Судьбы русского строительного законодательства

Гавриил Барановский

Судьбы русского строительного законодательства

“СТРОИТЕЛЬ”.

Вестник Архитектуры, домовладения и санитарного зодчества 1902 г.

№№ 5, 7-8; 9-12; 13-18

Г.В. Барановский

МАТЕРИАЛЫ К ИСТОРИИ СТРОИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ В ТЕЧЕНИЕ XIX СТОЛЕТИЯ.

Более или менее правильная организация в России строительной части, как особой отрасли государственного хозяйства, тесно связана с делом учреждения и развития министерств — вообще и М-ва Внутренних Дел — в особенности.

В виду этого истекающее 8-го сентября 1902 года столетие со дня учреждения М-ва Внутренних Дел следует считать особенно важным по отношению к строительной части, которая за это время вызвала к жизни целый ряд специальных установлений и, если не привела к окончательной разработке нашего строительного законодательства, то во всяком случае решительно наметила основные его положения, дала, в смысле простейших норм, обильный материал для дальнейшей работы в указанном направлении; а во многих отношениях, в особенности в отношении наличного запаса рациональных формул обычного права в своей специальной области — опередила строительную регламентацию запада.

С этой точки зрения большой интерес представляет не только полная история нашего строительного управления и законодательства, о которой пока и думать невозможно, но даже простой перечень относящихся сюда исторических фактов и материалов, которые, к сожалению, до настоящего времени не получили достаточного распространения в среде отечественных строителей.

В настоящей статье мы имеем в виду дать краткий очерк деятельности М-ва Внутренних Дел в области строительной за первый период его существования т. е. с 1802 по 1831 год, когда заведывание этой частью перешло в руки Главного Управления Путей Сообщения и Публичных зданий.

В 1802 году строительная часть поступила в заведывание Министерства Внутренних Дел.

Второму Отделению Первой Экспедиции Департамента Внутренних Дел, учрежденному при Министре, были поручены публичные здания, т.е. возведение присутственных мест, губернских и уездных острогов, всякого рода казенных магазинов; на них же было возложено наблюдение за действительным состоянием этих зданий, а также собрание планов их и фасадов, исчисление и назначение сумм на исправление в тех случаях, когда стоимость последнего превышала ремонтную сумму; сношения по этим предметам с Казенными палатами, отчеты и употребление строительных сумм; распоряжение о построении городов, составление планов их, «соображение их с переменами, представляющимися по обстоятельствами», обращение ветхих казенных зданий на пользу общую, назначение новых сооружений, как то: укрепление берегов, осушение местностей и другие работы, предпринимаемые «к пользе и украшению городов».

До того времени строительная часть находилась в печальном состоянии. Казенные здания, а особенно здания присутственных мест в губерниях обветшали, остроги обвалились и местами грозили падением и опасностью побегов со стороны арестантов; карантинные строения существовали только по имени, и самое управление строительным делом запущено было с давних пор.

Князь В. П. Кочубей, первый министр Внутренних Дел, немедленно занялся приведением его в порядок.

В своем всеподданнейшем докладе, Высочайше утвержденном 24 февраля 1803 года, «о средствах исправления ветхих и о постройке новых казенных зданий» министр изложил следующее:

«Министерство Внутренних дел с самого начала его учреждения, получая представления от Губернских Начальств о назначении сумм на исправления и новое устроение казенных зданий, признало нужным положить себе общее на сию обширную часть правило, и как о ней неоднократно уже было рассуждаемо в Правительствующем Сенате, старалось, собрав нужные сведения, привести их в единообразие. По сведениям сим нашло оно сию часть в следующем положении:

Казенные публичные здания, в разные времена и по большой части непрочно по Губерниям устроенные от давних уже лет требовали исправлений. Ежегодно с большей или меньшею настоятельностию входили в Правительствующий Сенат о сем представления. Положенная на все чрезвычайные по Губернии издержки, на содержание колодников, на отправление курьеров и на все починки сумма очевидно была к сему недостаточна. Но с одной стороны неумеренность требований, а с другой и недостаток в деньгах были причиною, что все сии представления отлагаемы были до общего соображения.

Отсюда произошло, что от одного года к другому здания, ветшая без исправления, приходили в совершенный упадок, и где в один год требовалась известная сумма на починки, там на другой вступали уже представления о перестройке или совсем новом здании. К сему присоединилось еще и то, что по уничтожении в 1797 году многих Губернских и Уездных мест, здания, ими занимаемые, оставлены были совершенно на произвол времени без призору, и по восстановлении сих мест найдены в существенном упадке.

В 1798 году Правительствующий Сенат, обратясь к общему распоряжению, к коему давно уже все сии представления были отлагаемы, нашел, что по исчислениям местных Начальств по двадцати только Губерниям, на починку и новые постройки требовалось до 3.071,055 рублей.

Неумеренность сей суммы, а паче невозможность по тогдашнему состоянию доходов ей удовлетворить, были причиною, что Правительствующий Сенат, не сделав по сим требованиям положения, предписал представить себе о тех только строениях, коих крайность требует неминуемого исправления, как то, об острогах, денежных кладовых и тому подобных зданиях.

Таким образом дело cиe после нескольких лет обращено к прежнему его началу.

По сим предписаниям представлены новые сметы, по коим сумма на починку и постройку новых зданий по 35 Губерниям простирается до 1.965,444 руб., в том числе на одну починку ветхих строений до 427,548 руб., да сверх того в 33 Губерниях на постройку вновь острогов до 663,168, всего вообще до 2.628,612 рублей.

Под именем новых зданий не разумеются здесь какие-либо огромные строения, но по большей части пристройки к ныне существующим для помещения Присутственных мест.

Сообразив все сии представления, Правительствующий Сенат в минувшем году положил, чтоб для единообразия казенных зданий по всем Губерниям, сочинить для каждого Губернского места и домов первых чиновников Губерний общие планы и примерные сметы, которые разослав по Губерниям, предписать чтоб соображаясь с местными удобностями, сделаны были и представлены новые вернейшие сметы, по коим бы можно было на каждую назначить для строения потребные суммы.

При сем положении о новых зданиях не сделаны однако же на починку ветхих и времени нетерпящих никакого определения. Планы по вторичным проектам, от Действительного Тайного Советника Князя Юсупова сделанным, отданы были к сочинению в Хозяйственную Экспедицию, которая, окончив их, мне представила.

В сем состоянии нашло Министерство дело сие при его учреждении.

Вскоре потом Правительствующий Сенат доставил ко мне выписку из смет и требований, к нему вошедших о нужных починках и строениях по 35 Губерниям, возложив на меня сделать по оным надлежащее рассмотрение.

Исполнение сего поручения, обязанность, возложенная на Министерство доставлять от одного года на другой к Министру Финансов примерный счет расходов, по ведомству их быть могущих, настоятельные представления, от многих мест ко мне по сей части прямо уже вошедшие, и с одной стороны известность, что действительно во многих губерниях казенные здания приходят к падению, Уездные Суды помещаются почти, так сказать, в погребах, и даже в самой Столице, не говоря о нижних местах, дом Губернского Правления угрожает падением и нагбенные его потолки едва поддерживаются внешними только подпорами; с другой стороны достоверность, что чем более исправления будут отлагаемы, тем сумма, на них требуемая, будет возрастать, и наконец выйдет из той великой меры, в коей теперь она представляется: все cиe заставило Министерство, войдя ближе в сию часть, сделать на нее следующие предположения, на Высочайшее Вашего Императорского Величества утверждение представляемые:

I. Как скоро доставлены будут от Правительствующего Сената все представления, по сей части к нему вошедшие; то сообразив их с теми, кои поступили уже и в течении времени поступить могут к Министру Внутренних дел, по подробном их рассмотрении, полагается разделить все требования на три рода:

В первом означатся починки и исправления, времени нетерпящие и положенную ремонтную сумму превышающие.

Во втором поставятся здания, кои с починкою из ремонтной суммы простоять еще могут.

В третьем наконец здания, вновь назначаемые.

II. В рассуждении первого рода зданий Министр, по мере рассмотрения присланных смет, будет представлять на Высочайшее усмотрение как причины, нудящие принять скорые меры к починкам, так и суммы на то потребные, и будет испрашивать повеления на их отпуск.

III. По второму роду зданий будет он подтверждать Губернаторам, чтоб они поддерживали их починкою из ремонтной суммы, и никак не допускали бы до упадка; если же по отзывам их найдет действительную к тому невозможность, тогда места сии будет он причислять или к первому роду, назначая им скорые починки, или относить к третьему, предполагая новые для них построения, а дотоле вместо починок назначая им некоторую сумму на помещение наймов, если ремонтная к тому будет недостаточна.

IV. В рассуждении новых зданий предполагается принять следующие меры:

Составив общие планы на каждый род здания и сообразив их чрез знающих Архитекторов, сколь можно более с удобностями, с меньшими издержками и с добрым вкусом, разослать планы сии по Губерниям, с тем, чтоб не только в прожектировании новых смет на здания, к построению предполагаемые, с оными соображались; но даже и при переделке старых, где можно и где удобность позволит, придерживались бы оных, допуская различия в наружных только украшениях и делая их простее, где все должно быть из кирпича, и несколько богатее, где есть камень.

При составлении смет в Губерниях на новые здания, надлежит принять основанием, что здания сии должны быть каменные, и изъятие от сего правила допускать только в тех местах, где представится к тому действительная невозможность, и там деревянные здания должны быть по крайней мере на каменном фундамент, а дерево заимствовать, где есть, из казенных лесов.

Чтоб сметы сии удобнее по Губерниям могли быть сделаны, доставить вместе с планами и составленные здесь исчисления, без означения только цен.

Настоятельно подтвердить Губернаторам, чтоб составляли сии сметы по самым выгоднейшим ценам под точным их ответом, если откроется в сем небрежение или упущение.

При сем дать им почувствовать, что в особенное уважение принято будет, если старанием их доставлены будут способы уменьшить казенные в сей части издержки посредством складок Дворянства, или выгодною покупкою домов, кои бы переделаны и обращены могли быть в казенные здания.

В городах, где есть значащие доходы, а наипаче в тех, кои пользуются правом винных откупов, обратить доходы сии на строения, поколику сие возможно, соображаясь с другими расходами. Таковые издержки обратиться могут в пользу городов сих, кои, будучи украшены, вмещая Губернские Начальства и прочее, привлечь могут сугубо разного звания жителей и приумножить средства к избыткам и другим оборотам.

Определить, какие по крайней мере могут быть строения, произведенные на счет городских доходов или Приказов Общественного Призрения.

Сверх сего не излишнее будет, во время производства строения послать и нарочных Инспекторов, которые бы, имея нужные сведения, могли судить о прочности зданий, о материалах, о ценах, и меру сию поставить при самом начале в виду Губернаторов.

Наконец, когда здания будут устроены, положить с самых первых лет особенную ремонтную сумму, не смешивая ее с общими чрезвычайными издержками по Губернии, и предполагая, что постоянным ее отпуском в каждой Губернии составится со временем из остатков ремонтный капитал, который можно будет отдать в обращение Приказам Общественного Призрения.

Представляя сии предположения на Высочайшее Вашего Императорского Величества утверждение, я имею счастие донести, что исчисленную Правительствующим Сенатом на починку, поправление и новые построения сумму, при общем счете всех расходов по Министерству Внутренних дел, поставил я в виду Министра Финансов; и в следствие того, что в общем расписании расходов на нынешний год назначено и Высочайше утверждено отложить на все строения по Государству 1 000 000 рублей.

По мере того, как нужные и нетерпящие времени починки определяемы и по докладам моим Вашим Императорским Величеством утверждаемы будут, я буду сообщать Министру Финансов об отпуске из сей суммы потребных денег.

Между тем рассмотрев планы зданий, в Экспедиции Государственного Хозяйства сделанные, и найдя в некоторых из них излишества, в других недостатки, я счел нужным просить Президента Академии Художеств, чтоб приказал одному из знающих Архитекторов сделать новые планы с добрым вкусом и с экономическими выгодами более сообразные.

Академик Захаров, Президентом к сему назначенный, удовлетворил сему поручению. — Планы, им сделанные вместе со сметами, имею счастие поднести при сем на усмотрение Вашего Величества, присовокупляя к ним и прежние планы, в Экспедиции Хозяйства сочиненные.

Впрочем при доставлении сих планов в Губернии, не предполагается непременным правилом, чтоб в каждой из них производимы были все те строения, кои в них назначены: они послужат только образцом на тот случай, когда в какой-либо Губернии казенное здание вновь построить или старое переправить признается необходимыми и когда представление о том удостоено будет Высочайшего утверждения. В сем случае планы сии доставят каждому Губернскому Начальству удобность, по недостатку Архитекторов, применяясь к сим образцам, делать местные соображения с большею основательностию и с лучшим расположением, нежели какое могли бы они принять без сего руководства».

В том же году М-во начало и усиленную строительную деятельность.

Приступлено в 31 губернии к возведению необходимейших казенных зданий и ремонтированию ветхих; карантинные строения, существовавшие прежде почти только по имени, получили в этом году начало; остроги, большею частью обвалившиеся, а местами грозившие даже падением или опасностию побегов со стороны арестантов, начали вновь устраиваться или исправлялись; разосланы к Начальникам Губерний примерные планы, составленные в Академии Художеств.

Начаты работы по переустройству состоявших при Киевском Приказе; домов рабочего, богаделенного, смирительного и для умалишенных; для приведения в надлежащий вид С.-Петербургской богадельни и смирительного дома, составлен особый Комитет из двух медицинских чиновников, Члена Приказа и Архитектора; по представленным ими планам, приступлено к значительным переделкам и новым сооружениям. В Малороссийских губерниях начата постройка весьма многих благотворительных заведений, в особенности по губернии Полтавской, которая в этих видах разделена на пять «хозяйств»; в каждом хозяйстве предположено учредить больницу с помещением для умалишенных, и богадельни для престарелых и бедных, в каждом уездном городе уездное училище, а в самой Полтаве гимназию и дом воспитания бедных.

1804 г. В 23 губерниях приступлено к постройке новых казенных зданий, а в 13 к исправлению существовавших; к первым принадлежали преимущественно домы присутственных мест, церкви в гг. Гродно и Одессе, Одесские карантинные помещения, порт, набережная, госпитали, фонтаны и водопроводы; сделаны все нужные подготовительные работы по постройке нового гостиного двора в г. Макарьеве.

Сделаны распоряжения к сооружению благотворительных заведений в Таврической и Херсонской губерниях.

1805 г. Возведение новых казенных зданий, и преимущественно присутственных мест, производилось в 22 губерниях, а исправление ветхих в 27. Город Черкаск, главный в Донском Войске, представлял многие неудобства своим положением, сырым и затопляемым водою; вследствие чего решено было, перенести его на другое место и устроить под именем Нового Черкаска, на что назначено от казны 300,000 р.; также оказаны пособия от Правительства городам Херсону и Николаеву и учрежден особый Комитет для наблюдения за постройкою в них публичных зданий. В Макарьеве окончен первый корпус гостиного двора.

В 1806 г. сделаны коренные преобразования строительной части. Основанием для них послужил Высочайше утвержденный доклад Министра Внутр. Дел, в котором говорилось:

«С поступлением в Департамент Внутренних дел строительной части, признано было нужным постановить прежде всего общие правила о порядке, коим дела сего рода должны быть производимы. Правила сии представлены были мною Вашему Величеству в докладе 24 Февраля 1803 года, и, быв удостоены Высочайшего утверждения, сообщены в то же время к Начальникам Губерний для надлежащего с оными соображениями.

По правилам сим в производстве дел строительных наблюдается ныне следующий порядок:

1. По представлениям Губернских Начальств о необходимости исправления, или новой постройки зданий, требуются от них планы и сметы.

2. Планы сии и сметы по доставлении их сюда, соображаются с общими образцовыми планами, Высочайше утвержденными. Подробности сего соображения доныне особенно поручаемы были Академику Захарову. По замечаниям его делаются нужные перемены и исправления.

3. По соображении таким образом планов и смет, по надлежащем уважении действительной нужды предполагаемого строения и по соразмерности его с общим количеством строительного капитала, располагается производство здания на известное число лет, и по докладам, от меня на Высочайшее утверждение подносимым, ассигнуются потребные суммы.

4. Производство строений на месте возлагается на попечение Начальников Губерний. В местах где предполагаемые здания по важности своей требуют особенного внимания, назначаются вместе с тем и особенные Строительные Экспедиции, коим поставляется в обязанность, производя строение хозяйственным образом под надзором Начальника Губернии, давать в употреблении сумм надлежащие отчеты Казенным Палатам по установленному порядку.

В сем состоит порядок строительных дел, на общем их плане основанный и доселе в производстве их наблюдаемый.

Следующие обстоятельства, по четырехлетнему опыту открывшиеся, требуют в сем порядке особенного дополнения:

1) Первые потребности строительной части главнейше относились к починкам и исправлениям прежних строений. С течением времени и по удовлетворении первых нужд обращено внимание на построение и новых зданий в тех местах, где старые по ветхости; своей с выгодою казны поддерживаемы быть не могли. По сему, рассмотрение планов и соображение смет, от одного года к другому возрастая, требовало более времени и трудов. Академик Захаров, употребленный к сему делу, быв обязан другими должностями, при всем усердии его не может один с надлежащею скоростью производить сей ревизии, требующей части переделки самых планов и смет. Сверх сего занимаясь сим упражнением не по месту своему, но по единому приглашению, и так сказать Побочным образом, не может он принять на себя той ответственности, какую ревизия сия по существу своему должна бы была предполагать.

2) В общем плане строительной части, в докладе 24 Февраля 1803 года принятом, в 3 пункте между прочим положено: во время производства строений посылать нарочных Инспекторов, которые бы, имея нужные сведения, могли судить о прочности зданий, о материалах и о ценах, и меру сию при самом начале поставить в виду Губернаторов.

Знатнейшие отпуски сумм в течение первых лет по издании сего плана чинимы были по большой части на заготовление материалов, а потому и осмотр зданий не мог еще иметь места; но ныне, когда в некоторых Губерниях приступлено к действительному производству строений, а в других, судя по времени, могли они быть доведены уже и до нарочитого совершенства, осмотр сей представляется необходимым.

Приняв во уважение оба сии обстоятельства, я осмеливаюсь представить на уважение Вашего Императорского Величества следующие меры в дополнение к тому порядку, который ныне в строительной части существует.

I. Поелику рассмотрение здесь планов и смет, из Губерний представляемых, так как и осмотр зданий на местах, требуют людей с особенными знаниями в Архитектуре и практичном производстве строений, и как по сему не можно предполагать, чтоб чиновники в Департаменте Внутренних дел служащие, могли быть с успехом на сие дело употреблены, то единое средство к достижению цели сей было бы то, чтоб из людей, испытанных в сем роде познаний, составить особенный Строительный Комитет, коего предметом должно быть единственно рассмотрение по правилам науки и по опытности планов и смет, и по временам обозрение строений на месте.

II. Комитет сей составлен быть может из 4 членов, из коих один или два, по усмотрению нужды, будут наряжаться для осмотра зданий.

III Как должность сих чиновников в Комитете будет только временная, то и могут они вместе с тем занимать другие места. На жалованье им нет нужды делать особенного назначения; оно может быть им производимо из того же строительного капитала. Сумму, на сие и на издержки при сочинении планов потребную, можно определить вообще до 7000 рублей. Оклады каждому соразмеряемы будут с жалованьем из других мест получаемым и назначаемы каждый раз особенно при определении.

IV Должность Комитета сего состоят будет в следующем:

1.) Рассматривать все доставляемые в оный от Министра Внутренних дел планы и сметы казенным строениям и делать на оные свои примечания.

2.) Когда примечания сии утверждены будут Министром Внутренних дел, тогда делать в планах и сметах сообразные оным перемены и исправления.

3.) Министр Внутренних дел из Членов сего Комитета будет наряжать по усмотрению нужды одного из двух, для осмотра казенных строений на месте.

4.) Чиновник для осмотра сего посылаемый, снабжен будет выписками из смет от местных Начальств сюда представленных и другими подобными наставлениями, к предмету его послания принадлежащими. Основанием оных принято будет.

5.) В местах, где для строения заготовлены еще только материалы, осмотреть оные в отношении к количеству их, цене и прочности, и сообразить их со сметами и планами зданий.

6.) В местах, где самое строение уже производится, удостовериться в прочности его и в сообразности с планами.

7.) Преподать, где нужно, местным Архитекторам наставления и примечания к лучшему и выгоднейшему построению.

8.) Заметить неисправности, а паче упущения, кои могли быть в зданиях допущены и предложив местным Начальствам способы поправления, о всем подробно сюда донести.

9.) По пути осмотреть, где представится удобность, и другие казенные здания, а паче те, кои по ветхости их могут требовать скорых исправлений.

V. Сумма, потребная на проезд для сего осмотра, употребляема будет из строительного капитала, по предварительному о ней каждый раз исчислению.

VI. При рассмотрении планов зданий по пространству своему или по особенным трудностям местоположения особенного уважения требующих, могут быть в Строительный Комитет для совета приглашаемы и другие, знаниями своими отличные Архитекторы из находящихся по разным ведомствам в Столице; в семь случае, яко относящемся к общей пользе службы, без отвлечения от их должности, они будут обязаны не отрекаться от такового приглашения и содействовать своими советами.

VI. Сверх сего в случаях особенной важности, в предметах строений затруднительных и спорам Архитекторов подлежащих, планы могут быть препровождаемы, по сношению моему с Президентом Императорской Академии Художеств, на особенное ее уважение. Содействие ее в сих случаях будет сообразно общей ее цели и попечению о распространении изящных художеств в Империи.

Представляя распоряжения сии на Высочайшее Вашего Величества усмотрение, я считаю долгом моим донести, что установление сие может иметь следующие пользы:

1) Ревизия планов и смет из Губерний сюда присылаемых, в Комитете сем будет производимо со всею точностию и добросовестностью, каковой дело сие требовать может.

2) Ответственность местных Начальств по строительной части приведется сим в точнейшие пределы.

3) Упущения, коих по недостатку в губерниях Архитекторов, ожидать при строениях можно, осмотром их благовременно могут быть исправлены.

4) Наконец Правительство приобретет сим новое удостоверение в правильном употреблении знатных сумм, на часть сию отпускаемых.