скачать книгу бесплатно
Омбудсмены встречаются в Москве // Думское обозрение. М., 1994. 29 ноября. С. 10.
Выступление на XXI Международном конгрессе латинского нотариата.
(Берлин, 29 мая – 3 июня 1995 г.)
Уважаемые дамы и господа! Дорогие коллеги!
От имени Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации сердечно приветствую участников XXI Международного конгресса латинского нотариата. Вступление российского нотариата в Международный союз латинского нотариата – это наше общее торжество. Оно знаменует завершение важного этапа реформы нашего нотариата в последние несколько лет, которые стали яркой страницей в его новейшей истории.
Этот этап начался с возрождения в России института негосударственного, частного нотариата, ставшего возможным с принятием 11 февраля 1993 г. нового законодательства о нотариате – Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. Этот закон был вехой в развитии нотариального дела в России.
Более двух лет, прошедших после принятия этого законодательства, свидетельствуют о его высокой эффективности и своевременности. Число нотариусов, занимающихся частной нотариальной практикой, в России ныне приближается к пяти тысячам и продолжает расти. Объединяющие их нотариальные палаты созданы в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации.
Нотариусы, занимающиеся частной практикой, сумели увеличить объем оказываемых ими населению юридических услуг более чем в два раза по сравнению с 1992 г., когда в стране существовал только государственный нотариат. Повысилась оперативность нотариального обслуживания наших граждан. Полагаю, что прогресс в этой области будет нарастать и станет постоянным.
Сказанное свидетельствует о том, что негосударственный нотариат вносит все более важный вклад в обеспечение защиты прав и законных интересов российских граждан и юридических лиц.
Позвольте остановиться на законодательных усилиях в направлении совершенствования работы нашего нотариата.
В этом году на рассмотрение Государственной Думы внесен новый законопроект, касающийся проблем нотариата, – проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате». Необходимость внесения изменений и дополнений в сравнительно недавно принятое законодательство вызвано серьезными причинами. Появились новые виды гражданско-правовых отношений, которые существенно усложнили их нотариальное оформление. А это потребовало предъявления более высоких требований к профессиональной подготовке российских нотариусов, их способности вести нотариальную работу на современном уровне. Мы настаиваем на этих высоких требованиях к нотариусам, ибо сегодня они стали реальной силой, способствующей укреплению законности и правопорядка в России, превращению нашей страны в подлинно правовое государство.
Вместе с тем в работе нотариата возникли определенные трудности, появились некоторые неувязки в сфере взаимодействия Федеральной нотариальной палаты и Министерства юстиции. Каждый из них разработал свой проект закона об изменении действующего законодательства о нотариате, оба они рассматривались на парламентских слушаниях, в результате которых в Государственную Думу был внесен единый согласованный проект указанного закона.
Основные положения предлагаемого законопроекта сводятся к созданию единой системы нотариата в России, к установлению контроля со стороны органов юстиции за деятельностью местных нотариальных палат и отдельных нотариусов в форме выдачи лицензии на занятие нотариальной практикой, определения количества практикующих нотариусов на определенной территории, утверждения образцов нотариальных документов, проведения проверок качества работы нотариусов. Закон пересматривает перечень и компетенцию должностных лиц исполнительной власти, наделенных правом совершать некоторые нотариальные действия.
Данный законопроект довольно успешно прошел первое чтение в Государственной Думе и сейчас готовится ко второму чтению. Возможно, оно состоится еще на этой неделе. Хочу отметить, что в процессе подготовки ко второму чтению Комитет Государственной Думы по законодательству получил более двадцати официальных отзывов на проект от субъектов Российской Федерации, а также от Президента РФ и Правительства РФ, не говоря уже об отзывах со стороны местных нотариальных палат. Я полон надежды, что второе, а затем и третье чтения данного законопроекта пройдут успешно и проект станет законом еще в этом году.
Я не сомневаюсь, что деятельность Федеральной нотариальной палаты России, ставшей ныне равноправным членом Международного союза латинского нотариата, будет успешно развиваться и в будущем, способствуя защите права собственности и иных имущественных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации, содействуя развитию рыночных отношений в России и защите прав физических и юридических лиц в условиях рыночной экономики.
Позвольте пожелать успехов в деятельности Международного союза латинского нотариата и всех его членов ради торжества законности и демократии в наших странах.
Благодарю за внимание!
Выступление на IV Парламентской конференции региона Балтийского моря.
(о. Борнхольм, 12–13 сентября 1995 г.)
Господин председатель!
Дамы и господа!
Рад вас приветствовать от имени Государственной Думы Российской Федерации. Дума, которой осталось функционировать немного, активно сотрудничала с Советом государств Балтийского моря. В развернувшейся предвыборной кампании проблемы безопасности в Балтийском регионе используют многие политические силы. Пытаются на нем делать капитал определенные экстремистские силы.
Надежную безопасность не построишь, если все время будем вспоминать новейшую историю и историю прошлых веков. Нам надо смотреть вперед в XXI в. Для этого надо отказаться от многих устремлений.
Европейская безопасность немыслима без безопасности отдельных регионов, региону Балтики в данном контексте мы отводим первостепенную роль. Важно, что уже сложились структуры в самых различных областях – от сохранения природных ресурсов до соблюдения прав человека и основных свобод.
Приоритетность задачи укрепления безопасности на региональном уровне подчеркивается характером новых рисков и вызовов, среди которых мы выделяем неустойчивость демократических институтов, социальную нестабильность и трудности переходного периода, ущемление прав национальных меньшинств, территориальные претензии. Надо ли говорить, насколько взаимодействие в решении проблем такого характера актуально для Балтийского региона?
По проблемам будущей безопасности в нашем парламенте сложилось мнение, что она должна осуществляться не через расширение НАТО. Все действующие в сфере безопасности европейские организации должны совершенствоваться; требуется наладить их тесную координацию, создать своего рода «стыковочные узлы». ОБСЕ, за которой закрепляется центральная роль в обеспечении европейской безопасности и стабильности, видимо, должна стать главным партнером СГБМ в усилиях по превращению Балтийского региона в зону продвинутого взаимодействия. Важно не распылять усилия отдельных организаций, а совместно и скоординированно добиваться решения актуальных задач европейской и региональной повестки.
Сейчас под эгидой ОБСЕ разворачивается дискуссия по формированию новой модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI в. К этой работе уже подключились некоторые многосторонние структуры, такие как Совет Европы, СНГ. Евросоюз, например, представил интересные соображения по типологии рисков и угроз для безопасности. Считаем, что СГБМ со своего угла мог бы внести лепту в формирование модели. Почему бы не попытаться совместно в рамках балтийского региона сформировать видение региональной безопасности в различных измерениях? Тогда можно было бы от имени нашего Совета передать эти соображения в ОБСЕ для учета при разработке новой модели безопасности.
Еще один «стыковочный узел» между СГБМ и ОБСЕ видим в работе по реализации положений принятой на будапештском саммите в декабре 1994 г. «Декларации по вопросам Балтийского региона». Правозащитный аспект нашего взаимодействия на регионально уровне, – а именно на это нацелена Декларация, – ни в коем случае не должен уходить в тень. Всем очевидно, что в ряде государств балтийского бассейна дела с обеспечением прав человека, особенно прав меньшинств, обстоят не очень благополучно. Более того, именно здесь мы находим примеры серьезных и массовых нарушений прав меньшинств, требующих адекватной реакции со стороны международного сообщества и европейских институтов сотрудничества. Сохранение дискриминационного законодательства в Латвии и Эстонии в отношении сотен тысяч русскоязычного населения, к сожалению, создает угрозу безопасности в этих регионах.
Связка ОБСЕ – СГБМ видится из существенных элементов новой европейской конструкции. Совет государств Балтийского моря мог бы проработать предложения по использованию в рамках ОБСЕ оправдавшего себя при подготовке Пакта стабильности опыта проведения Балтийского регионального стола. Необходимо сохранить этот форум для диалога и совместного поиска решений имеющихся проблем. Балтийский стол надо в дальнейшем ориентировать не только на правозащитную проблематику и экономическое сотрудничество, но и проблемы безопасности.
Все это – крупные задачи перспективного характера. Но перед СГБМ стоят и более «заземленные», однако вовсе не менее значимые вопросы текущей повестки, от которых зависит безопасность в регионе. Российская сторона предлагает активизировать работу по их решению.
Имею в виду, в частности, создание Балтийского банка данных и информационных систем по конкретным аспектам сотрудничества в привязке к предложению Польши об учреждении Постоянного секретариата СГБМ.
Назрела потребность в переводе на более солидную основу сотрудничества миграционных, консульских, таможенных служб определенных государств. Хотим и далее поощрять углубление прямых связей на уровне отдельных областей, муниципалитетов, приграничных районов, в том числе по таким конкретным, жизненным вопросам, как культурные обмены, экология, торговля, борьба с преступностью.
Что касается сотрудничества стран СГБМ в экономической области, то следовало бы продолжить усилия по гармонизации экономического законодательства, стандартизации товаров и услуг, введению унифицированных процедур деловых сделок и привлечения инвестиций. Важно способствовать комплексному развитию региона, без исключения каких-либо стран или территорий из инвестиционных потоков. Нельзя, чтобы в регионе сформировались новые разграничительные линии по уровню социально-экономического развития или качества жизни.
Приоритеты экономического взаимодействия: разработка мер по повышению конкурентоспособности производств в странах с переходной экономикой, развитие телекоммуникаций, морского транспорта. Это желательно обсуждать на регулярных совещаниях министров экономики и руководителей других «отраслевых» министерств стран балтийского региона. Очередную встречу министров экономики можно было бы, например, провести в одном из городов российского северо-запада с участием представителей деловых кругов и регионов.
Считаем необходимым и дальше прорабатывать идею создания специального фонда поддержки экономического сотрудничества, который мог бы формироваться за счет взносов стран СГБМ, КЕС, международных финансовых институтов, частных банков и других коммерческих структур.
Мы за всемерное укрепление элементов межпарламентского взаимодействия в рамках СГБМ. Нужно подумать и над тем, чтобы контакты парламентариев становились более специализированными, охватывали соответствующие комиссии и другие структуры национальных парламентов. Видимо, можно подумать в будущем о создании парламентской ассамблеи.
СГБМ – весьма перспективная организация. От нас самих зависит, как будут выписываться ее роль и место в европейской архитектуре будущего, будущая европейская безопасность.
II. СТАТЬИ
Соглашение о гражданском мире – ответ на требование общества
У соглашения о гражданском мире, которое предложил подписать президент, я уверен, есть перспектива. Сложно возражать против самой идеи – в принципе, все партии, группы, фракции громко заявляют, что они за консолидацию, сотрудничество, гражданский мир и согласие. Соглашение предполагает найти те точки соприкосновения, которые являются общими, определить, на каких началах будет основана договоренность, какие обязательства берет на себя правительство, другие государственные органы, какие – партии, профсоюзы, общественные организации. Выступать против этой идеи – значит выступать против того господствующего в народе мнения, что пора кончать с конфронтацией, нужен мир и согласие. Соглашение о гражданском мире не должно быть только декларацией. Назвав точки соприкосновения, общие цели и задачи, он должен предложить и механизм осуществления договоренности, и обязательства сторон, определенную политическую ответственность тех, кто подпишет меморандум. К подписанию будет приглашен широкий круг участников, представители не менее ста общественных организаций, политических партий, профсоюзов и религиозных конфессий, а также властные структуры – президент, правительство, палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд. Таков замысел, и как политический деятель, я думаю, что выступить против него, отказаться от участия в меморандуме о согласии – это значит продемонстрировать политические амбиции, далекие от истинных интересов народа.
Конституция и указы Президента Российской Федерации
В нормативно-правовом массиве все более заметную роль играют в последние годы указы президента. Их признаки требуют тщательного анализа. В данной статье рассматривается одна из острых проблем – соотношение Конституции и указов Президента Российской Федерации. Эта проблема для нашей правовой системы новая, возникла она еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института президента в России и неоднократно затем рассматривалась под разными ракурсами в зависимости от конкретной экономической и политической ситуаций, стратегических и тактических задач различных ветвей государственной власти. В этом аспекте названную проблему можно рассматривать в хронологических рамках следующих периодов:
становление и развитие института президента на основе прежней Конституции РСФСР (март 1991 г. – сентябрь 1993 г.);
функционирование президентской власти на первом этапе конституционной реформы (сентябрь – декабрь 1993 г.);
совершенствование института президента на базе новой Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
17 марта 1991 г. на вопрос: «Считаете ли вы необходимым введение Поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» – большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно. На этой правовой основе началось конституционное конструирование института президента как связующего звена высших законодательных и исполнительных органов РСФСР. На третьей сессии Верховного Совета РСФСР, где принимался Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», и на IV Съезде народных депутатов РСФСР, где утверждался Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», в общем контексте проблемы будущей президентской власти соотношение Конституции и указов президента стало предметом дискуссии. Водоразделом мнений стал вопрос об определении места поста президента в иерархии Российского государства согласно принципу разделения властей.
Примечательно, что Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г., закрепляя правовой статус президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности. Это выражалось прежде всего в том, что президент наделялся правом издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. При таком четком «легальном основании» для принятия указов и с учетом принципа разделения государственной власти Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие пределы для указанной деятельности президента и гарантии ее стабильности. В соответствии со ст. 8 названного Закона Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить указы президента лишь в случае противоречия их Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конституционный Суд фактически предполагался в качестве арбитра в оценке конституционности указа президента Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР. Таким образом, указам президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей.
Из обозначенных в Законе от 24 апреля 1991 г. двух форм правоприменительной деятельности президента (указов и распоряжений) приоритетный характер придавался, несомненно, указам. Согласно закону, указы не должны противоречить Конституции и законам, их исполнение обязательно на всей территории РСФСР и отменять их с соблюдением определенной процедуры могли Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Все это определяло указ как основной акт осуществления компетенции президента, непосредственно закрепленной в Конституции и законах РСФСР и вытекающей из основополагающих конституционных принципов разделения властей. Распоряжению же отводилась роль акта оперативного, индивидуального и нередко организационно-порученческого характера.
IV Съезд народных депутатов РСФСР несколько скорректировал позицию законодателя в отношении природы указа и его относительной самостоятельности по сравнению с законом. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 24 мая 1991 г. предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не обусловливая прямо свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР – также необходимостью заключения Конституционного Суда РСФСР. Не поддержана концепция, когда бы решения Совета Министров РСФСР – постановления и распоряжения – оформлялись через указы президента. Эта концепция основывалась на предусмотренном ч. 6 ст. 1215 Конституции РСФСР праве президента руководить деятельностью Совета Министров РСФСР. Однако она не учитывала, что правительство принимает массу решений по оперативным и текущим вопросам. Это сотни решений и все они едва ли могли удачно трансформироваться через указы президента. Реализация этой концепции привела бы к тому, что президент оказался завален мелочовкой, оформлением многих непринципиального характера вопросов правительства.
Вместе с тем ст. 127 Конституции РСФСР (в редакции от 24 мая 1991 г.) определяла указы президента элементом основы для деятельности Совета Министров РСФСР.
Позднее VI Съезд народных депутатов Российской Федерации, внеся изменения в ст. 121
Конституции РСФСР, определил, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить только Конституции и законам Российской Федерации. В случае противоречия им акта президента действует норма Конституции, закона Российской Федерации. Тем самым была четко проведена идея конституционности и подзаконности указа президента, его приоритеты по сравнению с иными актами высших органов государственной власти
Российской Федерации. По своему уровню, юридической силе и нормативности (в том случае, когда речь идет об указах нормативного характера) указ президента занял третье место в правовой системе Российской Федерации (после Конституции и законов).
Таким образом, первоначально указы президента были задуманы как обязательные подзаконные и исполнительно-распорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции, непосредственно закрепленной в Конституции, законах и решениях Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, а также вытекающей из основополагающих принципов разделения государственной власти, во многом являющихся элементом основы деятельности Совета Министров РСФСР. Главными условиями для указов президента являлись в части содержания – непротиворечивость Конституции, законам РСФСР, в части исполнения – общеобязательность на всей территории РСФСР. Указы президента не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР и тем самым вторгаться в сферу законодательствования.
Вместе с тем в целях перехода к рыночной экономике V Съезд народных депутатов РСФСР фактически делегировал президенту право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов. Цель данной акции – обеспечить оперативное регулирование хода экономической реформы с помощью актов, которые могли находиться в противоречии с действующими законами РСФСР. Такие указы представлялись президентом в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями – в Президиум Верховного Совета РСФСР и при неотклонении их в течение семи дней вступали в силу. Одновременно президент наделялся правом в соответствии с выделенными бюджетными средствами до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти.
Очевидно, что практика делегирования президенту права издания указов законодательного характера по вопросам экономической реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действовавшей тогда Конституции РСФСР. Но она и не противоречила смыслу этого Основного Закона, поскольку в силу ст. 104 Конституции РСФСР Съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР.
Вопрос делегирования прав одним органом власти другому представлял в то время конституционный пробел. Лишь позднее в какой-то мере он был восполнен в новой редакции ст. 155 Конституции РСФСР.
Особую роль указы президента приобрели на первом этапе конституционной реформы. Как известно, в целях разрешения кризиса власти в стране 21 сентября 1993 г. президент прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации. До начала работы нового парламента России и принятия им на себя соответствующих полномочий предписывалось руководствоваться указами президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Между прекращением деятельности бывшего Верховного Совета и началом функционирования будущего парламента – Федерального Собрания Российской Федерации – было определено, казалось бы, немного времени, всего четыре месяца. Однако ни одно государство даже на такой непродолжительный срок не может прекратить правового регулирования тех или иных отношений в жизненно важных сферах экономики, политики и социального развития. В связи с этим президентом был издан 7 октября 1993 г. Указ «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации».
Правовое регулирование в столь ответственный период отечественной истории не могло возникнуть в юридическом вакууме. Естественно, что оно базировалось прежде всего на основополагающем акте – Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 г. Подчеркивая преемственность в правовом регулировании, президент подтвердил действие на всей территории страны принятых Верховным Советом Российской Федерации до 21 сентября 1993 г. и вступивших в установленном порядке в силу законов Российской Федерации, постановлений Съездов народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Данное признание относилось и к законодательству бывшего Союза ССР в части, не противоречащей законодательству России, принятому после 12 июня 1990 г.
Подчеркнем, что правовое регулирование на этом этапе конституционной реформы носило временный характер и осуществлялось фактически до официального опубликования 25 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием.
Это обусловливало подчиненный, подзаконный характер президентского правового регулирования. Подтверждалась необходимость в последующем внесении на рассмотрение Федерального Собрания указов президента, изданных по вопросам компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.
Президент может осуществлять правовое регулирование лишь по отнесенным к компетенции бывших высших представительных органов Российской Федерации и строго определенным Указом от 7 октября 1993 г. № 1598 вопросам республиканского бюджета России, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, федеральной государственной службы и социальной защиты населения.
Причем и по этим вопросам правовое регулирование могло осуществляться исключительно для выполнения четко определенных целей во многом оперативного характера. Это – регулирование экономических процессов в стране, обеспечение государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, а также реализации Федеративного договора. Следует подчеркнуть еще одну цель – это предотвращение стихийного, необоснованного издания нормативных актов, не соответствующих законодательным актам Российской Федерации, что могло произойти в условиях временного прекращения деятельности представительных органов Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации на этом этапе конституционной реформы стал основной формой правового регулирования. Он должен был соответствовать целям и кругу вопросов правового регулирования, установленным Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г., и пройти предварительную процедуру официального согласования и внесения на рассмотрение президента
.
Рассмотрим эволюцию указов на третьем этапе. Конституция Российской Федерации 1993 г. посвятила специальную ст. 90 указам и распоряжениям Президента Российской Федерации. В ней подчеркивается подзаконный характер этих актов президента: они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В этой же статье устанавливается общеобязательность указов и распоряжений, подлежащих исполнению на всей территории Российской Федерации.
Вместе с тем несомненно, что роль указов президента в настоящее время во многом существенно изменилась по своему содержанию и объему. Это прежде всего обусловлено новым статусом президента, подчеркивающим его ответственность непосредственно перед народом. Президент из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в Российской Федерации стал главой государства. В этом качестве он приобрел функции гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Используя согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, президент своим арбитражем обеспечивает государственное единство.
Конституция наделила президента как главу государства и функциями определения основных направлений внутренней и внешней политики государства и представительства Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях (ст. 80, 85). Эти основополагающие формулы статуса президента реализуются в ряде статей Конституции, определяющих взаимоотношения главы государства с правительством, Федеральным Собранием, в том числе с каждой из его палат. Они же лежат в основе компетенции президента по вопросам формирования правительства и назначения высших должностных лиц в системе исполнительной и Судебной власти, в области внешней политики, обороны и безопасности и осуществления традиционных функций главы государства (вопросы гражданства, помилования, присвоения почетных званий и т. п.) (ст. 83, 84, 86–89).
В связи с наделением Правительства Российской Федерации более широкой самостоятельностью, а также изменением статуса президента Конституция Российской Федерации 1993 г. несколько изменила формы взаимодействия этих институтов государства. Вместо формулы: «Президент руководит деятельностью Совета Министров Российской Федерации», используемой в п. 6 ст. 1215 прежней Конституции, в ней закреплены положения о праве президента председательствовать на заседании Правительства Российской Федерации и принимать решения об отставке Правительства Российской Федерации (ст. 83). Ограничиваются возможности президента влиять на судьбу актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: он теперь не может их отменять, а лишь вправе приостанавливать действие этих актов в случае противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85).
Указанные обстоятельства обусловливают то, что указы президента в настоящее время в значительной мере утрачивают исполнительнораспорядительный характер и становятся в основном актами главы государства по вопросам его компетенции, четко и исчерпывающе определенной в новой Конституции Российской Федерации.
Впервые на конституционном уровне проведена классификация указов президента на нормативные и ненормативные. Первые обозначены как одно из оснований для издания Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений (ст. 115).
Нормативные указы президента связаны в основном с конкретизацией и детализацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах парламента. Юридической базой для принятия таких указов нередко являются положения самой Конституции
Российской Федерации. В частности, в соответствии с Конституцией и федеральными законами президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Естественно, что такое определение осуществляется в форме многочисленных указов. В этой же форме президентом утверждается военная доктрина Российской Федерации, назначается референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «з» ст. 83, п. «в» ст. 84).
Нормативными по своему характеру являются указы президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции Российской Федерации или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам гражданства, помилования.
Ненормативные указы издаются президентом по вопросам применения права. Такими указами производится назначение определенных должностных лиц, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий, высших воинских и специальных званий, предо – ставление политического убежища, помилование отдельных граждан, решение организационно-административных вопросов и т. п.
Подводя итог, можно сказать, что указ Президента Российской Федерации по ныне действующей Конституции Российской Федерации представляет собой подзаконный акт, обладающий после федерального закона наибольшей юридической силой. Содержание указа определяется конституционным статусом президента как главы государства. Признаки указов и их соотношение с другими правовыми актами должны быть правильно поняты и истолкованы. Несомненно, это благоприятным образом повлияет на всю правотворческую и правоприменительную практику.
Президент и Федеральное Собрание: конституционные основы взаимоотношений
Новая Конституция РФ исходя из принципа разделения властей (ст. 10) четко определяет систему и структуру высших органов государственной власти, которую согласно ст. 11 осуществляют президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), правительство, Суды Российской Федерации. Конституция утверждает правовой статус каждого государственного органа как независимого и действующего самостоятельно в пределах своей компетенции, а также создает правовой механизм их взаимодействия в ходе осуществления ими совместной деятельности.
Рассматривая конституционные основы взаимоотношений между президентом и Федеральным Собранием, необходимо отметить следующие принципиальные моменты.
Президент РФ занимает вершину в иерархии государственной структуры. Значение поста президента подчеркивается тем, что при перечислении федеральных органов государства (ст. 11) он назван первым, и гл. 4 Конституции, посвященная президенту, также предшествует определению правового статуса других высших органов государственной власти.
Это однако не означает закрепления верховенства президентской власти над всеми другими. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а не какой-либо один из государственных институтов. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ст. 3 Конституции).
Выразителем общей воли народа может быть вся единая система высших органов государственной власти. Каждый из них выступает по уполномочию народа и в пределах, отведенных ему Конституцией.
Конституция РФ 1993 г. исходит из того, что Президент РФ является главой государства, но не главой исполнительной власти (ст. 80). Исполнительную власть РФ, в соответствии со ст. 110, осуществляет правительство во главе со своим председателем, который руководит повседневной деятельностью правительства Но несмотря на это, полномочия президента весьма обширны.
Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Эти и некоторые другие конституционные полномочия президента ставят его в какой-то мере в особое положение и требуют соответствующих сдержек и противовесов для предотвращения монополизации власти каким-либо одним государственным органом или институтом. Отлаженная система сдержек и противовесов упорядочивает государственную деятельность, содействует успешному осуществлению всеми государственными органами их собственных функций.
Наличие сильного президента предполагает функционирование эффективных механизмов контроля за его деятельностью, отработанных процедур конституционной ответственности главы государства, участие Федерального Собрания в назначении президентом ряда высоких должностных лиц государства, наличие устойчивого и ответственного правительства. Но прежде всего, конечно, необходимо конституционное разделение полномочий, самостоятельное действие и конструктивное взаимодействие главы государства и органов исполнительной и законодательной власти.
Важнейшей составной частью рационально построенной системы организации государственной власти в демократическом обществе является полномочный законодательный орган, представляющий народ и действующий в его интересах. Разрабатывая и принимая законы путем всестороннего их обсуждения, высший представительный орган государственной власти как необходимый социально-политический институт трансформирует реально существующий в обществе плюрализм мнений, многообразие идей и предложений в продуманную и действенную государственную политику в общеобязательные правовые нормы, обладающие высшей юридической силой.
По новой Конституции РФ законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание – парламент РФ, состоящий из двух независимых друг от друга палат: верхней – Совета Федерации и нижней – Государственной Думы (ст. 94, 95).
Двухпалатная структура Федерального Собрания – это не только необходимое условие обеспечения федеративного государственного устройства страны. Существование двух палат (бикамерализм) – это также еще одно средство взаимного уравновешивания и контроля государственных институтов и еще одна возможность расширения представительного характера законодательного органа в рамках всей государственной системы.
Конституция РФ 1993 г. предусматривает определенный механизм сдержек и противовесов во взаимоотношениях между всеми тремя ветвями власти и прежде всего во взаимоотношениях между президентом и Федеральным Собранием. Баланс полномочий в области законотворчества проявляется прежде всего в том, что законы принимаются Федеральным Собранием, но президент и правительство имеют право законодательной инициативы (ст. 104). Кроме того, глава государства наделен правом вето, т. е. возможностью не подписать и следовательно, отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и Советом Федерации (ст. 107). Свое право вето президент может применить в случае необходимости практически к любому законопроекту. Но это право вето не является абсолютным: оно может быть отвергнуто Федеральным Собранием. Так, согласно ст. 107, если при повторном рассмотрении в парламенте федеральный закон, не подписанный президентом, будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
Право отлагательного вето – это средство воздействия президента на законодательный процесс, имеющее в большей мере стратегическое значение, чем оперативное и тактическое.
Потенциальная возможность его применения может заставить Федеральное Собрание планировать и осуществлять свою законодательную деятельность таким образом, чтобы быть уверенным в последующей подписи президента. В свою очередь, Федеральное Собрание имеет все возможности не принять тот или иной закон, проект которого внесен в порядке законодательной инициативы президентом или правительством, и тем самым практически контролировать намечаемую линию нормоустанавливающей деятельности главы государства, а также правительства и других органов исполнительной власти.
Президент вправе осуществлять также полномочия по назначению и освобождению ряда федеральных должностных лиц, но в большинстве своем не единолично, а с согласия Государственной Думы и (или) Совета Федерации. Конституция называет в связи с этим председателя правительства, председателя Центрального банка, судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, судей других федеральных судов, а также дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях (п. «а», «г», «е», «м» ст. 83).
Один из весьма сложных вопросов в системе взаимоотношений между президентом, правительством и Федеральным Собранием – это вызывающий дискуссию вопрос о порядке назначения президентом с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ.
Конституция предусматривает, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ст. 111 п. 4). Представляется, что данная формулировка имеет целью обеспечить необходимую управляемость страной, устойчивость правительства, возможность его спокойной и продуктивной работы по преодолению экономического кризиса на определенный переходный период. Изменение общественно-зкономической ситуации в стране со временем позволит внести в этот пункт необходимые коррективы, которые, возможно, усилят ответственность правительства перед парламентом.
Для сохранения определенного баланса властей важно то, что Конституция предусматривает возможность роспуска только нижней палаты – Государственной Думы. Роспуск верхней палаты – Совета Федерации Конституцией вообще не предусмотрен. Кроме указанного выше случая, предусмотренного п. 4 ст. 111, президент может распустить Государственную Думу также на основании п. З и 4 ст. 117: при его несогласии с вотумом недоверия, вынесенным Правительству Государственной Думой по ее инициативе повторно на протяжении трех месяцев, или если председатель правительства сам ставил перед Думой вопрос о доверии и нижняя палата в таком доверии правительству отказала. При этом у президента есть выбор: принять решение об отставке правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
Вместе с тем Конституция содержит ряд важных гарантий, обеспечивающих достаточно прочное положение нижней палаты Федерального Собрания во взаимоотношениях с главой государства. Так, с целью нейтрализации и сдерживания возможных необоснованных амбиций со стороны президента в п. 3, 4 и 5 ст. 109 Конституции предусмотрено, что Государственная Дума не может быть распущена: 1) по основаниям, предусмотренным ст. 117 (о них уже говорилось), в течение года после ее избрания; 2) с момента выдвижения ею обвинения против президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; 3) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также 4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий президента. Исполняющий обязанности президента в любом случае не имеет права распускать Государственную Думу (ст. 92, п. З).
В конституционном механизме взаимных сдержек и противовесов между президентом и Федеральным Собранием праву президента в определенных, четко обозначенных случаях распустить Государственную Думу соответствует возможность Федерального Собрания при условии соблюдения всей необходимой правовой процедуры, предусмотренной ст. 93, отрешить президента от должности.
Отрешение от должности является очень сильным средством воздействия Федерального Собрания на президента и имеет много общего с применяемой в ряде других стран процедурой импичмента в отношении главы государства. (Так, в США решение о привлечении президента к суду импичмента выносится Палатой представителей, а в качестве высшей судебной инстанции выступает Сенат, который решает вопрос о виновности или невиновности главы государства квалифицированным большинством голосов. Такой процедуре подвергались всего два президента США, причем для осуждения Э. Джексона в 1868 г. не хватило одного голоса, а Р. Никсон в 1974 г. подал в отставку, не дожидаясь результатов рассмотрения своего дела Сенатом.)
