Создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века: историко-правовой аспект

Генерал-прокурор Правительствующего Сената к концу XVIII в. осуществлял большую часть текущего управления государством – управление внутренними делами, юстицией и частично финансами, (с 1797 г. управление финансами перешло к Государственному казначею, впрочем, к концу царствования Павла I снова возвратилось к генерал-прокурору)123.

Кроме того, через него восходили на высочайшее утверждение дела тех центральных учреждений государственного управления, руководители которых не имели доступа к императору124.

Помимо этого, от воли генерал-прокурора зависели все менее важные дела государственного управления, проходившие через Сенат125.

К концу XVIII в. генерал-прокурор, по сути, стал своеобразным первым министром или первенствующим сановником Российской империи – основной фигурой высшего государственного управления после императора.

Фактическая компетенция управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярии, (только фактическая, так как деятельность Военно-походной е.и.в. канцелярии в 1797–1808 гг. не была юридически регламентирована), определялась устными распоряжениями императора и основным функциональным назначением этого учреждения, выполнявшего роль личной императорской канцелярии по военным вопросам.

В то же время ряд особых полномочий Военно-походной е.и.в. канцелярии во время отсутствия императора в столице – прием прошений «приносимых на высочайшее имя», управление всем районом временного местопребывания императора, доклад императору по всем «ведомствам» государственного управления и доведение повелений императора по этим «ведомствам»126; выходили за рамки только военно-сухопутного управления и наделяли управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярией полномочиями близкими к высшему государственному управлению. (Впрочем, в очень ограниченном объеме и в основном в царствование Павла I).

Военный губернатор Санкт-Петербурга граф П. А. Пален должен быть упомянут среди наиболее авторитетных сановников Российской империи конца XVIII – начала XIX в., только в течение краткого временного отрезка, примерно с 27 февраля по 17 июня 1801 г. Именно в этот период деятельность военного губернатора Санкт-Петербурга вышла за пределы местного государственного управления и затронула сферу центрального и даже высшего государственного управления.

Это объяснялось, с одной стороны, сосредоточением в руках П. А. Палена различных по своему характеру должностей: управляющего гражданской частью в Эстляндской, Курляндской и Лифляндской губерниях (с 26 сентября 1800 г.), военного губернатора Санкт-Петербурга (с 28 июля 1798 г. по 12 августа 1800 г. и с 21 октября 1800 г. по 17 июня 1801 г.), главного директора почт (с 18 февраля по 13 марта 1801 г.), первоприсутствующего в Коллегии иностранных дел (с 27 февраля 1801 г.), члена Совета при высочайшем дворе (с 27 февраля 1801 г.)127; а с др. стороны и в главной мере, тем обстоятельством, что после отставки графа Ф. В. Растопчина, последовавшей 20 февраля 1801 г.128, П. А. Пален стал главным доверенным должностным лицом императора Павла I.

Определяющая роль, которую сыграл П. А. Пален в осуществлении дворцового переворота в ночь с 11 на 12 марта 1801 г., позволила ему сохранить на определенное время свое лидирующее положение и при Александре I, и даже укрепить его – 3 июня 1801 г. к веренице должностей П. А. Палена добавилась должность управляющего гражданской частью Санкт-Петербургской губернии, ставшая последней в его политической карьере129.

В этой связи не случайным фактом является то, что в послании от 19 июня 1801 г. (1 июля 1801 г.) австрийского дипломатического агента (секретаря австрийского посольства) Локателли к исполняющему обязанности канцлера Траутмансдорфу, граф Пален назван самой могущественной особой в империи и самым влиятельным лицом во всех внутренних и внешних делах130.

К началу XIX в. усилий генерал-прокурора и отдельных должностных лиц приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления, явно перестало хватать, в связи с отраслевым и технико-организационным усложнением труда по управлению государством.

Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного органа власти.

Таким образом, практически все элементы, составлявшие систему высших органов Российской империи – Сенат, Совет при высочайшем дворе, генерал-прокурор и узкий круг должностных лиц приближенных к императору, за исключением разве что Святейшего Правительствующего Синода131, нуждались в реформировании.

Эта система нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации.

При этом, насущной необходимостью было создание высшего органа исполнительной власти – специализированной перемычки между императором и руководителями центральных учреждений государственного управления, призванного взять на себя функцию объединенного правительства, координирующего деятельность центральных учреждений государственного управления.

В значительно более худшем положении, по сравнению с системой высших государственных органов, находилась система центральных учреждений государственного управления Российской империи.

Одной из главных проблем было отсутствие юридически закрепленного правового статуса центрального учреждения, (т. е. статуса коллегии для XVIII – начала XIX в.), у многих центральных учреждений государственного управления, что делало статус таких учреждений менее значимым по сравнению с коллегиями и определяло промежуточность положения занимаемого ими, между центральными и местными учреждениями государственного управления.

Кроме того, центральные государственные учреждения XVIII в. не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в ХIХ–ХХ вв., т. е. положение даже коллегий не было однозначным и отличалось различиями в объеме властных полномочий. (Не случайным в этой связи, является выделение со второй четверти XVIII в. трех первых или «государственных» коллегий – Адмиралтейской, Военной и Коллегии иностранных дел, как наиболее авторитетных в государственном управлении).

Тем более, что во вторую половину царствования Екатерины II система центральных учреждений государственного управления была подвергнута децентрализации, связанной с передачей функций центральных учреждений государственного управления местным учреждениям государственного управления и повлекшей к ликвидации большей части коллегий, (за исключением Адмиралтейской коллегии, Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и Медицинской коллегии). А в царствование Павла I был осуществлен обратный процесс централизации, который привел к восстановлению всех коллегий (за исключением Юстиц-коллегии) и появлению ряда новых (Департамента водяных коммуникаций132 и Герольдии133).

Эти системные сдвиги, осуществленные в короткий по меркам государственного управления срок, способствовали значительной дестабилизации системы центрального государственного управления.

При этом, ряд учреждений государственного управления не получили к началу XIX в. организованного устройства (Государственное казначейство или «ведомство» Государственного казначея, Военно-походная е.и.в. канцелярия и др.), несколько учреждений, будучи фактически местными учреждениями государственного управления, но подчинявшиеся императору или Сенату, занимали, вследствие этого, промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления, (Правление ораниенбауманских дворцов и селений, Экспедиция кремлевского строения и др.), учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали практически вне рамок общей системы государственного управления, сохраняя к началу XIX в. элементы позапрошлой по отношению к коллежской системе управления – дворцово-вотчинной системы управления134.

Более того, продолжавшая действовать к началу XIX в. XXIX глава «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. закрепляла за губернскими правлениями статус «на равне… с коллегиями», на территории каждой конкретной губернии135. Тем самым, к началу XIX в. наряду с центральными учреждениями государственного управления, действовали, наравне с ними, еще, так сказать, локальные или местные коллегии, (т. е. губернские правления) в количестве 41-ой136, что являлось дополнительным фактором смешения в деятельности местных и центральных учреждении государственного управления.

Простое перечисление общего количества всей совокупности центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления137, по четырем их основным группам – 9 коллегий138, 2 учреждения, имевших статус коллегии139, около 16 коллежских учреждений140, около 10 учреждений придворного управления141; позволяет сделать вывод о явном кризисе управления в системе центрального государственного управления142, связанным с отсутствием четкого состава и сильным перегрузом этой системы второстепенными элементами.

Таким образом, система центральных учреждений государственного управления Российской империи в начале XIX в. требовала проведения скорейшей систематизации и унификации, на основе жесткой централизации, с последующей единой юридической регламентацией структуры, организационного устройства и порядка делопроизводства каждого элемента ее составляющего.

Дополнительными политическими факторами, обусловившими необходимость административных реформ в начале XIX в., стали рост числа крестьянских волнений, крестьянская война 1773–1775 гг. под руководством Е. И. Пугачева143, появление дворянской оппозиции (А. Н. Радищев, Н. И. Новиков), которые со всей очевидностью поставили перед российскими правящими кругами начала XIX в. вопрос о реформах, без которых общество не могло развиваться дальше144.

§ 3. Субъективные предпосылки

В подготовке административных реформ и в частности в разработке министерской реформы большую роль сыграл субъективный фактор – личные взгляды и убеждения императора Александра I, а также друзей его юности.

Еще с детства великий князь Александр Павлович испытал сильное влияние идей просвещения и французской культуры, привитых ему его воспитателем Фридрихом Цезарем Лагарпом145.

В связи с этим, можно говорить даже о некотором республиканизме или внутреннем почитании республиканской формы правления юным великим князем Александром Павловичем.

Как вспоминал А. Чарторыйский, великий князь Александр Павлович в конце 90-х гг. XVIII в. «всюду хотел бы видеть республику и считал эту форму правления единственной, отвечающей желаниям и правилам человечества»146.

Увлечение республиканской формой правления было, так сказать, отвлеченным и возвышенным идеалом, а на практике уже с юношеских лет великий князь Александр Павлович стал приверженцем концепции просвещенной монархии, ограниченной фундаментальными законами.

Эти взгляды нашли отклик и у друзей великого князя Александра Павловича – В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильев, П. А. Строганова и А. Чарторыйского, которые вместе с ним образовали в 1797–1799 гг. «великокняжеский кружок» или дружеский союз единомышленников147.

При содействии великого князя Александра Павловича в 1798 г. были изданы четыре части «Санкт-Петербургского журнала», содержавшие переводы произведений французского философа П. Гольбаха, английского экономиста П. Верри, неизданные произведения и письма Д. И. Фонвизина, сочинения А. Ф. Бестужева (отца будущих декабристов), а также другие литературные и философские произведения.

На страницах журнала упоминались имена Ш. Монтескье, Ф. Вольтера и Ж. Руссо.

Данный журнал стал популяризатором идей просвещения и концепции просвещенной монархии148.

Неизбежно, по мере взросления, великий князь Александр Павлович сосредоточил свое внимание на государственном управлении Российской империи, которое было слишком далеко от его идеалов.

Первые упоминания великим князем Александром Павловичем о беспорядке в государственном управлении Российской империи относятся к концу 90-х гг. XVIII в.

В письме В. П. Кочубею 10 мая1796 г. Александр I писал: «Наши дела находятся в невообразимом беспорядке, грабят со всех сторон, все департаменты управляются дурно – порядок, кажется, изгнан отовсюду»149.

В проекте Манифеста, составленном в конце весны 1797 г. А. Чарторыйским по поручению Александра I, который должен был быть опубликован при его воцарении, Чарторыйским излагались «неудобства государственного порядка, существовавшего до сих пор в России и все преимущества того устройства, которое хотел дать ей Александр»150.

Эти же мысли звучали в письме Александра I к Ф. Ц. Лагарпу от 27 сентября 1797 г. «Вам известны различные злоупотребления, царившие при покойной императрице; они лишь увеличивались по мере того, как ее здоровье и силы, нравственные и физические стали слабеть … Мой отец, по вступлении на престол, захотел преобразовать все решительно. Его первые шаги были блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу перевернуто вверх дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без того в слишком сильной степени, увеличился еще более … Благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только неограниченная власть, которая все творит шиворот на выворот»151.

Придя к власти в 1801 г., император Александр I уже мог на практике попытаться реализовать свои убеждения и идеалы.

Таким образом, субъективный фактор в виде личных взглядов и убеждений императора Александра I и друзей его юности стал важнейшей предпосылкой министерской реформы и сыграл важную роль в ходе ее разработки.

Глава II.

Становление министерской системы управления в 1802–1811 гг.

§ 1. Подготовка министерской реформы

Государственное управление Российской империи в начале XIX в., к моменту вступления императора Александра I на престол152, находилось в кризисном положении и уже не отвечало потребностям государства.

Особенно сильно кризис затронул центральные государственные учреждения.

9 коллегий153, 2 учреждения, имевшие статус коллегий154, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений155, а также 10 учреждений придворного управления156, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.

Эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII в. и еще продолжавшие действовать к 1801 г., по меткому замечанию советского историка государственных учреждений А. В. Чернова, «не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX–XX вв.»157. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием.

Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность самого вида этих учреждений (и что делает проблематичной современную юридическую идентификацию многих из них).

Назревшая необходимость реформы государственного аппарата, вызвала проведение ряда административных преобразований: учреждение Непременного Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802–1811 гг., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I осуществилась именно в министерской реформе.

В 1801 г., спустя сорок дней со дня дворцового переворота, возведшего на престол императора Александра I, молодой император в беседе с графом П. А. Строгановым 23 апреля 1801 г.158 выражает согласие в необходимости проведения преобразования администрации. «Что касается реформы, его величество выразился по поводу двух основных принципов. Во-первых, эта реформа должна быть исключительно делом его величества, при том, что никто не должен об этом ни догадываться, ни иметь даже мысли о согласии императора на подобное мероприятие, если конечно он не облечен особым императорским доверием. И во-вторых, правительственная реформа должна предшествовать конституционной»159. (Непосредственной причиной и предметом этой беседы была записка «на высочайшее имя» П. А. Строганова, «Опыт изложения системы, которой надо следовать в реформе управления империей»160.) Александр, также, согласился с тем, что преобразования должны быть разработаны специальным комитетом. «Он [Александр I] сказал мне [П. А. Строганову], что наиболее важной частью работы должно быть установление всем известных гражданских прав. Я заметил, что это связано с работой комитета; он согласился со мной»161.

Нужно отметить, что беседа 23 апреля 1801 г. носила предварительный характер и все соображения Александра I, говоря словами П. А. Строганова «были высказаны довольно неопределенно»162.

Следующая беседа Александра I с П. А. Строгановым, состоявшаяся 9 мая 1801 г.163, дала более конкретные результаты. Император изъявил согласие на организацию комитета, состоящего из бывших участников великокняжеского кружка164 – В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильцева, П. А. Строганова и А. А. Чарторыйского165.

«Для работы с его величеством он [Александр I] мне [П. А. Строганову] повелел, что бы один из членов комитета имел возможность в случае надобности связаться с ним; что касается генеральной ассамблеи, то, так как это не может происходить часто, то на сегодняшний момент можно было бы найти какую-нибудь отговорку»166. Тем самым, первоначально планировалось проведение общих собраний комитета с участием императора, только в редких случаях.

«Касаемо характера самой работы, его величество желает, чтобы самым точным образом ознакомились со всеми известными конституциями, чтобы о них справились по книгам, и чтобы, исходя из полученных данных, попытались создать нашу»167.

Кроме того, Александр I, высказал свое мнение относительного общего направления реформ – «Реформа должна начаться с управления… Перед тем как привести в действие конституцию необходимо упорядочить свод законов таким образом, чтобы он стал ясным, последовательным и понятным от начала до конца, чтобы, поняв его, каждый хорошо знал свои права и не надеялся на поблажку. Только после этого шага конституция может вступить в действие»168.

20 июня 1801 г., «Пополудни в 1-м часу его величеству угодно было быть на даче у его сиятельства графа Строганова…»169. Здесь состоялась встреча Александра I с тремя «молодыми друзьями» – Строгановым, Новосильцевым, Чарторыйским. (В. П. Кочубей был в это время болен). Очевидно, именно на этой встрече император выразил свое окончательное согласие на начало регулярных заседаний комитета170.

Уже 24 июня 1801 г. состоялось первое заседание Негласного комитета171. (Причем сразу в виде общих собраний с участием императора, а не единичных контактов одного из членов Негласного комитета с государем и редких общих сборов, как это планировалось Александром I в беседе с П. А. Строгановым 9 мая 1801 г.172)

Наиболее важными вопросами, которые обсуждались Негласным комитетом, были: сенатская реформа 1802 г.; министерская реформа (ее начало в 1802–1803 гг.); преобразование деятельности Непременного Совета; крестьянский вопрос; коронационные проекты 1801 г. и ряд внешнеполитических вопросов. Вплоть до 9 ноября 1803 г., (т. е. времени последнего заседания комитета, по записям П. А. Строганова), Негласный комитет был главным совещательным органом при императоре по разработке и обсуждению реформ.

Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета173, (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.174).

Нужно отметить, что неправильная датировка заседания 16 марта 1802 г., вместо 16 марта 1803 г.; вызвала сомнения еще у дореволюционного историка Г. Г. Тельберга175. В исследованиях советских ученых А. В. Предтеченского176 и М. М. Сафонова177 ошибочность даты проведения заседания 16 марта 1802 г. была еще раз подтверждена. Поэтому в нашей диссертации информация о данном заседании Негласного комитета будет помещена в соответствии с реальным временем его проведения (т. е. 16 марта 1803 г.).

Еще на втором по счету заседании Негласного комитета, 1 июля 1801 г.178, обсуждалась докладная записка179 Н. Н. Новосильцева о способе работ его величества с «министрами»180. В этой записке отмечались недостатки порядка работы императора с руководителями центральных учреждений. Новосильцев критиковал процедуру представления императору проектов готовых указов и их быстрое подписание им181.

Члены Негласного комитета высказали общее мнение, в виду того, что большинство таких случаев касается судебных вопросов, то император не должен лично участвовать в их решении. Александр I согласился с мнением Негласного комитета, но с другой стороны проявил озабоченность – «каким образом следовать ему в наших условиях, когда часто Сенат апеллирует лично к государю, что и вынуждает его вмешиваться против своей воли в подобные дела»182. Таким образом, обсуждение не привело к конкретному результату.

Вопрос о реформе государственного управления возник, также, в конце заседания 3 февраля 1802 г.183 В. П. Кочубей напомнил Александру I о планировавшемся учреждении Комитета по вопросам морского флота с целью его реорганизации. Император ответил, «что следовало бы поначалу продумать принцип его работы, дабы он не отклонялся от сути дела» и «предложил согласовать этот вопрос с Чичаговым, а затем приступать к созданию комитета»184.

В свою очередь, Александр I напомнил всем членам Негласного комитета о том, «что … с самого начала была предпринята очень важная работа для воссоздания общей картины положения дел в империи и системы искоренения недостатков», но «ему приходилось… отвлекаться на другие более срочные дела, но сегодня следует все возобновить». Эта мысль вызвала одобрение всех членов комитета. Но, отвечая императору, П. А. Строганов отметил, «что не хотелось бы предпринимать новые шаги до тех пор, пока этот план не будет окончательно подготовлен, иначе это внесет путаницу и помешает делу»185.

Александр I согласился с мнением П. А. Строганова и предложил на следующем заседании рассмотреть докладную записку А. Чарторыйского о «поставленных целях и путях их достижения».

На заседании 10 февраля 1802 г.186 князь Адам Чарторыйский представил Негласному комитету записку о «форме правления»187.

В начале он обрисовал общую картину состояния государственного управления, которая представляла собой «величайший беспорядок». Борьба между Сенатом и его канцелярией, возглавляемой генерал-прокурором, сопровождаемая столкновениями между Советом при высочайшем дворе и Сенатом. Безответственность высших чиновников, стоящих во главе центральных государственных учреждений. Фиктивность прокурорского надзора.

В связи с этим А. Чарторыйский предложил полную реорганизацию государственного управления – «распределить административные полномочия между несколькими министрами, которые держали бы в своих руках все нити управления, как то, народное просвещение, внутренние дела, финансы, юстицию, военное ведомство, морской флот и т. д. При этих министрах должен быть образован совет, имеющий только совещательный голос и состоящий из главных чиновников. Вторая часть плана посвящена суду, который делится на гражданский, уголовный и полицию; в первых двух подразделениях есть только две инстанции и кассационный суд. В третьей части плана речь шла о Сенате: он должен осуществлять постоянный контроль над исправностью действий чиновников. Каждый год министры представляют свои отчеты этому собранию, жалобы на маршалов дворянства в губерниях и губернаторов хорошо знают в собрании, которое… выступает в роли судьи в отношении различных должностных преступлений»188.

Общее представление о реорганизации предложенной Чарторыйским дает «Таблица властей империи»189. Поскольку, записи П. А. Строганова слишком расплывчаты, мы позволим себе подробнее остановиться на анализе плана А. Чарторыйского, опираясь на данную таблицу.

По мысли А. Чарторыйского во главе государственного управления стоит император. При нем находится Совет, в виде общего координирующего органа. Все государственное управление подразделяется на три составные части: 1) Управление; 2) Юстиция; 3) Охранительная часть.

Управление состояло из Синода и восьми министерств: народного просвещения, внутренних дел, финансов, полиции, юстиции, военного, морского, иностранных дел. (Характерно отнесение Чарторыйским Синода к числу министерств.)

В каждом министерстве, кроме Министерства юстиции и Министерства иностранных дел, учреждались коллегии из директоров департаментов, в виде совещательных органов при министре.

Юстиция состояла из судебных мест трех видов. Гражданских судебных мест, состоящих из 3-х инстанций – уездный суд, губернский суд и суд для 2–3 губерний. Уголовных судебных мест, состоящих из 2-х инстанций – губернский суд и апелляционный суд для 2–3 губерний. Полицейских судебных мест, состоящих из судов в каждом уезде и прокуроров при них.

Охранительную часть образовывал Сенат, в составе 2-х отделов – Правительствующего и Судебного. Правительствующий отдел Сената рассматривал ежегодные министерские отчеты, жалобы на губернских предводителей, также, ему представлялись «на суд» губернские чиновники, по представлению губернского предводителя. Судебный отдел Сената рассматривал случаи нарушения законов судебными местами и определял взыскания за нарушение законов. Судебный отдел подразделялся на департаменты, в каждом из которых рассматривались дела 5–6 губерний.