Создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века: историко-правовой аспект

Архивные документы из перечисленных фондов составили основную базу для данного монографического исследования. Значительная часть архивных источников, исследуемых в настоящей работе, вводится в научный оборот впервые.

Сведения о структуре и личном составе центральных государственных учреждений официальных «Месяцословов», также являются важной составной частью источников.

Научная новизна исследования

Данная монография представляет собой комплексное историко-юридическое исследование, в котором впервые в российской историко-правовой литературе предпринята попытка целостного анализа подготовки, учреждения, становления и правового оформления министерской системы управления в Российской империи в 1802–1835 гг.

В монографии впервые подробно и на основе архивных источников анализируется процесс подготовки и разработки российской министерской реформы.

Научной новизной обладают положения монографии, посвященные процессу становления министерской системы управления в 1802–1811 гг.

В аспекте анализа реформирования центральных государственных учреждений в начале XIX в. выявлен симбиоз коллежской и министерской систем государственного управления.

Впервые в историко-юридической науке изучен и выделен этап завершения правового оформления министерской системы управления в 1811–1835 гг.

Научной новизной отличаются положения монографии о ряде государственных учреждений слабо или недостаточно исследованных в предыдущей юридической и исторической литературе (ведомство Государственного казначейства (Государственное казначейство), Военно-походная е.и.в. канцелярия, Главный штаб е.и.в., Главный морской штаб е.и.в., Экспедиция о устроении дорог в государстве, Главное управление духовных дел иностранных исповеданий, Главное почтовое правление (Почтовый департамент), Церемониальный департамент, Экспедиция государственных конских заводов, Юстиц-коллегия Линфляндских, Эстляндских и Финляндских дел и др.).

Положения, составляющие основу монографии

1. Учреждение министерств в Российской империи в начале XIX в. явилось следствием целого комплекса объективных (экономических и политических) и субъективных предпосылок.

2. При подготовке и разработке министерской реформы членами Негласного комитета не было уделено должного внимания структурной организации будущих министерств, что предопределило в целом компромиссный характер министерской реформы, проявившийся в продолжении деятельности наряду с министерствами коллегий и коллежских учреждений.

3. В свою очередь, компромиссный характер министерской реформы предопределил существование на практике в 1802–1803 гг. своеобразного симбиоза (объединения) двух систем государственного управления – коллежской и министерской.

4. Компромиссный характер министерской реформы определил значительную специфику в организации и деятельности практически каждого из центральных государственных учреждений в первой трети XIX в.

5. Становление министерской системы управления происходило на основе коллегий и коллежских учреждений, так как помимо канцелярий при министрах, др. структурных подразделений «нового типа» в 1802 г. не было создано.

6. Специфика организации учреждений государственного управления в отдельных сферах – внешнеполитические отношения, управление императорским двором, управление делами иностранных исповеданий, обусловила необходимость функционирования в их рамках коллегий и коллежских учреждений до 30-х гг. XIX в.

7. Порядок делопроизводства в министерствах и главных управлениях в 1802–1811 гг. носил промежуточный, коллежско-министерский характер.

8. Только «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. заложило единые правовые основы структурной организации и порядка делопроизводства в большинстве министерств.

9. «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. только частично осуществило правовое оформление министерской системы управления, так как и после его практической реализации продолжали действовать коллегии и коллежские учреждения, не охваченные министерской реформой.

10. Только вступление в законную силу 1 января 1835 г. первого издания Свода законов Российской империи подвело черту в процессе правового оформления министерской системы управления, распространив «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. в виде «Образований» и «Учреждений», составленных на основе «Общего учреждения министерств», центральных государственных учреждения не имевших до этого единых учредительных документов, завершив тем самым распространение «Общего учреждения министерств» от 25 июня 1811 г. на все министерства и главные управления.

11. Процесс становления и развития министерской системы управления в 1802–1835 гг. отчетливо подразделяется на два этапа: этап проведения министерской реформы 1802–1811 гг. (т. е. фактическое создание министерской системы управления и заложение ее правовых основ) и этап завершения правового оформления министерской системы управления в 1811–1835 гг. (т. е. окончательное юридическое оформление министерской системы управления в виде введения в действие «Образований» и «Учреждений», разработанных на основе «Общего учреждения министерств» от 25 июня 1811 г., каждого центрального государственного учреждения).

Эти два этапа и составляют сущность научной концепции, лежащей в основе данного монографического исследования.

Теоретическая значимость исследования

Теоретическая значимость монографического исследования заключается в историко-правовой оценке правового обеспечения становления и последующего развития министерской системы управления в 1802–1835 гг., выявлении особенностей развития министерской системы управления в указанный период, соотнесении данных особенностей с особенностями развития современной министерской системы управления. Выводы, содержащиеся в данном исследовании, способствуют углублению знаний о министерской системе управления в целом.

Практическая значимость исследования

Основные положения и выводы, выработанные в данной монографии, вносят определенный вклад в развитие историко-юридической науки, опосредованно направлены на совершенствование теории и практики государственного управления и могут быть применены в учебном процессе как по юридическим дисциплинам и специальным курсам: «История отечественного государства и права», «Правовые основы государственного управления и государственной службы»; так и по историческим дисциплинам и специальным курсам: «История России», «История государственных учреждений», «История государственного управления», «История государственной службы».

Апробация результатов монографического исследования

Общие выводы, изложенные в данном исследовании, используются автором монографии при преподавании курса «История отечественного государства и права» в Университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА), а также в лекционном курсе «История отечественного государства и права», читаемом в Университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Основные идеи и результаты монографического исследования отражены в пяти самостоятельных научных исследованиях88, докладывались на международных, всероссийских и региональных научных конференциях.

Глава I.

Предпосылки создания министерской системы управления в России

§ 1. Экономические предпосылки

Вторая половина XVIII в. была периодом наивысшего подъема самодержавной империи, основанной на крестьянском хозяйстве89. Дополнительным стимулом к развитию экономики страны стали значительные территориальные приобретения, полученные в ходе победоносных русско-турецких войн (1768–1774, 1787–1791 гг.) и трех разделов Польши (1772, 1793, 1795).

Результатом их стало присоединение к Российской империи Крыма, Северного Причерноморья, Приазовья, Предкавказья, Правобережной Украины, Белоруссии, Литвы, Курляндии.

Кроме того, в ходе дальнейшего освоения Сибири к Российской империи перешли Горный Алтай, Аляска, Курильские и Алеутские острова.

Тем самым, к концу XVIII в. территория Российской империи составляла около 16,8 млн кв. км, а численность населения достигла 36 млн чел.90

Следствием этого было увеличение экономических ресурсов страны, расширение всероссийского рынка и дальнейшее развитие процесса первоначального накопления капитала.

Наряду с этим, в экономической сфере обострились противоречия между растущими производительными силами и феодальными производственными отношениями.

В рамках господствующего феодального способа производства развивались элементы капиталистических отношений – расширение сферы товарно-денежных отношений, широкое применение вольнонаемного труда в промышленном и сельском хозяйстве, рост числа капиталистических мануфактур, увеличение притока капиталов купечества и зажиточных крестьян в промышленность, углубление социального расслоения крестьянства91.

Главной отраслью экономики Российской империи к концу XVIII в. оставалось сельское хозяйство, а основным производителем крестьянство92.

Важным фактором, который оказывал влияние на развитие сельского хозяйства, был рост число городов и мануфактур, так как в основном именно он вел к повышению спроса на внутреннем рынке на хлеб и сельскохозяйственное сырье.

Тем самым, производительные силы росли, усиливалась товарность сельского хозяйства.

Преобладающим методом увеличения объектов сельскохозяйственного производства продолжал оставаться экстенсивный метод – путем расширения посевных площадей.

С одной стороны, осуществлялась распашка новых земель в Черноземном центре, в южных и восточных степных районах и в Сибири, с др. стороны, совершенствовалась и техническая обработка земли, что выражалось в более широком применение плуга и использовании удобрений земли.

В структуре посевных культур увеличивалась доля пшеницы и технических культур (лен, конопля и др.).

Картофель, завезенный в Россию в 60-х гг. XVIII в., к концу века стал культивироваться в качестве технической культуры.

Развитие животноводства шло в основном за счет увеличения поголовья и улучшения породности крупного рогатого скота, овец и лошадей.

К концу XVIII в. окончательно складывается специализация сельскохозяйственных районов.

Черноземный центр, Среднее Поволжье определились в качестве производящих районов, и нечерноземные губернии (Московская, Ярославская, Владимирская, Смоленская и др.) – как потребляющие районы.

Общий рост товарно-денежных отношений оказал существенное влияние на изменение форм феодальной ренты.

Происходит сокращение натурального оброка и широкое применение денежного оброка.

Денежный оброк преобладал в нечерноземных губерниях, что объяснялось формированием капиталистического уклада и развитием товарно-денежных отношений.

Изменение форм эксплуатации, в свою очередь, вело к возрастанию размера ренты.

Обычный размер барщины, составлявший 3 дня в неделю, к концу XVIII в. превращается в «месячину», т. е. полное использование крестьян на барщинных работах, с получением от помещика ежемесячного натурального содержания.

Величина денежной ренты в оброчных имениях возрастает с 1–2 руб. в 60-е гг. XVIII в. до 5 руб. в конце XVIII в. А с учетом натуральных повинностей – до 10 руб. с мужской души.

Жесткая эксплуатация крестьян помещиками оказывала негативное влияние на развитие аграрного сектора экономики страны в целом.

Активное развитие товарно-денежных отношений усиливало социальное расслоение крестьянства – на бедных и богатых93.

В хозяйствах зажиточных крестьян развивалось производство товарных сельхозпродуктов – льна, конопли, молочного скота и т. д. Кроме того, богатые оброчные крестьяне основывали различные мелкие предприятия – мельницы, солеварни, рыболовные промыслы и т. д.

Крестьянская беднота была вынуждена продавать свою рабочую силу. Они работали по найму в деревне или уходили на заработки в города.

Крестьянское отходничество этого времени стало одной из форм отделения производителей от средств производства94.

К концу XVIII в. российская промышленность характеризовалась высокими темпами мануфактурного производства.

К середине 90-х гг. XVIII в. число мануфактур превышало 3160 (не считая горных)95.

В ведущих отраслях промышленности – металлургии и металлообработке, не только выросло число заводов, но и произошла их концентрация в основном территориальном центре – Урале, как наиболее богатом сырьевыми источниками.

Вместе с увеличением числа предприятий и ростом объемов производства повышался и уровень техники и производительности труда.

Еще одной особенностью развития промышленности Российской империи к концу XVIII в. стал рост ее капиталистического уклада, в виде широкого применения вольнонаемного труда, увеличения размеров предприятий и усиления роли предпринимателей-капиталистов.

В связи с этим, идет постепенное сокращение казенного строительства фабрик и заводов и казенные предприятия (горнозаводской и металлургической промышленности Урала) сдаются в аренду частным предпринимателям из среды купечества и дворянства.

Государственными оставались только самые крупные мануфактуры, созданные еще в петровское время и главным образом для удовлетворения нужд армии и флота.

К концу XVIII в. увеличивается численность наемных рабочих, занятых в промышленности, – более 220 тыс. человек96.

Еще одним фактором, свидетельствовавшем о росте капиталистических отношений в промышленности, стало перерастание мелкотоварного производства (крестьянских промыслов и городского ремесла) в капиталистическую мануфактуру97.

Наглядным примером этого процесса были крестьянские промыслы в селах нечерноземной полосы, где преобладала оброчная система (Московская, Костромская, Владимирская губернии).

Кроме того, развитие крестьянских промыслов и городских ремесел вело еще и к социальному расслоению мелких производителей – богатые становились предпринимателями, а бедные утрачивали хозяйственную самостоятельность и превращались в наемных рабочих.

Наряду с этим, в развитии российской промышленности в конце XVIII в. можно видеть еще одну особенность – усиление предпринимательской промышленной деятельности поместного дворянства.

Опираясь на монопольную собственность на землю и на крепостной труд, дворянство было вынуждено приспосабливать свое хозяйство к рыночному товарообороту, путем местной переработки сельскохозяйственного сырья, которое давали поместья и продажи на рынке уже готовых товаров.

Кроме того, в конце XVIII в. продолжали действовать и посессионные мануфактуры, принадлежавшие в основном купечеству98.

Во 2-й половине XVIII в. значительное развитие в Российской империи получает торговля.

Углубление общественного разделения труда, экономическая специализация районов, расслоение крестьянства, развитие рынка рабочей силы – способствовали высокой динамике товарооборота.

Рост территории и численности населения Российской империи во 2-й половине XVIII в. также стимулировали развитие торговли.

В свою очередь, рост городского населения и промышленных центров повышал спрос на продовольствие и увеличивал емкость рынка для аграрного сектора.

Помещичье хозяйство, бывшее основным поставщиком сельскохозяйственных продуктов, все более втягивалось в товарные отношения, а значит, все больше подрывался натуральный характер хозяйства.

Множились формы внутренней торговли. Для осуществления купли-продажи в городах действовали гостиные дворы, развивалась лавочная и ярмарочная торговля. С конца XVIII в. возрождается разносная торговля в деревнях.

Вместе с внутренней торговлей во 2-й половине XVIII в. активно развивается и внешняя торговля.

Расширилось число портов, через которые Российская империя осуществляла экспорт в западные страны – Санкт-Петербург, Одесса, Херсон, Феодосия, Рига, Выборг и др.99

Русский экспорт к концу XVIII в. оставался по-прежнему аграрным и в нем преобладала продукция промыслов и сельского хозяйства (пенька, лен, кожа, сало, пушнина, лес, смола, хлеб). Постепенно увеличивается удельный вес промышленных изделий. К концу века Российская империя становится крупнейшим экспортером железа.

Импорт в Российскую империю носил потребительский характер и обслуживал преимущественно дворянский спрос. Среди ввозимых товаров преобладали сукна, шелк, предметы роскоши, сахар, кофе, вина и фрукты. Также увеличивается ввоз инструментов, хлопкового сырья, красок и красителей.

Растет торговля с восточными странами (Китай, государства Средней Азии).

В целом баланс внешней торговли во 2-й половине XVIII в. имел активное сальдо100.

Вместе с тем бурное развитие российской торговли сдерживалось могучими тормозами, в виде огромных расстояний от промышленных центров, сельскохозяйственных районов до морских берегов и портов и практически полное отсутствие качественных дорог101.

Многочисленные войны, дальнейший рост государственного аппарата, возрастание расходов по обслуживанию императорского двора в значительной мере ухудшили состояние государственных финансов Российской империи к концу XVIII – начала XIX в.

Дефицит государственного бюджета к концу XVIII в. составил около 200 млн руб.102

Государственный бюджет имел выраженный сословный характер.

Подушная подать, уплачиваемая крестьянами и низшими слоями городского населения, являлась главной статьей доходов, составляя более 1/3 всех государственных доходов.

Следующее место в доходах имел питейный налог.

Косвенные налоги и промысловые сборы (таможенные сборы, налог на соль, обложение ловли рыбы и др.) обеспечивали 40% доходов103.

Преобладающая часть государственных расходов приходилась на содержание государственного аппарата, нужды армии и флота и потребности императорского двора104.

Сложная ситуация с финансами вынудила государство пойти сначала на понижение серебра в рубле в 1764 г., а потом и на выпуск бумажных денег (ассигнаций) в 1769 г.

Начиная с 70-х гг. XVIII в. эмиссия бумажных денежных знаков все возрастала, следствием чего стало падение курса ассигнаций при уменьшении серебра в обращении.

Обесценение ассигнаций привело к дестабилизации денежного обращения. В 1796 г. за 1 бумажный рубль можно было получить только 70 коп. серебром, а в 1800 – только 65 коп.105

Кроме того, в конце 60-х гг. XVIII в. Российская империя прибегла к политике внешних займов.

Первый внешний заем был заключен в 1769 г. в Амстердаме, в 1770 г. второй внешний заем в Генуе106.

В конце XVIII в. сумма внешних займов составляла уже 41,4 млн руб., т. е. приблизительно 25% государственного долга, а уплата процентов по долгам ежегодно поглощала 5% государственного бюджета107.

Важными мерами в сфере государственного финансового регулирования во 2-й половине XVIII в. стало учреждение Государственного банка для дворянства 1754 г.108, Экспедиции о государственных доходах при Правительствующем Сенате и Казначейств для остаточных и штатных сумм в Санкт-Петербурге и Москве в 1773 г.109, Государственного ассигнационного банка и пришедшего на смену Государственному банку для дворянства Государственного заемного банка в 1786 г.110, введение должности Государственного казначея в 1796 г.111 и учреждение Государственного вспомогательного банка для дворянства в 1797 г.112

Таким образом, во 2-й половине XVIII в. на основе развития производства, производительных сил, углубления территориального разделения труда, роста численности населения и городов, в экономическом развитии Российской империи все большее значение приобретает товарно-денежное обращение, рост оборота внешней и внутренней торговли.

Наемный труд постепенно начинает вытеснять крепостной, что приводит к складыванию рынка рабочей силы.

В Российской империи возникают элементы рыночной инфраструктуры – учреждение банков, выпуск бумажных денег, обращение к внешним займам.

Экономика Российской империи переходит к рыночному хозяйству, формированию капиталистического уклада и разложению феодально-крепостнической системы113.

Данные количественные и качественные изменения в экономике Российской империи во 2-й половине XVIII в. не могли не сказаться на системе центральных государственных учреждений.

Серьезным недостатком коллежской системы государственного управления продолжало быть отсутствие коллегии, ведавшей всем внутренним управлением.

Кроме того, все усложнявшиеся денежная и кредитная системы Российской империи, требовали создания единого центрального, государственного учреждения финансового управления.

В свою очередь, данная потребность ставила еще один насущный вопрос – необходимость создания действенного органа финансового контроля.

Наряду с этим, управление императорским двором, расходы на который все увеличивались на протяжении XVIII в. и составляли огромную расходную статью государственного бюджета, нуждалось в унификации и сосредоточении в едином организационном центре.

Таким образом, основные тенденции экономического развития Российской империи в конце XVIII – начале XIX в. требовали реформирования и централизации управления ею.

§ 2. Политические предпосылки

К началу XIX в. существовали глубокие, структурные кризисные явления в системе государственной власти Российской империи, затронувшие высшие государственные учреждения и особенно сильно центральные учреждения государственного управления114.

В 1801 г., к моменту вступления на престол Александра I, Правительствующий Сенат еще продолжал сохранять «значение первого и верховного установления среди всех прочих, подчиненных императору»115.

Но, изначальная универсальная компетенция, которой был наделен Сенат в сфере законодательства, управления и суда, с момента своего учреждения, привела к концу XVIII в. к его чрезмерной перегрузке делами самого различного характера и удручающе медленной скорости их разрешения.

Это положение не смогли радикально улучшить меры, предпринятые в начале царствования Павла I – учреждение трех временных департаментов и увеличение штата канцелярии Сената116.

Рассмотрение и разрешение законодательных и управленческих дел, не говоря уже о судебных, растягивалось на месяцы и годы.

Поэтому деятельность Сената в конце XVIII – начале XIX в. можно охарактеризовать, как полностью лишенную оперативности и динамизма.

Эта рутинность и медленность деятельности Сената была в том числе одной из причин удаления императора Павла I, с юных лет отличавшегося импульсивностью и чрезмерной деятельностью, от сенатских дел, что в свою очередь привело к усилению власти генерал-прокурора Сената (основного докладчика у императора по сенатским делам), вплоть до почти полной зависимости от него Сената117.

Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся еще со второй четверти XVIII века, привела к постепенной утрате им части законодательных и исполнительных функций, перешедших к различным органам (учреждениям) – Верховному тайному совету (1726–1730), Кабинету министров е.и.в. (1730–1741), Конференции при высочайшем дворе (1756–1762), Императорскому совету (18.05 – 28.06.1762), Совету при высочайшем дворе (1769–1801); и все большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа империи.

В части законосовещательных полномочий в царствование Екатерины II выдвинулся Совет при высочайшем дворе, который фактически стал высшим законосовещательным органом империи, но в царствование Павла I значение его резко упало118, вместе с объемом его законосовещательных полномочий. Он стал редко собираться и сосредоточил свою деятельность в основном на вопросах цензуры, торговли и промышленности.

Поэтому, к началу XIX в. Совет при высочайшем дворе сохранил свое значение высшего законосовещательного органа при императоре только номинально119.

Значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся высшая исполнительная власть сосредоточились в условиях экстраординарного царствования Павла I в «неформальном» узком круге особо приближенных к императору, отдельных должностных лиц120 – генерал-прокурор Сената, руководители первых трех коллегий (Адмиралтейской, Военной121 коллегий и Коллегии иностранных дел), министр коммерции, Государственный казначей, министр уделов, главный директор почт122, а так же управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии и военный губернатор Санкт-Петербурга (только в последние месяцы царствования Павла I и первые месяцы царствования Александра I).

Отличительной особенностью этих должностных лиц было право личного доклада императору, на аудиенциях у которого, вопросы центрального государственного управления вносились непосредственно на «высочайшее» утверждение, (а после утверждения просто отсылались в Сенат для опубликования и хранения). В этом и проявлялось, собственно говоря, высшее государственное управление.

Из этих должностных лиц необходимо выделить нескольких, тех, компетенция которых выходила за рамки какой-либо одной отрасли или сферы государственного управления. Это – генерал-прокурор, управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии и военный губернатор Санкт-Петербурга П. А. Пален (в течение краткого промежутка времени).