скачать книгу бесплатно
– о назначении местного референдума (ч. 8 ст. 239);
– об оспаривании решения о проведении местного референдума, решения, принятого на местном референдуме (ч. 9 ст. 239);
– об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов (ч. 11 ст. 239);
– об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума (ч. 15 ст. 239);
– о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд (ч. 4 ст. 270).
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи в соответствии с правилами субординации в рамках системы прокуратуры Российской Федерации обращение в суд соответствующего звена судебной системы возможно только прокурором определенного уровня.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи административное исковое заявление прокурора должно соответствовать специальным требованиям. В частности, в ч. 6 ст. 125 КАС установлено, что в случае обращения прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в административном исковом заявлении также должны быть указаны причины, исключающие возможность предъявления административного искового заявления самим гражданином. Об этом могут свидетельствовать возраст, состояние здоровья (наличие группы инвалидности), недееспособность лица и т.д. Наличие указанных обстоятельств будет оцениваться судьей при решении вопроса о возбуждении административного дела.
4. Согласно сложившемуся в доктрине толкованию прокурор является особым истцом, поскольку не является субъектом спорного материального правоотношения, а обращается в суд в чужом или публичном интересе. Следовательно, прокурора правильнее характеризовать как процессуального истца, разграничивая понятие стороны в процессуальном и материально-правовом смысле[22 - См.: Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970. С. 295.].
Поэтому согласно ч. 4 комментируемой статьи прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска. Однако прокурор не имеет права на заключение соглашения о примирении, он освобожден от обязанности по уплате судебных расходов. Кроме того, согласно ч. 5 и 6 комментируемой статьи отказ прокурора от поданного им административного иска не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Решение вопроса о прекращении производства по делу или продолжении судебного разбирательства в соответствии с ч. 5 и 6 комментируемой статьи зависит от самой стороны в материально-правовом смысле, в интересах которой и был предъявлен административный иск прокурором, а также от оценки судом степени общественной значимости и отсутствия нарушения закона таким отказом прокурора от его иска.
По этой же логике к прокурору не может быть предъявлено встречное административное исковое заявление (ст. 131 КАС). Хотя об этом прямо не сказано в законе, такое решение данного вопроса связано с особым статусом прокурора как стороны в процессуальном смысле и основано на практике применения норм ГПК и АПК об участии прокурора в гражданском и арбитражном процессах.
5. Второй формой участия в административном деле прокурора является вступление в уже начатый по инициативе других лиц процесс с целью дачи заключения. Использование данного полномочия прокурором по его инициативе невозможно, поскольку согласно ч. 7 комментируемой статьи прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных КАС.
Прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления, поскольку в таком случае он выступает в качестве административного истца и его процессуальный статус определяется иначе.
В КАС определен ряд оснований для дачи заключения прокурором, например:
– административное дело о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 3 ст. 268);
– административное дело по вопросу, связанному с административным надзором (ч. 3 ст. 272);
– административное дело о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке (ч. 3 ст. 277);
– административное дело о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 280).
Хотя неявка в судебное заседание прокурора не является препятствием для рассмотрения и разрешения административного дела, такие случаи должны носить исключительный характер в силу установленной законом обязательности участия прокурора для защиты публичных интересов.
Статья 40. Обращение в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц
1. В случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим Кодексом и другими федеральными законами, государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов.
2. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.
3. Общественное объединение может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.
4. Административное исковое заявление, поданное на основании части 1, 2 или 3 настоящей статьи, должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 125 настоящего Кодекса.
5. Органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного в интересах гражданина административного иска.
6. В случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. В случае, если отказ от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу.
7. В случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, в интересах которого было подано соответствующее исковое заявление, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит о том, что он поддерживает административный иск. В случае отказа указанных гражданина, представителя или законного представителя поддержать административный иск суд принимает отказ органов, организаций и граждан, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.
1. Комментируемая статья предусматривает право разных лиц на обращение в суд в порядке административного судопроизводства в защиту «чужих» интересов.
В качестве лиц, которые обладают правом на обращение в суд в защиту «чужих» интересов, названы государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, органы, организации, включая общественные объединения, и граждане.
При этом каждая группа субъектов вправе обратиться в суд в защиту прав и интересов других лиц, членов объединения, неопределенного круга лиц или публичных интересов. Комментируемая статья КАС, как и ст. 53 АПК (в отличие от ст. 47 ГПК), не предусматривает такой формы участия государственных органов и органов местного самоуправления, как дача заключения по делу.
В отличие от участия прокурора обращение всех лиц, перечисленных в комментируемой статье, в защиту «чужих» интересов возможно только в случаях, предусмотренных федеральными конституционными и (или) федеральными законами. Субъекты, названные в данной статье, не наделены полномочием по обращению в суд только исходя из выявленной ими необходимости защиты «чужих» интересов. Обязательным условием является наделение их законом правом на обращение в суд в порядке административного судопроизводства. В этом смысле основания, указанные в рассматриваемой статье, носят бланкетный характер, поскольку необходимо правовое основание иска в виде наделения истца правом на обращение в суд в защиту «чужих» интересов.
2. В ч. 1 комментируемой статьи предусмотрено право государственных органов, должностных лиц, уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней на обращение в суд в порядке административного судопроизводства в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц либо публичных интересов.
Защита прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц предполагает отсутствие конкретного выгодоприобретателя по иску и будущему судебному решению, поскольку защищается потенциально большой круг лиц, оказавшихся в одинаковой юридико-фактической ситуации, например лиц, права которых нарушены изданием не соответствующего закону акта органа местного самоуправления. Таким образом, иском о защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц защищается только их общий интерес, интересы отдельных лиц должны защищаться с помощью отдельных исков каждого гражданина, входящего в неопределенный круг лиц.
При обращении в защиту публичных интересов государственные органы, должностные лица, уполномоченные по правам человека разного уровня реализуют свою компетенцию и полномочия. При этом обратившиеся в суд лица не являются непосредственными выгодоприобретателями по решению суда, поскольку предъявленный ими административный иск направлен на защиту публичных интересов. Однако защита публичных интересов вполне может совпасть с защитой интересов конкретного истца как участника спорного материального правоотношения (который и будет в данном случае выгодоприобретателем в случае удовлетворения иска), однако для данных лиц предъявление иска может быть обусловлено только защитой публичных интересов.
Понятие публичного интереса является оценочным, но не тождественным понятию публичного права. Речь идет о защите публичного интереса, выражающегося в необходимости защиты интересов всего общества, определенных групп граждан и организаций исходя из различных признаков – территории, места проживания, рода занятий и т.д.
Например, согласно ч. 1 ст. 286 КАС органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, другие органы, наделенные в соответствии с федеральным законом функциями контроля за уплатой обязательных платежей, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о взыскании с физических лиц денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций, если у этих лиц имеется задолженность по обязательным платежам, требование контрольного органа об уплате взыскиваемой денежной суммы не исполнено в добровольном порядке или пропущен указанный в таком требовании срок уплаты денежной суммы и федеральным законом не предусмотрен иной порядок взыскания обязательных платежей и санкций.
В данном случае защищаются публичные интересы всего общества, связанные с необходимостью исполнения налогового законодательства и принуждением к исполнению обязанностей по уплате платежей и санкций.
3. Согласно ч. 2 комментируемой статьи в случаях, предусмотренных КАС и другими федеральными законами, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Право организаций и граждан на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц может быть реализовано при наличии специального указания в федеральных законах, но без специального уполномочения со стороны лиц, в интересах которых подается административный иск.
Такой порядок связан с тем, что в силу принципа диспозитивности правом на обращение в суд обладают только сами заинтересованные лица, а иные лица – только в случаях, предусмотренных КАС (ч. 1 ст. 4 КАС). Поэтому согласно ч. 2 ст. 128 КАС в принятии административного искового заявления будет отказано, если оно подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым КАС или другими федеральными законами не предоставлено такое право.
4. В отношении административных исков общественных объединений в ч. 3 комментируемой статьи установлены два ограничения. Общественные объединения могут обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов, во-первых, только в отношении всех членов этого общественного объединения и, во-вторых, также только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Поэтому общественное объединение не вправе предъявить административный иск в защиту интересов части членов объединения либо в отношении лиц, которые не являются его членами.
5. Согласно ч. 4 комментируемой статьи административное исковое заявление субъектов, указанных в ч. 1–3 данной статьи, должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 6 ст. 125 КАС. В частности, для указанных субъектов нет требования об указании в исковом заявлении сведений о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора, если данный порядок установлен федеральным законом, а также сведений о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения при условии, что такая жалоба подавалась.
В остальном ведение дела в суде происходит по общим правилам КАС с учетом особенностей, установленных в ч. 5–7 комментируемой статьи. На заявителя возлагается бремя доказывания заявленных требований. Лицо, предъявившее административное исковое заявление, несет обязанности и пользуется правами истца. Отказ административного истца из числа лиц, указанных в ч. 1–3 комментируемой статьи, от предъявленного им административного иска не всегда влечет окончание рассмотрения дела, поскольку в делах о защите прав, свобод и законных интересов других лиц фактически два истца – истец в процессуальном смысле, возбудивший дело, и истец в материально-правовом смысле, чьи интересы защищаются в суде, так как именно он и является субъектом спорного материального правоотношения.
Статья 41. Участие в административном деле нескольких административных истцов или нескольких административных ответчиков
1. Административное исковое заявление может быть подано в суд совместно несколькими административными истцами или к нескольким административным ответчикам (процессуальное соучастие).
2. Процессуальное соучастие допускается, если:
1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков;
2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;
3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.
3. Каждый из административных истцов или административных ответчиков по отношению к другой стороне выступает в судебном процессе самостоятельно. Соучастники могут поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (административных соистцов или административных соответчиков).
4. Административные соистцы могут вступить в административное дело до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу.
5. В случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.
6. О вступлении в административное дело административного соистца (административных соистцов) или об отказе в этом, о привлечении к участию в административном деле административного соответчика (административных соответчиков) или об отказе в этом судом выносится мотивированное определение. В случае отказа лица вступить в административное дело в качестве административного соистца оно может самостоятельно подать в суд административное исковое заявление, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
7. После вступления в административное дело административных соистцов и после привлечения к участию в административном деле административных соответчиков подготовка административного дела к судебному разбирательству и разбирательство административного дела производятся с самого начала, за исключением случая ведения этого дела через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков.
1. Институт процессуального соучастия предполагает одновременное участие в административном деле на стороне административного истца и (или) ответчика нескольких лиц. Соответственно, в процессе они именуются административными соистцами и соответчиками.
Необходимость использования данной процессуальной конструкции вызвана тем, что некоторые материально-правовые нормы допускают (предусматривают) множественность лиц в публичном правоотношении.
Отличие административных соучастников от заинтересованных лиц (см. комментарий к ст. 47 КАС) состоит в том, что последние не являются субъектами спорного публичного правоотношения, соответственно, в административном деле они не предъявляют материальных требований и в свою очередь с них ничего не взыскивается, на них не возлагается какая-либо публичная обязанность.
2. Часть 2 комментируемой статьи исчерпывающим образом закрепила основания процессуального соучастия. Процессуальное соучастие допускается, если (альтернативно):
1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков.
Например, если земельный участок находится в совместной собственности нескольких лиц, то при обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости такие сособственники должны участвовать в административном деле в качестве административных соистцов;
2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание.
Пункт 2 ч. 2 комментируемой статьи содержит, на наш взгляд, весьма спорную норму: законодатель, по сути, утверждает, что совпадение оснований, из которых возникли конкретные публичные права (обязанности) административных истцов (ответчиков), является достаточным условием для возникновения института процессуального соучастия. Полагаем, что это не так. Например, определенное решение органа государственной власти может повлечь возникновение различных прав и обязанностей сразу у нескольких субъектов. Если такие субъекты обратятся с требованиями об оспаривании решения, то можно говорить о совпадении оснований: каждый из административных истцов будет ссылаться на один и тот же юридический факт (факт принятия решения). Однако это не ведет к процессуальному соучастию: каждый из административных истцов предъявляет свой самостоятельный административный иск, и даже то, что такие дела могут быть объединены в одно производство (ст. 224 КАС), опять же не «помещает» административных истцов в одно многосубъектное публично-правовое отношение;
3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.
Данное основание процессуального соучастия вызывает еще большие возражения, поскольку однородность административных дел допускает их объединение в одно производство (ч. 1 ст. 136 КАС), но сама по себе никак не влечет процессуального соучастия. От того, что произошло объединение административных дел в одно производство, административные истцы (административные ответчики) не начинают группироваться – каждый из них сохраняет свой процессуально-правовой статус.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает правило о процессуальной самостоятельности каждого из соучастников. В практическом плане это означает, что использование любых процессуальных прав не ставится в зависимость от волеизъявления другого соучастника. Например, один из административных соответчиков может ходатайствовать об истребовании доказательства, а другой, напротив, возражать. На конструкцию процессуального соучастия и на возможность реализации конкретного процессуального права это никакого влияния не оказывает; суд должен будет разрешить указанное ходатайство независимо от волеизъявления другого соучастника.
Однако при применении правила о процессуальной самостоятельности необходимо учитывать характер процессуально-правовых последствий реализации некоторых из распорядительных полномочий: к примеру, изменение основания или предмета административного иска одним из административных соистцов, по сути, влечет изменение административного иска. Поэтому, на наш взгляд, реализация указанных распорядительных полномочий должна влечь изменение процессуального статуса административных соистцов: после того, как суд принял такое изменение иска, административных соистцов правильнее считать «обычными» административными истцами, каждый из которых предъявил самостоятельный административный иск к административному ответчику. Соответственно, суд должен разрешить по существу каждое из требований. В то же время если суд сочтет, что раздельное рассмотрение административных исков будет целесообразным, то ничто не препятствует использованию института выделения требований в отдельное производство (ч. 2 ст. 136 КАС). Кроме того, при совершении такого процессуального действия, как утверждение соглашения о примирении сторон, суд должен проверить, не нарушает ли такое соглашение права соучастника, не являющегося стороной в соглашении о примирении (ч. 5 ст. 137 КАС).
Полагаем, что положение о праве соучастников поручить ведение дела одному или нескольким из соучастников следует рассматривать в рамках института договорного представительства. Следовательно, вполне допустима ситуация, когда один субъект будет совмещать в одном судебном деле несколько процессуальных статусов – к примеру, статус административного соистца и статус договорного представителя остальных административных соистцов. Оформление полномочий соучастника, которому поручено ведение административного дела в интересах других соучастников, производится по правилам ст. 57 КАС.
4. Потребность во вступлении соистцов в уже возбужденное другим истцом дело объективно существует в тех случаях, когда, к примеру, при активной или пассивной множественности в материальном правоотношении один из субъектов своевременно не довел до другого информацию о намерении предъявить административный иск, а последний также предполагал обратиться за судебной защитой.
В силу принципа диспозитивности суд не вправе без соответствующего заявления заинтересованного лица привлекать его к участию в деле в качестве административного соистца[23 - Данный вывод находит поддержку и в практике КС РФ. См. определение КС РФ от 4 апреля 2006 г. № 99-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Новооскольского районного суда Белгородской области о проверке конституционности положений статей 43, 148, 150 и 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».]. В то же время законодатель не указал, какие процессуальные документы должно представить в суд заинтересованное лицо для реализации предусмотренного в ч. 4 комментируемой статьи права.
Логика подсказывает, что от потенциального административного соистца требуется соответствующее ходатайство, обращенное в тот суд, в котором уже возбуждено дело. Тем более что и сам КАС упоминает об «отказе в этом» (ч. 6 комментируемой статьи), очевидно, имея в виду отказ в удовлетворении ходатайства. Однако достаточно ли лишь указанного ходатайства? Не должно ли лицо, ищущее судебной защиты, одновременно использовать и административное исковое заявление?
Для ответа на поставленные вопросы необходимо вернуться к основаниям процессуального соучастия (ч. 2 комментируемой статьи).
Если предметом спора являются общие права и (или) обязанности нескольких субъектов в материальном правоотношении (п. 1 ч. 2 рассматриваемой статьи), то надобность в подаче еще одного административного искового заявления отсутствует. Объясняется это тем, что вступающий в процесс административный соистец согласен с избранным способом защиты, с теми доводами, которыми обосновывается материально-правовое требование. И главное – производство по административному иску с тем же предметом и по тем же основаниям уже возбуждено.
Сложнее обстоит дело со вступлением административных соистцов по основаниям, указанным в п. 2, 3 ч. 2 комментируемой статьи. Ранее мы уже обращали внимание на то, что совместное рассмотрение административных исков не следует отождествлять с институтом процессуального соучастия (см. комментарий к ч. 2 данной статьи). Вместе с тем законодательные противоречия не снимают поставленного вопроса – потенциальные «квазисоистцы» в любом случае должны иметь возможность защитить свои субъективные права и охраняемые законом интересы. Полагаем, что в случаях, когда административный иск, производство по которому уже возбуждено, и административный иск, предъявляемый вступающим в дело административным соистцом, не совпадают (не имеет значения, по каким элементам), лицо, ищущее судебной защиты, должно подавать самостоятельное административное исковое заявление. В противном случае будут нарушены не только общие правила предъявления административного иска, но также и права административных ответчиков (процедура подачи административного искового заявления содержит определенные процессуальные гарантии для них), и фискальный интерес (по новому административному иску следует уплатить государственную пошлину).
Обратим внимание на законодательную неточность. Указание о возможности административных соистцов вступить в дело до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, при буквальном толковании означает, что хронологически возможность вступления в процесс административных соистцов ограничена моментом принятия судебного решения (только оно разрешает спор по существу – ч. 1 ст. 175 КАС). Однако производство в суде первой инстанции может завершиться и на основании иных судебных актов. Поэтому положения ч. 4 комментируемой статьи следует толковать расширительно, исходя из того, что истцы могут вступить в дело до принятия:
а) либо судебного решения;
б) либо определения суда об оставлении административного искового заявления без рассмотрения;
в) либо определения суда о прекращении производства по административному делу.
5. Часть 5 комментируемой статьи содержит правило, смысл которого сводится к тому, что по некоторым категориям дел суд обязан привлечь в качестве административного соответчика определенное лицо, даже если административный истец об этом не просил либо вообще против этого возражает.
В процессуальной науке случаи, когда имеет место невозможность рассмотрения дела без участия другого лица в качестве соответчика, принято именовать обязательным соучастием.
Привлечение административного соответчика в обязательном порядке (независимо от воли сторон) возможно в двух случаях:
1) если имеется прямое указание в КАС;
2) если невозможно рассмотреть административное дело без участия административного соответчика.
Здесь имеются в виду случаи, когда характер спорного публичного правоотношения (с учетом избранного истцом способа защиты) необходимо предполагает возможность вынесения судебного акта, который непосредственно затронет права и обязанности одного из субъектов, не указанного административным истцом в качестве административного ответчика. Например, если публичный акт был принят совместно несколькими государственными органами, то в случае предъявления административного иска об оспаривании такого правового акта в качестве административных соответчиков должны быть привлечены все принявшие акт органы. Если же административный истец указал в качестве административного ответчика только лишь один орган, суд обязан по своей инициативе привлечь другой орган в качестве административного соответчика.
Обратим также внимание на то, что привлечение административного соответчика в порядке ч. 5 комментируемой статьи следует отграничивать от внешне схожей, но тем не менее отличной правовой конструкции – привлечения второго административного ответчика в рамках института замены ненадлежащего административного ответчика (см. комментарий к ч. 1 ст. 43 КАС). Дело в том, что привлечение второго административного ответчика свидетельствует о возможном наличии другого субъекта конкретной публично-правовой обязанности, в то время как наличие административного соответчика, напротив, предполагает множественность обязанных субъектов в одном публичном правоотношении. Второй административный ответчик также отличается от административного соответчика тем, что его интересы и интересы первоначального административного ответчика взаимно исключают друг друга.
6. Часть 6 комментируемой статьи обязывает суд по итогам рассмотрения вопроса о вступлении в административное дело административного соистца (о привлечении к участию в административном деле административного соответчика) вынести мотивированное определение.
В соответствии с ч. 1 ст. 202 КАС определение суда первой инстанции может быть обжаловано отдельно от обжалования решения суда, если это предусмотрено КАС либо если определение суда препятствует дальнейшему движению административного дела. Поскольку определения, принятие которых производится по итогам рассмотрения вопроса о вступлении в административное дело административного соистца (о привлечении к участию в административном деле административного соответчика), не препятствуют дальнейшему движению административного дела и возможность их обжалования отдельно от обжалования решения суда КАС не предусмотрена, следует прийти к выводу, что такие определения не могут быть объектом самостоятельного обжалования.
Полагаем, что такой подход законодателя следует подвергнуть критике. Здесь мы бы обратили внимание на случай вынесения так называемых отказных определений – содержательно такие судебные акты констатируют отсутствие оснований для привлечения соучастника. Но какие правовые последствия наступят в случае, если суд допустил ошибку? Пунктом 4 ч. 1 ст. 310 КАС предусмотрено, что решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в апелляционном порядке в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле. Получается, что даже правильное по существу решение подлежит отмене, если суд неверно определил состав спорящих сторон. В этой ситуации для минимизации возможных судебных ошибок следовало бы предоставить возможность заинтересованным лицам инициировать проверку отказного определения в апелляционном порядке. Собственно, именно так поступил законодатель в арбитражном процессе (см. ч. 7 ст. 46 АПК).
Второе предложение ч. 6 комментируемой статьи регламентирует правовые последствия отказа лица вступить в административное дело в качестве административного соистца. Обратим внимание на то, что речь здесь идет не об отказном определении (определении об отказе в удовлетворении ходатайства о вступлении в административное дело в качестве административного соистца), а исключительно о бездействии лица, которое могло вступить в уже возбужденное административное дело в качестве административного соистца. Понятно, что формально такое бездействие может никак не фиксироваться, что, однако, не исключает ситуации, когда заинтересованное лицо выражает свое нежелание вступить в административное дело в качестве административного соистца в устном или письменном заявлении.
Право лица, не вступившего в административное дело в качестве административного соистца, «самостоятельно подать в суд административное исковое заявление» следует понимать как право обратиться к тому же административному ответчику с административным иском, имеющим тождественные основание и предмет. Это право гарантирует реализацию конституционного права на судебную защиту – при ином подходе получалось бы, что нежелание вступить в возбужденное по инициативе другого лица административное дело исключает саму возможность судебной проверки аналогичных притязаний. В то же время законодатель допускает случаи, когда такое право может быть парализовано. Например, п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС предусмотрено, что суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете. Следовательно, лицо, заинтересованное, к примеру, в оспаривании конкретного нормативного правового акта (если данный акт уже оспаривается в судебном порядке), для целей реализации своего права на судебную защиту вынуждено будет использовать институт процессуального соучастия.
7. С точки зрения процессуальный целесообразности вопрос о вступлении в административное дело соучастников должен быть разрешен как можно раньше. Собственно, именно на это и ориентирует суд законодатель, указывая в п. 3 ч. 3 ст. 135 КАС на то, что уже на стадии подготовки суду следует разрешать вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов и административных ответчиков. Тем не менее по смыслу ч. 4, 5 комментируемой статьи суд первой инстанции вправе допустить к участию в административном деле соучастника и позднее (вплоть до момента удаления в совещательную комнату для принятия решения по административному делу). Для подобных случаев законодатель установил императивное правило ч. 7 анализируемой статьи, согласно которому после вступления в административное дело административных соистцов и после привлечения к участию в административном деле административных соответчиков подготовка административного дела к судебному разбирательству и разбирательство административного дела производятся с самого начала. По смыслу данной нормы суд обязан повторно совершить действия, указанные в ст. 135 КАС, после чего уже заново перейти к стадии судебного разбирательства.
Единственное исключение ч. 7 комментируемой статьи устанавливает для случая ведения административного дела «через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков». Полагаем, что при толковании этого изъятия необходимо учитывать следующее. Наличие «единого представителя или уполномоченного лица, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков», конечно, делает ненужным дублирование некоторых уже совершенных процессуальных действий (зачем, к примеру, ему повторно передавать копии ранее переданных документов, в которых содержатся доказательства, обосновывающие фактические основания административного искового заявления?). В то же время вступление в дело нового соучастника может повлечь за собой ряд ходатайств и заявлений: новый соучастник может просить суд об истребовании доказательств, ходатайствовать о приобщении новых доказательств, излагать свою позицию по делу (отличающуюся от позиции другого соучастника) и т.д. Понятно, что буквальное следование правилу ч. 7 комментируемой статьи создало бы препятствия для реализации права на судебную защиту нового соучастника. Поэтому считаем, что при толковании ч. 7 рассматриваемой статьи необходимо исходить из наличия в данной норме судебной дискреции: для случая ведения административного дела «через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков», суд вправе вернуться на стадию подготовки административного дела к судебному разбирательству, если это необходимо для целей реализации процессуальных прав вступившего либо привлеченного к участию в административном деле соучастника.
Статья 42. Обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением
1. Граждане, являющиеся участниками административных или иных публичных правоотношений, иные лица в случаях, указанных в федеральном законе, вправе обратиться с коллективным административным исковым заявлением в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц. Основанием для такого обращения является наличие следующих условий:
1) многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия) в соответствии со статьей 41 настоящего Кодекса;
2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;
3) наличие общего административного ответчика (административных соответчиков);
4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.
2. Административные дела о защите нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов группы лиц рассматриваются судом в случае, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к указанному требованию присоединилось не менее двадцати лиц. Присоединение к требованию осуществляется путем подписания текста административного искового заявления либо подачи в письменной форме отдельного заявления о присоединении к административному исковому заявлению.
3. В коллективном административном исковом заявлении должно быть указано лицо или несколько лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц. При этом такие лицо или лица действуют без доверенности, пользуются правами и несут процессуальные обязанности административных истцов.
4. В случае, если поданное в суд административное исковое заявление не отвечает требованиям, предусмотренным частью 1 настоящей статьи, суд оставляет заявление без рассмотрения, разъясняет лицам, подавшим заявление или присоединившимся к заявленным требованиям, их право на индивидуальное обращение в суд с административным исковым заявлением в порядке, установленном настоящим Кодексом, и разъясняет процессуальные последствия таких действий.
5. В случае обращения в суд еще одного лица с административным исковым заявлением, содержащим требование, которое аналогично требованию, указанному в коллективном административном исковом заявлении, находящемся в производстве суда, суд предлагает ему присоединиться к указанному коллективному заявлению. Если лицо, обратившееся в суд с административным исковым заявлением, присоединилось к заявленному группой лиц требованию, суд соединяет заявленное требование с ранее принятым. Если указанное лицо отказалось присоединиться к заявленному группой лиц требованию, суд приостанавливает производство по его административному исковому заявлению до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц.
6. В случае, если в результате вступления в административное дело административных соистцов будет установлено наличие обстоятельств, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, суд по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнения сторон вправе вынести определение о рассмотрении административного дела в порядке, предусмотренном настоящей статьей, и рассмотрение административного дела начинается сначала.
