Формирование новых государств: внешнеполитические концепции

скачать книгу бесплатно


подчёркивает, что существует очевидная разница между формированием государственного аппарата и созданием государства, способного стать полноценным членом международного сообщества. Другими словами, необходимо различать чисто технические функции государства от политических процессов, определяющих его истинную сущность. Например, учреждение в стране правительственных структур, не учитывающих историческое развитие общества, с большой долей вероятности приведёт к негативным результатам. В связи с этим, стоит упомянуть, что одним из главных недостатков ВМС Дж.Копналл

считал излишний упор на государственное строительство, т.е. создание политических институтов, в то время как основное внимание, по его мнению, следовало бы уделить процессу национального строительства.

Необходимо отметить, что в третьей главе ВМС упоминалось о согласии сторон с тем фактом, что способность южносуданских властей выполнять основные правительственные функции, сформировать гражданскую администрацию и восстановить разрушенную в результате конфликта инфраструктуру была весьма низкой. Г.Гебрелуел

и вовсе отмечает, что независимый Южный Судан возник только лишь посредством международной дипломатии, функционировал за счёт нефтедолларов и зарубежной помощи на развитие, при этом работа его основных служб обеспечивалась по большей части иностранными неправительственными организациями. Как следствие, политические лидеры Южного Судана не имели опыта мобилизации государственных ресурсов и формирования эффективных правительственных структур.

Институционально-административный аспект включает в себя принятие мер по созданию особого государственного института, который бы служил главной опорой властей сепаратистской территории и в дальнейшем нового государства. Речь в данном случае идёт о неком правовом фундаменте и одновременно принудительно-силовой структуре, контролирующей развитие соответствующей территории. Это позволяет компенсировать общую политическую хрупкость и социальную нестабильность нового государства в первые годы его существования в данном качестве. Британский исследователь Б.Райан

из Килского университета полагает, что в качестве такого института, способствующего успешному становлению нового государства, является полиция. Причиной тому обозначается утвердившееся в обществе понимание того, что именно правоохранительные органы в первую очередь отвечают за поддержание определённой правового порядка в стране. В этом контексте П.Аджак

отмечает, что до и после провозглашения независимости в Южном Судане находилось более тысячи иностранных полицейских, среди которых подавляющее большинство составляли представители Великобритании. Кроме того, ориентация на обеспечение эффективной работы местных правоохранительных органов, прежде всего, полиции, являлась основным принципом работы Объединённой военной комиссии (ОВК) в Судане, учреждённой в соответствии с ВМС. Ярким примером тому, в частности, служит деятельность так называемых мониторинговых групп, в состав которых входили командированные из Великобритании офицеры полиции и советники по осуществлению различных полицейских операций на территории страны в соответствии с международными стандартами. Очевидно, что делалось это с расчётом на то, что именно полицейская служба, мощная силовая структура, должна закреплять тенденцию на постепенное отделение Южного Судана и способствовать практической реализации предпринимаемых в этом направлении инициатив.

Однако работа полицейских структур, равно как успешное функционирование новых государственных органов, не может быть результативной без устойчивой связи с местным населением. Это означает, что сотрудники правоохранительных органов должны находиться в постоянном контакте с гражданами с целью своевременного обнаружения и устранения внутригосударственных угроз. Но для того, чтобы обеспечить подобное взаимодействие на должном уровне, необходимо, чтобы представители сепаратистского сообщества базового государства, а затем они же, но уже в качестве граждан нового государства, были сплочёнными и действовали как одно целое. В своём исследовании Б.Райан

подчёркивает, что укрепление солидарности национальных меньшинств является прямым следствием наличия у них собственной административной системы.

Безусловно, британская политика в отношении Южного Судана предусматривала создание условий, при которых сторонники независимости могли бы действовать сплочённо и выступать единым фронтом. Причём все необходимые для этого условия были заложены непосредственно в ВМС, в соответствии с которым жителям Южного Судана, фактически, предоставлялось право создать собственное правительство и ключевые государственные структуры, в том числе правоохранительные органы. Наряду с этим в Соглашении был закреплён принцип децентрализации властных структур и, как следствие, учреждение двух отдельных правительств пока ещё на территории одного государства Судана. Причём это было представлено в качестве главного условия эффективного и справедливого управления страной. Не это ли является прямым доказательством того, что с самого начала в намерение британцев не входило воссоединение всех суданских сообществ в рамках единого государства? Наоборот, всё указывает на то, что обособление южных суданцев от основного населения страны и создание впечатления об отсутствии какой-либо реальной альтернативы последующей сецессии являлось негласным политическим курсом британского руководства.

В этом контексте стоит упомянуть о том, что говорилось в Соглашении: «стороны признают необходимость соблюдения суверенитета нации и создания автономии южносуданского правительства, а также установления норм и стандартов, которые бы одновременно отражали единство государства и своеобразие его народов».

Данное положение, несомненно, сформулированное таким образом при содействии британских экспертов, содержит в себе явное противоречие. Как возможно на практике сохранить целостность Судана при наличии полной самостоятельности южносуданского правительства с заранее запланированным проведением референдума об отделении Южного Судана всего через несколько лет? В данном случае фраза «одновременное отражение единства государства и своеобразия его народов» звучит заманчиво, но здесь введена в оборот лишь для отвода глаз и создания ложного впечатления о том, что Великобритания якобы действительно стремилась сохранить целостность Судана.

При изучении международно-правового аспекта в рамках британской теории международных отношений необходимо отметить, что для любого территориального отделения нужен официальный предлог (повод), который был бы достаточно убедителен, чтобы не вызывать сомнений в целесообразности и объективной необходимости этого отделения. Он служит прежде всего для нейтрализации международной оппозиции сецессии и смягчения позиций большинства государств, опасающихся за собственную территориальную целостность. В качестве такого предлога может выступать демонстрация отсутствия возможностей для удержания сепаратистского сообщества и территории, на которой проживают его представители, в составе базового государства. Как ни парадоксально, но достигнуть этого вполне вероятно за счёт ложной социальной интеграции. Так, Б.Райан

отмечает, что любая реформа, нацеленная на закрепление интеграционных процессов, может наталкиваться на активное сопротивление со стороны этнических групп, воспринимающих слияние как угрозу ликвидации собственной уникальной идентичности. Например, особенностью британской политики в отношении Южного Судана было поощрение условной интеграции с заранее известным результатом. Суть её заключалась в том, чтобы формально содействовать процессу объединения сообществ в рамках одного государства Судана, но так, чтобы им оставались недовольны жители юга страны. Впоследствии Великобритания использовала это как предлог для оправдания отделения Южного Судана: поскольку попытка осуществления социальной реинтеграции и примирения не принесла желаемых результатов в рамках единого государства, значит единственных выход из создавшегося положения с учётом необходимости предотвращения возобновления насилия в регионе – это сецессия юга.

Тем не менее, суть международно-правового аспекта сепаратизма и сецессии состоит в обеспечении широкого международного признания нового государства. Однако необходимо учитывать ряд принципиальных моментов, выделяемых британской исследовательницей Ф.Мак-Конелл

:

а) в соответствии с традиционным международным правом, признание государств осуществляется только после успешной демонстрации их способности к самостоятельному управлению;

б) игра суверенитетами приводит к появлению квазигосударств, которые могут признаваться международным сообществом в качестве юридического аналога государств;

в) правовое признание находящихся в состоянии распада государств, с одной стороны, и отказ признавать полноценно функционирующие сецессионистские государства – с другой, подрывают современную международную систему, демонстрируя тем самым её противоречивый двойственный характер.

Кроме того, следует учитывать то, как соотносится конкретный случай самоопределения с нормами международного права. Например, в Резолюции Генеральной ассамблеи ООН 637 (VII) «Право народов и наций на самоопределение»

отмечается, что право наций на самоопределение является предпосылкой для пользования во всей полноте правами человека, при этом каждое государство-член ООН должно уважать и поддерживать это право в соответствии с Уставом ООН. То есть самоопределение возводилось в разряд фундаментальных прав человека. На фоне процессов деколонизации подчёркивалось также, что население несамоуправляющихся и подопечных территорий имело право на самоопределение, а государства, отвечавшие за управление этими территориями, должны были применять практические меры для реализации этого права. В то же время в Декларации о принципах международного права говорится о необходимости «воздерживаться в международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной целостности или политической независимости любого государства, так и каким-либо иным образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций».

Не последнее место в данном вопросе занимает и такое понятие, как правовой прецедент, то есть произошедший в прошлом случай, который используется в качестве примера или модели для подтверждения правомерности аналогичного случая в настоящем. Так, в 2008 году страны, признавшие независимость сербской провинции Косово, называли её отторжение от Сербии исключительным случаем, обозначали это как продолжение процесса распада Союзной Республики Югославии, при этом подчеркивали невозможность его использования в качестве прецедента. Между тем, именно на прецедент Косово ссылался Крым в Декларации о независимости, принятой 11 марта 2014 г. В ней говорилось, что решение принималось «исходя из положений Устава Организации Объединенных Наций и целого ряда других международных документов, закрепляющих право народов на самоопределение, а также принимая во внимание подтверждение международным судом ООН в отношении Косово от 22 июля 2010 года того факта, что одностороннее провозглашение независимости частью государства не нарушает какие-либо нормы международного права».

2.2. Германские исследования

Специфика территориального аспекта сепаратизма и сецессии в рамках германской теории международных отношений заключается в твёрдой поддержке территориальной целостности базового государства, даже в случае признания независимости отделившейся территории другими странами. Так, в марте 2012 года, то есть почти через 5 лет после признания Россией независимости Абхазии и Южной Осетии, министр иностранных дел Германии Г.Вестервелле выступил в Тбилисском государственном университете с докладом на тему «Южный Кавказ и Европа – перспективы в меняющемся мире».

В ходе своего выступления он приветствовал решение Грузии отказаться от применения силы при урегулировании противоречий с Абхазией и Южной Осетией, при этом в очередной раз заявил о твёрдой поддержке Германии суверенитета и территориальной целостности Грузии.

Тем не менее, в современном мире часть территории государства не может быть отторгнута или сохранена в его составе только лишь по воле других более могущественных стран или по решению международных организаций, какими бы убедительными не представлялись доводы на этот счёт. Практика показывает, что без учёта мнения местного населения любые, даже самые, казалось бы, безупречные проекты на данном направлении, неминуемо будут заканчиваться неудачей.

В этом плане основным средством узаконивания территориального отделения в глазах широкой общественности является проведение всенародного голосования или референдума, результаты которого должны соответствовать ожиданиям внешних акторов. Добиться этого можно различными способами, например, посредством обеспечения участия в голосовании только тех граждан, чьи взгляды относительно формирования нового государства соответствуют интересам конкретных стран и международных организаций. В связи с этим интересен взгляд на эту проблему научного сотрудника Германского института внешней политики и безопасности У.Хальбаха,

который в 2010 году написал научное исследование под названием «Не урегулированные региональные конфликты на Южном Кавказе». Автор поясняет, что сецессионные конфликты в Грузии долгое время считались замороженными ввиду принципиальной и неизменной позиции противоборствующих сторон по вопросу о статусе республик, в то время как все попытки международного сообщества найти приемлемое политическое решение оставались безуспешными. Он подчёркивает, что грузинские власти в своё время были готовы предоставить Абхазии и Южной Осетии широкую автономию при условии нахождения их в составе Грузии. Однако результаты проведённого в 2006 году в Абхазии опроса общественного мнения продемонстрировали, что подавляющее большинство жителей республики выступали за независимость и/или вхождение в состав России. По мнению автора, этого удалось достичь якобы за счёт «выдавливания» из Абхазии более 250 тыс. этнических грузин и исключения из опроса абхазских областей, населённых гражданами грузинской национальности. У.Хальбах считает, что оснований для признания суверенитета национальных сообществ (абхазцев и осетин), проживающих на грузинской территории, не было. В то же время он утверждает, что принцип нерушимости границ использовался ЕС избирательно, о чём свидетельствовал принятый в 2006 году план действий в рамках европейской политики соседства, успешная реализация которой применительно к Грузии требовала сохранения её территориальной целостности.

Научный сотрудник Германского института международной политики и безопасности К.Шаллер в своём фундаментальном исследовании «Сецессия и признание»

рассматривает вопросы территориального отделения в контексте норм международного права. Учёный отмечает, что речь о сецессии идёт только в том случае, если территориальное отделение происходит без согласия материнского государства. Он утверждает, что все сецессии несут в себе значительный конфликтный потенциал. Они не только ставят под вопрос территориальную целостность соответствующего государства, но и затрагивают интересы соседних стран, поскольку последние также вынуждены бороться с сепаратистскими тенденциями на своей территории. Утверждение учёного о том, что сецессией можно назвать территориальное отделение, осуществлённое без согласия материнского государства, отчасти верно. Однако здесь необходимо ответить на один принципиальный вопрос: речь идёт о несогласии представителей политической элиты или населения всего базового государства? Вполне можно представить себе ситуацию, при которой государство, поддерживающее территориальное отделение теоретически может прямым или косвенным способствовать приходу к власти в государстве политического лидера или правящей группы, которая бы формально дала согласие на территориальное отделение, несмотря на наличие оппозиции со стороны населения базового государства. Таким образом, территориальное отделение в данном случае будет рассматриваться уже не как сецессия или сепаратизм, а как, например, пересмотр территориальных границ или восстановление исторической справедливости, возвращение соответствующему сообществу ранее утраченной территории и т.п. Тем не менее, важнейшей задачей в данном случае является последующее урегулирование разногласий среди местного населения, а именно между теми, кто изначально выступал против отделения, и теми, кто его поддерживал. Следует подчеркнуть, что успешно осуществлённое территориальное отделение всегда будет оказывать значительное влияние на сепаратистские тенденции в других странах, особенно находящихся в непосредственной близости от базового государства. Это обуславливается многими факторами, главным из которых является стремление отдельных политических лидеров использовать появившийся прецедент для оправдания сецессии тех территорий, которые бы в других обстоятельствах никогда бы не смогли добиться независимости. Высока и вероятность изменения в результате сецессии политического, экономического или военно-стратегического положения в регионе.

В то же время К.Шаллер указывает на то, что сецессия в некоторых случаях может рассматриваться как эффективный метод разрешения конфликта. Если в течение продолжительного периода времени часть народа в государстве постоянно подвергалась дискриминации, то роспуск ответственного за данные действия правительства и создание отдельного государства может рассматриваться в качестве оптимального решения. Однако учёный обращает внимание на то, что данный процесс должен быть управляемым и при необходимости протекать под надзором международного сообщества. Следует отметить, что слабым местом такого взгляда является тот факт, что жертва может представляться агрессором, а истинный агрессор – выдавать себя за жертву. Вполне вероятной может быть ситуация, при которой центральное правительство ослабленного государства, постоянно подвергаясь давлению и различным провокациям со стороны сепаратистского сообщества, будет вынуждено принять решительные ответные меры. Это незамедлительно представляется поддерживающими сепаратистов странами как акт агрессии против собственного населения, что с их точки зрения должно оправдывать внешнее вмешательство и последующую возможную сецессию.

В ходе изучения территориального аспекта сепаратизма и сецессии в рамках германской теории международных отношений, следует отметить, что предрасположенность определённой территории к сецессии, так или иначе, связана с проблемой этничности. То есть территория, граница которой в составе базового государства проходит на основе принадлежности граждан к определённой социальной группе (по этническому или религиозному признаку), будет с большей долей вероятности претендовать на отделение при возникновении для этого благоприятных условий, чем территории со смешанным составом местного населения. К.Шаллер отмечает, что враждебная по отношению к сепаратизму позиция государств обусловлена ещё и тревогой, что разламывание страны может привести к межэтнической напряжённости и серьёзным нарушениям прав человека, а значит и к внешней интервенции. Этому также может способствовать принудительное изменение структуры населения с последующим созданием чётких границ по этническому признаку или когда меньшинства внутри сформированных территориальных пространств теряют защиту, которую им должно обеспечивать центральное правительство базового государства. С другой стороны, как уже упоминалось ранее, стремление к сецессии является вполне оправданным в том случае, если отдельные группы населения на своей родине подвергаются дискриминации, репрессиям и систематическим ущемлениям своих прав.

Несмотря на то, что вмешательство внешних акторов в процесс территориального отделения может носить легитимный характер с точки зрения международного права, оно всё же расширяет возможности заинтересованных стран по сдерживанию или поощрению сепаратизма. К.Шаллер утверждает, что в принципе сецессионные конфликты считаются внутренним делом отдельно взятого государства. Тем не менее, если при этом затрагиваются интересы других государств или международного сообщества, то государства, международные и региональные организации будут рассматривать это как повод для вмешательства в конфликт. Однако он подчёркивает, что, хотя подобный шаг и может считаться законным, многое зависит о того, в чью пользу и на какой правовой основе осуществляется данная интервенция. К этому также стоило бы добавить, что предлог, как таковой, может быть создан искусственно и без видимого участия других стран. Могут осуществляться различного рода провокации, направленные против властей базового государства, которые вынуждены в ответ на них принимать решительные меры. В результате, на мировой арене они предстают в качестве агрессоров, нарушающих права человека и даже истребляющих собственный народ.

Социально-политический аспект сепаратизма и сецессии в рамках германской теории международных отношений включает в себя проблему этнонационализма и политического потенциала националистических движений с целью консолидации соответствующей этнической группы или сообщества для борьбы за создание нового государства. Данный вопрос изучает профессор Мюнхенского университета Людвига-Максимилиана А.Хельмерих

. Как он утверждает, массивный и агрессивный национализм, будучи характерной чертой современного политического процесса, в настоящее время активно проявляет себя по всему миру. Под национализмом он понимает идеологию народов, которые воспринимают себя как нацию без страны. Они стремятся создать собственное национальное государство, оправдывая данное намерение наличием реальных либо выдуманных культурно-этнических особенностей. Мобилизованная этничность используется в качестве инструмента, прежде всего, в критических ситуациях, таких как экономический кризис, конфликт между различными культурами и социальными группами, различающимися по этническому признаку, а также в процессе военных противостояний, особенно если в глазах общественности они предстают в качестве этнических противоречий. В действительности, как отмечает А.Хельмерих, не все эти конфликты являются этническими, то есть связанными с национальными меньшинствами. Происходит, так называемая, «этнитизация» конфликтов с целью придать им с виду неотвратимый и более драматический характер. А.Хельмерих отмечает, что для националистических движений открывается весьма широкое пространство для манёвра в условиях дестабилизированных институтов и партийных систем, особенно когда осуществляемые структурные изменения помимо реорганизации правительственного режима затрагивают также и национальный вопрос. Очевидно, что осознание определённым сообществом, а точнее внушение его представителям идеи того, что в отношении них была совершена историческая несправедливость, и они якобы лишились причитающегося им по праву государства, способствует появлению и развитию сепаратистских тенденций. Однако результативность, практическая отдача данного процесса во многом зависит от внутриполитической и демографической ситуации в базовом государстве. Политическая нестабильность, слабость центральной власти, слишком большое количество конкурирующих между собой социальных групп, – все эти факторы способны активировать и продолжительное время подпитывать сепаратизм.

Помимо сугубо социального аспекта построения нации в рамках германской теории международных отношений на определённом этапе борьбы за создание нового государства высокое значение приобретает формирование так называемого обособленного политического пространства внутри базового государства. То есть до фактического территориального отделения происходит отделение политическое, когда сепаратистская территория выходит из общегосударственной политической системы и создаёт собственный, функционирующий по своим законам управленческий аппарат. Как отмечает А.Хельмерих

, националистические движения сепаратистской ориентации ставят под сомнение легитимность всей государственной политической системы и предъявляют претензии от имени нации, этнической группы или региона на создание суверенного государства. В результате, одновременное признание субгосударственной и общегосударственной территориальности, также как и совмещение субгосударственной и общегосударственной идентичностей, становится более невозможным.

При использовании национализма в качестве основного инструмента мобилизации сепаратистского сообщества на борьбу за создание собственного государства важную роль играет его постоянное стимулирование. Другими словами, борьба должна продолжаться вплоть до своего логического завершения, то есть территориального отделения, иначе национализм теряет консолидирующие свойства. А.Хельмерих подчёркивает, что долгосрочное существование националистического движения, олицетворяющего интересы нации или этнической группы, сохраняется в том случае, если среди граждан утверждается понимание того, что достигнутый ими прогресс не достиг конечной стадии. А.Хельмерих подчёркивает, что политические действия националистов базируются на заранее разработанных, более или менее автоматизированных стратегиях. Однако они, так или иначе, испытывают на себе влияние структурных особенностей государства, временных рамок и ряда других факторов. В период политического кризиса и общественной трансформации националистические партии обладают ощутимым мобилизационным ресурсом по сравнению с нормальными партиями, в то время как свойственная демократическим государствам политическая конкуренция в таких условиях может только способствовать радикализации националистических дискурсов.

Социально-политический аспект характеризуется применением отдельных принципов федерализма и конфедерализма, которые изучаются профессором Ш.Видеркером

из Берлинско-Бранденбургской академии наук. Под федерализмом он понимает принцип политической организации, который противопоставляется унитаризму (централизму), при этом федералистские политические системы предусматривают наличие самостоятельных субъектов и вышестоящего целого. В рамках союза государств (конфедерации) данные субъекты сохраняют свой суверенитет, в то время как в рамках союзного государства (федерации) они его частично утрачивают. Как утверждает автор, в условиях конфедерации государства передают право решения совместных задач общему властному органу, в то время как в федерации субъекты и федеральное правительство решают общие задачи совместно. Ш.Видеркер подчёркивает, что разница между децентрализацией и федерализмом заключается в том, что во втором случае субъектам предоставляется право принимать решения не только в области торговли, но и в других сферах, причем участие субъектов в формировании политической воли гарантируется на уровне федерального правительства.