Форма и порядок судебной защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, влекущих имущественные последствия

В контексте настоящей работы понятия «административная процедура» и «административный порядок» используются в значении позитивной правоприменительной деятельности субъектов публичной власти (кроме суда), в ходе которой осуществляется оперативное управление в публичной сфере, предоставление публичных услуг. Понятие «административный процесс» применяется как означающее судебный процесс по публичным спорам или административное судопроизводство. Аналогичной позиции по поводу разграничения данных понятий придерживаются, в частности, авторы С. Н. Махина, Ю. Н. Старилов[9].

Механизм правового регулирования представляет собой всю совокупность средств юридического воздействия на общественные отношения, как регулятивных, опосредствующих общественные отношения в нормальном, ненарушенном состоянии, так и охранительных, т. е. в конфликтных ситуациях.

Нормы права, воздействуя на участников общественных отношений, наделяют их правами и обязанностями, что отмечала Р. О. Халфина: «Права и обязанности участников общественного отношения, определяемые в соответствии с требованиями нормы, составляют тот остов, каркас, “арматуру”, которые проникают в глубину общественного отношения»[10].

Предметом материального правоотношения являются объекты материального и нематериального мира, представляющие собой блага, обеспечивающие удовлетворение потребностей, обусловливающие участие в общественных отношениях. Поэтому очевидно, что такие нормы права имеют тесную связь с фактическими общественными отношениями, подлежащими регулированию. Однако это не предопределяет место процессуального права в механизме правового регулирования как регулирования второго порядка, поскольку процессуальные нормы права полностью не изолированы от фактических материальных отношений, сохраняют с ними связь, участвуя в механизме правового регулирования наряду с материальными нормами права. В частности, процессуальные нормы права могут предусматривать возможность прекращать, изменять или создавать субъективные права и обязанности в отношении материального предмета спора, распределять между участниками процесса имущественные потери, связанные с рассмотрением и разрешением судебного спора. Таким образом, в процессуальном регулировании также осуществляется упорядочивание фактических общественных отношений, в том числе имущественных. Процессуальное правовое регулирование только внешне относится к явлениям охранительного свойства, поскольку направлено на упорядочивание деятельности по разрешению правового спора в целях защиты прав, свобод, законных интересов. Таким образом, материальное право и процессуальное право являются парными правовыми категориями, что означает «вместе употребляемыми», «взаимосвязанными по каналам прямой и обратной связи»[11].

Тормозящим фактором развития механизма судебной защиты является то обстоятельство, что судебному процессу в науке уделяется служебная роль по отношению к материальному праву[12]. Такой вывод о соотношении материального и процессуального права основывался на высказывании К. Маркса: «Процесс есть только форма жизни закона…», которое толковалось таким образом: процессуальные формы находятся в прямой зависимости от обслуживаемых ими отраслей материального права[13]. Так, Н. И. Краснов и И. А. Иконицкая указывали, что «при этом нужно исходить из общеизвестного положения К. Маркса о том, что процесс – это форма жизни закона. Каждая отрасль материального права содержит определенное количество норм. Чтобы эти нормы “жили”, т. е. чтобы содержащиеся в них права и обязанности субъектов были фактически реализованы, необходимо произвести специальные, установленные законом процессуальные действия»[14]. Справедливо критикуя указанный подход, А. Т. Боннер отмечал, что общеизвестное высказывание К. Маркса относится исключительно к уголовному процессу как форме принудительного осуществления предписаний уголовного права. Под необходимыми и присущими материальному праву процессуальными формами К. Маркс понимал обусловленность права и процесса экономическим строем общества, а не юридическую технику, отводящую процессуальному праву роль обеспечения реализации норм материального права[15].

Таким образом, мы не разделяем позицию авторов, которые рассматривают соотношение материального и процессуального права как «содержание» и «форму»[16], а также отводят судебному процессу исключительно служебную роль по отношению к материальному праву[17], и соглашаемся с теми, кто считает процессуальные отрасли самостоятельными отраслями права, имеющими собственные форму и содержание[18]. Полагаем, что следует согласиться с выводом А. Т. Боннера о том, что материальное и процессуальное право являются парными категориями, что предопределяется их диалектическим единством, взаимовлиянием и взаимообусловленностью[19]. Нам представляется верной позиция авторов о том, что рассматривать процессуальное право как производную права материального не только не точно, но и принципиально неверно[20]. По нашему мнению, процессуальные нормы – это такое же средство упорядочивания и организации общественных отношений, как и нормы материального права. При этом стоит согласиться с позицией В. В. Скитовича о том, что любая из возможных юрисдикций выступает процессуальным выражением тех материально-правовых закономерностей, в рамках которых возникает разрешаемый судом юридический конфликт[21]. Истинная взаимосвязь материального и процессуального начал определяется отнюдь не доминированием одного над другим, а совсем иным обстоятельством – статусом, которым обладает судебная власть[22].

Поскольку механизм судебной защиты является частью механизма правового регулирования, то он подчинен тем же причинам и целям правового регулирования общественных отношений, что и соответствующие правовые институты регулятивного материального права.

Методологический подход о генетической связи материального права и процессуального права успешно использовал В. К. Пучинский, который обосновал взаимозависимость между элементами иска, под которыми он понимает основание, предмет, способ защиты и структурой материально-правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция)[23]. Указанная взаимозависимость также является аргументом в пользу выводов о том, что рассмотрение административного спора не должно ограничиваться проверкой законности решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти и констатацией факта нарушения права, но также должно включать его защиту и восстановление; при выборе форм судопроизводства (гражданское или административное) необходимо учитывать единство причин и целей регулятивного и охранительного воздействия на соответствующие общественные отношения.

Правовое регулирование учитывает характер благ (частные или публичные), удовлетворение потребности в которых явилось побудительной причиной вступления в отношения, а также характер интересов его участников (частный или публичный).

Многие ученые (М. М. Агарков, Я. М. Магазинер и др.) объектом правоотношения считают сами материальные и нематериальные блага[24].

Как верно отмечено Е. В. Михайловой, объектами как частных, так и публичных интересов могут являться в том числе имущественные блага, в общем виде перечисленные в ст. 128 ГК РФ[25]. В этом случае соответствующий интерес – частный или публичный, по образному выражению С. С. Алексеева, является «мостиком» между реальными экономическими отношениями по поводу удовлетворения потребности в благе и субъективным правом[26], а Л. С. Явич отмечал, что «без интереса нет волевых действий; без волевых действий не удовлетворить интереса»[27].

Метод правового регулирования не выбирается произвольно, а обусловлен целью, которая планируется к достижению, или регулируемыми интересами – частными или публичными, как отмечал, например, В. Н. Хвостов[28]. Отнести имущественные блага, перечисленные в ст. 128 ГК РФ, к объектам частных или публичных интересов позволяет содержание деятельности по использованию тех или иных благ.

Понятия «частные блага» и «индивидуальные блага», равно как «общие» и «публичные блага», в настоящей работе используются как синонимы. Данные понятия используются в следующих значениях: частные имущественные блага представляют собой блага, которые создаются индивидуальными и корпоративными производителями для удовлетворения потребностей индивидов и их объединений, обращаются на свободном рынке, где господствуют преимущественно индивидуальные интересы. Создание условий для развития общества невозможно без определения его общих потребностей, осуществления рационального управления и использования общих имущественных благ, предоставление которых осуществляется государством в целях обеспечения справедливого их распределения. Общественные (публичные) блага – это блага, управление и контроль за рациональным использованием которых осуществляет государство (публично-правовое образование), они могут быть как восполняемыми, так и не восполняемыми, предназначенными для общего или частного потребления, которое может быть как платным, так и бесплатным в соответствии с политикой государства. Публичные блага также подразделяются на материальные и нематериальные[29].

Содержание материальных гражданских отношений, опосредующих «оборот частных благ», с точки зрения политико-экономического подхода отличается от публичных отношений, объектом которых являются публичные имущественные блага. В первом случае деятельность по удовлетворению потребностей в имущественных благах осуществляется в рамках «обменных операций», направленных на извлечение личной выгоды его участниками, составляющих экономическое содержание данного оборота, что отражается в гражданских правоотношениях (О. С. Иоффе[30]). Таким образом, использование частных имущественных благ осуществляется в частных интересах. Указанное экономическое содержание в публичных отношениях, объектом которых является публичное благо, отсутствует. Характер деятельности по предоставлению общих благ государством конкретному индивиду определяется пониманием государством публичного интереса, при этом желание или нежелание заинтересованного в их получении лица участвовать в финансировании публичного блага, как правило, не является обязательным условием его предоставления[31].

В. В. Скитович справедливо отмечал, что «в рамках гражданского процесса публичная власть санкционирует тяжбу индивидуальных собственников по поводу их имущественных или личных прав»[32].

Целью судопроизводства, обеспечивающего реализацию таких прав, свобод и законных интересов, является защита гражданских прав, свобод и законных интересов, возникающих из гражданских правоотношений. Публичный интерес в этом случае защищается опосредованно путем упорядочивания отношений согласно желаемой модели поведения в соответствии с социально-политической и экономической ситуацией в обществе. Таким образом, гражданское судопроизводство по имущественным спорам непосредственно обеспечивает защиту частных интересов и опосредованно – публичных интересов, участвует в механизме индивидуального регулирования гражданских отношений.

Принципиально иная природа присутствует в общественных отношениях, которые возникают при регулировании использования имущественных благ в публичных интересах, т. е. обеспечения их рационального применения для достижения социальных показателей в обществе. Основной целью регулирования данных отношений является реализация публичного интереса. Это обусловливает необходимость обеспечения контроля в сфере публичного управления как за должной степенью отстаивания публичного интереса субъектом публичной власти, так и за единообразностью понимания и отражения данного интереса всеми участниками таких отношений. Роль арбитра в указанных отношениях играет судебная власть в форме административного судопроизводства, осуществляемого в том числе судами общей юрисдикции в порядке КАС РФ, что является непосредственным предметом исследования в настоящей работе.

А. Ю. Тихомиров определяет публичный интерес как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»[33]; по его мнению, «публично-правовые отношения являются выражением публичного, общественного интереса»[34]. Лауреат Нобелевской премии К. Эрроу отмечал, что «человеком, несомненно, движут мотивы, которые выходят за рамки его собственного “я”. Это чувство ответственности отдельного человека перед обществом <..> в этом также проявляются общественные интересы, которые не сводятся к индивидуальной мотивации»[35].

Кроме того, А. В. Кряжков отмечал, что «у государства нет собственного интереса, поскольку интерес характеризуется принадлежностью социальным субъектам (личность, группа лиц, общество). В деятельности государства, его органов находят выражение те или иные интересы, которые становятся “государственными”, лишь отражаясь в ней. Поэтому государственные интересы есть преломления в деятельности государства интересов отдельных социальных субъектов»[36]. Публичный интерес представляет собой интересы общества в целом.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что частный интерес и общественный (публичный) интерес являются парными категориями, находящимися в диалектическом единстве, механизм их взаимодействия характеризуется взаимным влиянием, а не противопоставлением как взаимоисключающих категорий[37].

Данный вывод о том, что частные интересы и публичные интересы не являются взаимоисключающими категориями, нами используется как один из аргументов в пользу своих доводов о том, что конфликт частного и публичного интереса в административном споре не сводится к автоматическому противопоставлению одного другому, поскольку его разрешение связано с установлением баланса между ними, поэтому самого по себе факта признания не соответствующим закону решения, действия (бездействия) субъекта публичной власти недостаточно для вывода о защите частного интереса.

При этом следует отметить, что государство, являясь выразителем и защитником публичного интереса, действует в лице своих органов и должностных лиц, интересы которых могут не совпадать с публичными интересами из-за неверного их отражения.

Кроме того, из позиции указанных авторов (А. В. Кряжкова, А. Ю. Тихомирова, К. Эрроу), а также из экономического содержания деятельности по использованию публичных имущественных благ следует, что «публичное правоотношение» и «публичный интерес» находятся в генетической связи, последний воплощен в первом.

Ю. Н. Старилов отмечает, что предметом субъективных публичных прав являются общие блага, удовлетворение потребностей в данных благах реализуется в порядке, предусмотренном нормами права, при обязательном участии носителей публичной власти в соответствии с их публично-правовой управленческой деятельностью[38].

Таким образом, можно сделать вывод, что публичные имущественные правовые отношения представляют собой форму публично-правового управленческого воздействия на социальные отношения, возникающие по поводу удовлетворения потребностей в публичных имущественных благах, контроля в публичных интересах за использованием частных имущественных благ, закрепления возможностей и порядка использования имущественных благ, компетенции субъекта публичной власти. При этом содержанием таких субъективных публичных прав является юридически значимое поведение индивида, установленное в правовой норме, направленное на получение публичных имущественных благ или обусловленное получением иной выгоды, в том числе при использовании частного блага, обеспеченного правом требования соответствующего правового поведения субъекта публичной власти.

Исследуя предмет судебной защиты по спорам, возникающим из публичных правоотношений, Л. В. Туманова пришла к выводу о том, что им является публичный интерес. Поэтому судебное производство по публичным спорам понималось ею как судопроизводство по делам о защите публично-правовых интересов, которое должно осуществляться на основе состязательности сторон при активной роли суда[39]. Н. И. Клейн отмечала, что трактовка принципов состязательности и диспозитивности в делах, возникающих из публичных правоотношений, «связана с задачей суда, с одной стороны, защитить права, законные интересы граждан, организаций и индивидуальных предпринимателей от необоснованного административного вмешательства, с другой – защитить общественные интересы и публичные интересы государства»[40].

Из указанных тезисов следует вывод о том, что содержание судебной защиты при обжаловании решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти, влекущем имущественные последствия, имеет две составляющие, воплощающие частный интерес и публичный интерес. Аналогичный вывод также приведен в определении КС РФ от 12 июля 2006 г. № 182-О, в котором указано, что возможность заинтересованного лица обжаловать принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами решения, включая нормативные правовые акты, воплощает охрану как индивидуального (частного) интереса, связанного с восстановлением прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного порядка.

Сравнив представления ученых, исследовавших публичное право, о том, что публичное правоотношение и публичный интерес находятся в генетической связи (А. В. Кряжков, Ю. А. Тихомиров), а также ученых, изучающих предмет судебной деятельности по делам, возникающим из публичных правоотношений (Ю. Н. Старилов, Л. В. Туманова), применив подход о взаимодействии материального и процессуального права, автор делает вывод о том, что в генетической связи находятся категории «публичное правоотношение» и «административный судебный спор», поскольку второй является производным от первого, т. е. публичный спор возникает именно из публичных правоотношений. Также в генетической связи находятся категории «административный судебный спор» и «публичный интерес», поскольку последний является неотъемлемым воплощением публичного правоотношения. Если правовой природой имущественных конфликтов в гражданском судопроизводстве является противостояние носителей частных интересов по поводу принадлежности и использования благ в процессе участия в гражданском обороте, то правовой природой имущественных конфликтов в административном судопроизводстве является противостояние частного интереса, принадлежащего отдельному индивиду, и публичного интереса, представителем которого является субъект публичной власти.

Вышеуказанные генетические связи, позволяют сделать вывод, каким образом подлежит изменению механизм судебной защиты в случае изменения социально-экономической и политической ситуации в обществе.

Так, изменение концепции «человек есть заменимый, а потому малозначительный винтик в механизме государства» на концепцию, в соответствии с которой человек выступает как равноправный субъект и является не объектом государственной деятельности, а равноправным партнером[41], реализация публичных полномочий по использованию публичных имущественных благ осуществляется в рамках оказания публичных услуг, влечет необходимость рассмотрения споров об оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти в исковой форме судебной защиты. Вместе с тем указанное не означает необходимости изменения судебного административного порядка разрешения имущественных требований, тесно связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, на судебный гражданский порядок.

Анализ причин и целей правового регулирования в контексте нашей темы исследования позволил сделать следующие общие выводы о целесообразности применения гражданского судопроизводства и административного судопроизводства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, тесно связанных с возникновением имущественных последствий.

1. Причины появления правовых институтов обусловливаются социально-экономической организацией общества. Социально-политические и экономические факторы в обществе отражаются в нормах права как правовых регуляторов общественных отношений, определяют характер правовых конфликтов, нуждающихся в судебном разрешении и, соответственно, предопределяют форму судопроизводства для обеспечения наиболее эффективной защиты прав, свобод и законных интересов между участниками общественных отношений по поводу удовлетворения потребностей в благах. Объем публичного интереса при обеспечении удовлетворения потребности в частных имущественных благах, а также публичных имущественных благах, различен. Поэтому причины и цели упорядочивания социальных связей между участниками общества по поводу удовлетворения потребностей в благах в соответствии с социально-политической и экономической ситуацией в обществе могут быть использованы в качестве дополнительных критериев дифференциации гражданского судопроизводства и административного судопроизводства.

2. Правовой природой имущественных конфликтов в гражданском судопроизводстве является противостояние носителей частных интересов по поводу принадлежности и использования благ в процессе участия в гражданском обороте. Поэтому предназначением гражданского судопроизводства по имущественным спорам является обеспечение осуществления индивидуального правового регулирования гражданских имущественных правоотношений, не отягощенных публичным элементом, т. е. реализации частных интересов, опосредующих удовлетворение потребностей участников гражданского оборота в материальных благах. Основным способом удовлетворения потребностей в указанных благах является совершение «обменных операций», направленных преимущественно на извлечение личной выгоды участников гражданского отношения.

3. Гражданское судопроизводство по имущественным спорам непосредственно обеспечивает защиту частных интересов и опосредованно – публичных интересов, участвует в механизме индивидуального регулирования гражданских отношений.

4. Правовой природой имущественных конфликтов в административном судопроизводстве являются противостояние частного интереса, принадлежащего отдельному индивиду, и публичного интереса, представителем которого является субъект публичной власти. Поэтому предназначением административного судопроизводства по имущественным спорам является обеспечение осуществления индивидуального правового регулирования публичных правоотношений, т. е. реализация публичных интересов по использованию имущественных благ в публичных интересах. Способом регулирования использования публичных имущественных благ, а также частных имущественных благ в публичном правоотношении является, как правило, административная процедура.

5. Государство является выразителем и защитником публичного интереса, действует в лице своих органов и должностных лиц. Публичный интерес представляет собой интересы общества в целом. Результат разрешения публичного спора неизбежно затрагивает интересы остальных членов общества, представителем интересов которого является субъект публичной власти. Достижению публичного интереса соответствует адекватное представление публичных интересов субъектом публичной власти, а также соблюдение правомерных требований административной процедуры лицом, заинтересованным в получении публичных благ.

6. Поскольку публичный интерес, являясь неотъемлемым воплощением публичного правоотношения, находится в генетической связи с административным судебным спором, его установление по каждому административному делу должно быть самостоятельной задачей административного судопроизводства.

7. В административном судопроизводстве публичный интерес может выступать в качестве самостоятельного предмета судебной защиты, наряду с нарушенными или оспариваемыми субъективными правами, свободами, законными интересами (п. 1 ст. 4 КАС РФ).

8. Обеспечению публичного интереса в спорах с участием субъектов публичной власти более соответствует административная форма судопроизводства, поскольку она позволяет, с одной стороны, не допустить фактического превосходства государства как «равного партнера» при участии в материальных правоотношениях, влекущих гражданские правовые последствия, закрепляя принцип состязательности при активной роли суда, в то же время предотвращая расточительное, нерациональное использование государственных и муниципальных ресурсов, в том числе сформированных за счет средств налогоплательщиков, в частности необоснованным предоставлением публичных имущественных благ. Поэтому мы считаем нецелесообразным также рассматривать административный спор «целиком» в гражданском судопроизводстве.

9. В целях полного восстановления нарушенных прав, свобод, законных интересов, возникающих из публичного правоотношения, целесообразно применять именно административную форму судопроизводства, в которой одновременно с публичными использовать частные гражданские способы защиты, вместо того чтобы административный спор рассматривать в административном судопроизводстве, а гражданско-правовые последствия, связанные с оспариванием решений, действий бездействия субъекта публичной власти, – в гражданском судопроизводстве.