Форма и порядок судебной защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, влекущих имущественные последствия

М. Б. Величко

Форма и порядок судебной защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, влекущих имущественные последствия

© Величко М. Б., 2026

© ООО «Проспект», 2026

Список сокращений

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации

ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РСФСР – Гражданский процессуальный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ГрК РФ – Градостроительный кодекс Российской Федерации

ЖК РФ – Жилищный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации

РФ – Российская Федерация

СК РФ – Семейный кодекс Российской Федерации

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации

СПС – Справочная правовая система

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации

УПК РСФСР – Уголовно-процессуальный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики

Введение

Поскольку субъективные гражданские права, свободы и законные интересы могут осуществляться в гражданском и административном порядке, их судебная защита при нарушении – соответственно, в гражданском судопроизводстве и административном судопроизводстве – в рамках оспаривания решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти. Отсутствие нормативной базы, регламентирующей административное судопроизводство, являлось одной из причин, препятствующих исследованию механизма правового регулирования публичных правоотношений в единстве и во взаимодействии позитивного и охранительного регулирования, которое раскрывало бы характер связей, соединяющих все элементы данного целостного механизма, учитывало общие предпосылки, задающие вектор целенаправленному упорядочиванию данных общественных отношений. Поэтому судебная защита прав, свобод и законных интересов, возникающих из публичных правоотношений, длительное время осуществлялась в рамках гражданского судопроизводства путем его адаптации с учетом особенностей этих споров, поскольку без нее по своим характеристикам и предназначению указанное судопроизводство не может быть адекватной юрисдикционной формой для их разрешения.

Большинство судебных споров, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, влекут имущественные последствия для граждан и организаций. Ученые и практики сходятся во мнении, что рассмотрение спора об оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти и требований, связанного с ним спора об имущественных последствиях в различных видах судопроизводства нецелесообразно. В результате вплоть до настоящего времени сходные по своей юридической природе споры об имущественных последствиях, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, рассматриваются с применением различных механизмов судебной защиты права, осуществляемых в рамках гражданского и административного судопроизводства. Вследствие этого возникает конкуренция механизмов судебной защиты права и отсутствует единство судебной практики.

Принятие Кодекса административного судопроизводства (далее – КАС РФ) и закрепление в нем исковой формы защиты обуславливает теоретическое осмысление механизма судебной защиты имущественных прав и законных интересов, возникающих из публичных правоотношений, а также из гражданских правоотношений, тесно связанных с публичными правоотношениями.

Различные аспекты механизма судебной защиты исследовались отечественными цивилистами и процессуалистами в XIX и начале XX в. Сущности исковой формы защиты посвящены многие работы Е. В. Васьковского, В. М. Гордона, И. В. Михайловского, Е. А. Нефедьева, Т. М. Яблочкова и других дореволюционных процессуалистов.

И в советское, и в настоящее время научные исследования по поводу конституционного права на судебную защиту проводились Н. С. Бондарем, Л. A. Ванеевой, Р. Е. Гукасяном, П. Ф. Елисейкиным, В. В. Ершовым, Г. А. Жилиным, В. М. Жуйковым, Е. А. Крашенинниковым, В. М. Лебедевым и др.

Понятие «механизм правового регулирования» появлялось в науке благодаря работам теоретиков-правоведов, таких как Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, В. Н. Протасов, в результате исследования ими воздействия права на общественные отношения. Проблеме изучения правового регулирования общественных отношений посвящены также исследования В. М. Горшенева, Л. С. Явича.

Вопросы взаимодействия материального и процессуального права нашли свое отражение в работах А. Т. Боннера, Р. Е. Гукасян, М. А. Гурвича, И. А. Иконицкой, Н. И. Клейн, Н. И. Краснова, Е. Г. Лукьяновой, Н. М. Марченко, А. А. Мельниковой, Л. А. Морозовой, Г. Л. Осокиной, В. К. Пучинского. Так, А. Т. Боннер полагал, что процессуальное право и материальное право являются парными правовыми категориями. Методологический подход о генетической связи материального права и процессуального права успешно использовал В. К. Пучинский, который обосновал взаимозависимость между элементами иска, под которыми он понимает основание, предмет, способ защиты и структуру материально-правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция).

Теория охранительных правоотношений получила развитие в трудах С. С. Алексеева, В. В. Бутнева, П. Ф. Елисейкина, О. С. Иоффе, Е. Я. Мотовиловкера, Л. В. Тумановой, и, несмотря на то что она имеет противников (С. Н. Братусь, М. А. Гурвич, А. К. Сергун, В. А. Тархов), данная теория в настоящее время имеет широкое признание как в общей теории права, так и в отраслевых науках, поэтому используется в качестве методологической основы для настоящей работы.

Развитием и изучением проблем иска и исковой формы защиты занимались ученые М. А. Викут, М. А. Гурвич, А. А. Добровольский, И. М. Зайцев, Н. Б. Зейдер, А. Ф. Клейнман, К. И. Комиссаров, Л. Ф. Лесницкая, Г. Л. Осокина, И. В. Решетникова, М. К. Треушников, Д. М. Чечот, М. С. Шакарян, В. Н. Щеглов, К. С. Юдельсон, В. В. Ярков и др.

Теорию административного процесса и административной процедуры исследовали ученые Д. Н. Бахрах, С. Н. Махина, Ю. Н. Старилов и др.

Понятию публичного спора и особенностям судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, посвящены работы А. В. Бондаренко, А. Т. Боннера, А. Б. Зеленцова, Е. В. Михайловой, Г. Л. Осокиной, Ю. А. Поповой, И. А. Приходько, Т. В. Сахновой, П. П. Серкова, В. В. Скитовича, Е. В. Слепченко, Л. В. Тумановой, Д. М. Чечота.

С начала 2000-х гг. проблемам судебной защиты прав, свобод, законных интересов по делам, возникающим из публичных правоотношений, посвящен ряд диссертационных исследований. Это, в частности, работы Н. А. Громошиной «Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве» (докторская диссертация, М., 2010), М. С. Павловой «Оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих в гражданском процессе» (кандидатская диссертация, М., 2011), Ю. А. Поповой «Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений» (докторская диссертация, Краснодар, 2002), Е. В. Слепченко «Гражданское судопроизводство: проблема единства и дифференциации» (докторская диссертация, СПб., 2011), Л. В. Тумановой «Защита публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве» (докторская диссертация, Тверь, 2002).

Таким образом, в науке имеются различные исследования по отдельным вопросам, посвященным теории охранительных правоотношений, регулятивным гражданским и публичным правоотношениям, отдельным теоретическим и практическим аспектам исковой формы защиты по делам, возникающим из гражданских и публичных правоотношений, особенностям судебного рассмотрения отдельных категорий дел, возникающих из гражданских и публичных правоотношений.

Однако большинство научных работ написаны до принятия КАС РФ, основаны на прежнем законодательном материале и судебной практике. Исследования, посвященные перспективам использования исковой формы защиты в административном судопроизводстве в целях защиты имущественных прав, под углом зрения, предложенным автором, позволяющим обеспечить единую направленность действия механизма позитивного и охранительного регулирования публичных правоотношений, отсутствуют.

Цель исследования состоит в построении теории исковой формы защиты субъективных гражданских прав и охраняемых законом интересов в рамках административного судопроизводства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, влекущих возникновение, изменение и (или) прекращение имущественных правоотношений, обеспечивающей единую направленность действия механизмов позитивного и охранительного регулирования, выявлении дополнительных критериев дифференциации административного и гражданского судопроизводства, обосновании самостоятельности административного судопроизводства, разработке предложений, направленных на повышение эффективности существующих механизмов судебной защиты, формирование единообразной и наиболее рациональной судебной практики по указанным спорам.

Для достижения поставленной цели автор определяет следующие задачи:

1) выявить закономерности позитивного и охранительного регулирования гражданских и публичных общественных отношений;

2) изучить свойства и характер имущественных благ, являющихся объектами правовой защиты в рамках административного судопроизводства;

3) определить цели и задачи гражданского судопроизводства и административного судопроизводства;

4) проанализировать существующие критерии дифференциации административного судопроизводства и гражданского судопроизводства, изучить проблемы их практического применения и предложить дополнительные критерии их дифференциации;

5) определить понятие и содержание административного иска, административного судебного спора и административного судебного контроля, а также показать их отличия, соответственно, от гражданского иска, гражданского судебного спора и гражданского судебного контроля;

6) проанализировать проблемы, связанные с судебной защитой прав, свобод и законных интересов, возникающих из публичных правоотношений, а также из гражданских правоотношений, тесно связанных с публичными правоотношениями, и разработать механизм исковой формы защиты имущественных прав в форме административного судопроизводства;

7) сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об административном судопроизводстве и гражданском судопроизводстве, которые позволят снизить риски недостижения целей правосудия по защите имущественных прав при рассмотрении споров, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, путем обеспечения единой направленности действия механизма позитивного и охранительного регулирования соответствующих отношений.

Методологическую основу исследования составляют историко-юридический, политико-экономический, системный анализ, формально-логический и сравнительно-правовой методы.

Эмпирическую базу работы составили материалы судебной практики, в том числе правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ), Европейского суда по правам человека, разъяснения Верховного Суда Российской Федерации (далее – ВС РФ) по вопросам правоприменения, судебные акты ВС РФ, а также судов субъектов РФ.

Предметом исследования являются нормы права, регулирующие гражданское судопроизводство и административное судопроизводство, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, судебной защитой прав, свобод, законных интересов, возникающих в результате участия в гражданском обороте и осуществлении субъектом публичной власти властных полномочий, а также правоприменительная деятельность судов по реализации этих норм.

Объектом исследования являются правоотношения с участием субъектов публичной власти, реализующих публичные полномочия, граждан и организаций, которые возникают по поводу получения публичных имущественных благ, использования частных имущественных благ, затрагивающего публичные интересы, а также отношения, связанные с процессуальной деятельностью по защите таких благ.

Теоретическую базу исследования составляют труды по общей теории права, гражданскому праву, гражданскому процессу и конституционному праву следующих авторов: Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, Н. С. Бондаря, С. Н. Братуся, В. М. Гордона, В. М. Горшенева, Р. Е. Гукасяна, М. А. Гурвича, А. А. Добровольского, П. Ф. Елисейкина, В. В. Ершова, Н. Б. Зейдера, О. В. Иванова, О. С. Иоффе, А. Ф. Клейнмана, Н. М. Коркунова, О. А. Красавчикова, Е. А. Крашенинникова, С. В. Курылева, О. Э. Лейста, И. В. Михайловского, Е. Я. Мотовиловкера, Г. Л. Осокиной, В. Н. Протасова, А. К. Сергун, П. П. Серкова, В. В. Скитовича, В. А. Тархова, Ю. К. Толстого, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота, М. С. Шакарян, В. Н. Щеглова, К. С. Юдельсона, Л. С. Явича и др.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые с позиций теории регулятивных и охранительных правоотношений обосновывается оригинальность правового механизма защиты имущественных и иных прав, свобод, законных интересов при оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти после принятия КАС РФ.

В настоящее время процессуальные отрасли принято рассматривать как «форму жизни» материального права. При этом применение исковой формы защиты в административном судопроизводстве, осуществляемом судами общей юрисдикции, связано с рядом сложностей, которые обусловлены доминированием цивилистической концепции понимания иска и исковой формы защиты права. В рамках этой концепции право на иск и субъективное право имеют одинаковую частноправовую природу, поэтому основные способы судебной защиты прав, свобод, законных интересов закреплены в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) и регулируются гражданским правом как частноправовые явления. Традиционное понимание иска как средства защиты исключительно гражданских прав и законных интересов не позволяет обеспечить при разрешении публичного спора в административном судопроизводстве эффективную юрисдикционную защиту права, в том числе и такого, которое имеет имущественный характер.

Существенные различия в характере связей и целях правового регулирования в частных и публичных правоотношениях проявляются во всех элементах судебной защиты: нормах права, правоотношениях, актах применения и реализации права, способах и средствах защиты, которые определяют содержание судебных споров и судебного контроля при их рассмотрении и разрешении. Теоретический анализ взаимодействия позитивного и охранительного регулирования позволил раскрыть характер связей, соединяющих все элементы данного целостного механизма, определить общие цели его функционирования. В результате указанного подхода автором разграничена судебная защита, осуществляемая в формах гражданского и административного судопроизводств, сформулированы дополнительные критерии, позволяющие дифференцировать гражданские и публичные споры. Это особенно важно по таким публично-правовым спорам, где субъективные публичные права, свободы, законные интересы являются предпосылками возникновения субъективных имущественных гражданских прав и охраняемых законом интересов.

Опираясь на исходные положения о диалектическом единстве и противоположности материального и процессуального права, диалектическом единстве и противоположности частного и публичного интересов, публичной правовой природе исковой формы защиты, имеющей, по мнению автора, универсальный характер для гражданского и административного судопроизводства, разработана теория исковой формы защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов публичной власти, которая позволяет повысить в целом эффективность механизма судебной защиты, поскольку направляет его действие на достижение результата правового регулирования в тесном взаимодействии с позитивным регулированием, а также создает более благоприятные условия, с одной стороны, для защиты имущественных прав граждан и организаций, а с другой стороны, для защиты публичного интереса.

Также в работе сформулированы предложения по внесению изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ), КАС РФ, а также тех положений ГК РФ, которые регулируют порядок рассмотрения и разрешения споров в суде, применение способов защиты прав.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что представленные в ней выводы и предложения основаны на всестороннем изучении и обобщении существующих доктринальных положений и судебной практики и направлены на развитие и совершенствование гражданского судопроизводства и административного судопроизводства, института исковой формы защиты, механизма судебной защиты прав, свобод, законных интересов, возникающих из публичных правоотношений и гражданских правоотношений, тесно связанных с публичными. Выводы, сформулированные автором, дополняют и углубляют сложившиеся научные знания о предмете исследования.

Практическая значимость заключается в том, что предложенные способы решения теоретических и практических проблем дифференциации гражданского и административного судопроизводства, защиты имущественных прав в административном судопроизводстве могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании законодательства об административном и гражданском судопроизводстве, формировании единообразной судебной практики. Результаты исследования могут применяться в преподавательской деятельности на курсах по гражданскому процессу и административному судопроизводству, а также при подготовке учебных и методических пособий по указанным учебным курсам.

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования правового регулирования исковой формы защиты

§ 1.1. Закономерности правового регулирования и механизм судебной защиты прав, свобод, законных интересов участников имущественного оборота

Наличие социальных связей в обществе по поводу жизненно необходимых благ, обеспечивающих существование и развитие как отдельного индивида, так и всего общества, обуславливают возникновение общественных отношений, нуждающихся в упорядочивании. Таким образом, в целях «согласования потребностей, интересов отдельного человека и сообщества людей <..> осуществляется социальное регулирование, т. е. целенаправленное воздействие на поведение людей»[1]. Природа этих социальных связей является причиной появления правовых институтов, обеспечивающих определенную модель поведения участников общественных отношений с помощью средств и способов регламентации поведения людей.

Под механизмом правового регулирования понимается система правовых средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения[2]. В. Н. Протасов отмечал, что механизм правового регулирования выступает как совокупность элементов, связей и динамических закономерностей, необходимых и достаточных для урегулирования одного элементного акта поведения, т. е., по существу, он характеризует принцип действия права[3]. Механизм защиты является частью механизма правового регулирования, в своей структуре имеет несколько блоков, один из которых и есть механизм судебной защиты.

Механизм процессуального регулирования, он же процессуально-правовой механизм, получил достаточное исследование в работе В. Н. Протасова, который понимал под ним совокупность взаимосвязанных процессуальных средств отраслевого характера, необходимых и достаточных для выявления и реализации материального охранительного правоотношения[4]. Дальнейшее исследование данной категории осуществлено Е. Г. Лукьяновой, которая в целом соглашалась с позицией В. Н. Протасова[5].

Поскольку из вышеприведенных теоретических положений следует, что значение права как социального явления заключается в том, что оно служит средством обеспечения жизненных интересов, удовлетворения потребностей в благах, то взаимодействие различных блоков правового регулирования гражданского права, гражданского судопроизводства, публичного права, административного судопроизводства, а также соотношение указанных форм судопроизводства в настоящем исследовании раскрывается через причины и цели правового регулирования, а также определение характера связей, возникающих в процессе удовлетворения потребностей в благах, места и роли благ, юридических интересов в различных блоках правового регулирования. Кроме того, в настоящем исследовании в объеме, ограниченном его темой, будут рассмотрены элементы механизма правового регулирования: нормы права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей, правоприменительная деятельность, в соответствующих параграфах, посвященных исковой форме защиты, судебному спору и судебному контролю.

Нормы права воздействуют на связи, опосредствующие удовлетворение потребностей в благах участников социальных экономических отношений. «Правоотношения – есть средство перевода общих моделей поведения, заложенных в нормах права, в конкретизированные и индивидуализированные акты поведения членов общества (субъектов права)»[6]. Таким образом, правовое регулирование отражает социально-политическую и экономическую ситуацию в обществе, которая обусловливает придание определенной направленности воздействию на социальные связи, возникающие между его членами, по поводу удовлетворения потребностей в благах. Причинами правового регулирования, в частности применения мер юридической ответственности, может являться встречная реакция общества и государства на неправомерное поведение, выражающаяся в создании обстановки нетерпимости к противоправному поведению, а также в противостоянии данному поведению.

Субъект и благо являются элементами интереса, без которых существование последнего невозможно, юридический интерес реализуется в правовых отношениях, отражает определенную связь между конкретным субъектом и благом. Юридический интерес – это разновидность социальных интересов, подвергнутая воздействию норм права, в результате которого он принимает различные формы: субъективных прав, свобод или охраняемых законом интересов. Целью реализации прав, свобод и законных интересов является удовлетворение потребности в благе.

Так, В. П. Грибанов юридический интерес понимает как «потребность, принявшую форму сознательного побуждения и проявляющуюся в жизни в виде желаний, намерений, стремлений, а в конце концов в тех отношениях, в которые вступают лица в процессе своей деятельности»[7]. А. Ерошенко, определяя юридический интерес, отмечал, что это «юридически предусматриваемое стремление субъекта в достижении тех благ, обладание которыми дозволено государством и обеспечено путем предоставления лицу правовых возможностей определенного вида»[8].

Для удовлетворения потребности в благе необходимо совершение установленной законом определенной последовательности действий, которая может иметь как частную гражданскую, так и публичную правовую природу. Таким образом, субъективная сторона юридического интереса – это психическое отношение субъекта к благу, которое выражается в осознании им объективной потребности в благе и желании его достижения путем целенаправленного совершения определенных действий, вступления в соответствующие отношения в целях получения возможности обладания благом в той или иной форме или на определенных условиях. Значительная часть юридических интересов, реализующихся в публичных правоотношениях, осуществляется посредством административной процедуры, установленной нормативными правовыми актами. Для юридических интересов, реализующихся в рамках гражданских правоотношений, это не характерно, за исключением некоторых случаев. У обязанного субъекта в публичном правоотношении отсутствует такая же тесная связь с конкретным благом, как в частном правоотношении в отношении благ, вовлеченных в частный гражданский оборот. Вместе с тем посредством реализации публичных полномочий субъектом публичной власти в рамках публичных правоотношений заинтересованное лицо наделяется правами в отношении таких благ в порядке, установленном административной процедурой.