Полная версия:
Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество
4. Вызовы, связанные с федеральной системой и усугублением образовательной бедности в школах 1–3-го квантиля
Несмотря на положения Конституции и законодательства, инфраструктура во многих школах Южной Африки находится в плохом состоянии, и поставленные цели для решения этой проблемы не достигнуты. Кроме того, в 75–80 % неблагополучных школ сохраняются низкие академические результаты, в связи с чем обучающиеся в них оказываются в ловушке бедности[121].
Поскольку количество свободных мест в успешных школах ограничено, нередко возникают судебные споры между управляющими советами и членами исполнительных комитетов провинциальных департаментов образования. Дела по этим спорам проходят через несколько инстанций и во многих случаях были заслушаны в Конституционном суде ЮАР. В настоящее время судебная практика сформирована по следующим вопросам:
– прием в школу и язык обучения: Governing Body of Mikro Primary School and Another v Western Cape Minister of Education and Others [2005] JOL 13716 (C); Head of Department, Mpumalanga Department of Education v Hoërskool Ermelo 2010 (2) SA 415 (CC); Mpumalanga Education Department and Another v Hoërskool Ermelo and Another 2010 (2) SA 415 (CC). Департамент образования хотел принять англоговорящих учеников в школу, обучение в которой ведется на языке африкаанс;
– прием в школу беременных учеников: Head of Department, Department of Education, Free State Province v Welkom High School and Another and Head of Department, Department of Education, Free State Province v Harmony High School and Another 2014 (2) SA 228 (CC). Департамент образования ожидал, что школы будут принимать беременных учеников вразрез с политикой школ против ранних беременностей;
– прием в школу сверх максимального количества обучающихся в школе: MEC for Education in Gauteng Province and Other v Governing Body of Rivonia Primary School and Others 2013 (6) SA 582 (CC) No. 29847/2014; The Governing Body Hoërskool Overvaal v Head of Department Case No. 86367/2017. Департамент образования настаивал на приеме в школу обучающихся, несмотря на то что в ней достигнуто максимальное количество учеников и такой прием противоречит политике школы в части соблюдения установленного числа обучающихся на одного учителя.
Во всех приведенных делах глава или член исполнительного комитета департамента образования в провинции давал указания, которые противоречили внутренним правилам школы, принятым управляющим советом. В данных делах наблюдается несколько общих тем:
– наличие борьбы за власть между управляющими советами и департаментами образования;
– злоупотребление и/или узурпация власти со стороны департаментов;
– последовательные обращения к управляющим советам школ о принятии и пересмотре действующих положений в соответствии с положениями Конституции ЮАР;
– обращения к главам департаментов осуществлять свои исполнительные полномочия в справедливом порядке и в рамках верховенства закона;
– лучшие интересы ребенка должны определять решения руководства.
Стоит отметить, что все приведенные судебные дела касаются доступа к школам 4-го и 5-го квантилей. Эти школы обладают финансовыми возможностями для защиты своих прав и привлечения провинциальных департаментов образования к ответственности за решения, противоречащие конституционным гарантиям управления в образовании. В большинстве описанных выше разбирательств школы успешно предотвратили излишнюю настойчивость вышестоящих органов по поводу приема учащихся в переполненные школы.
Школы 1–3-го квантиля, обучение в которых не является платным, не имеют достаточных ресурсов для оспаривания в суде неправовых решений департаментов. Следовательно, эти школы более склонны к приему учащихся в полностью укомплектованные классы, что приводит к переполненности аудиторий и влияет на результаты обучения. Директора тех школ, которые возражают против зачисления чрезмерного числа учащихся, подвергаются угрозе увольнения со стороны чиновников провинциальных департаментов[122].
В отличие от школ 4-го и 5-го квантилей, переполненные школы не имеют собственных средств (школьных фондов) для найма дополнительного персонала или для обустройства дополнительных классных комнат, лабораторий либо библиотек, которые необходимы для качественного образования. Отсутствие адекватной инфраструктуры плохо влияет на образовательные результаты и безопасность учащихся в этих школах. Существует ряд сообщений об учениках, утонувших в туалетах таких школ, из-за отсутствия в них адекватных систем водоснабжения, электричества и канализации[123].
В то время как школы 4-го и 5-го квантилей имеют достаточное финансовое обеспечение и могут участвовать в судебных процессах, когда спор касается обеспечения достойной реализации прав учащихся на образование, школы 1–3-го квантиля полностью зависят от неправительственных организаций. Эти организации оказывают давление на провинциальные департаменты с целью выполнения ими своих обязательств по обеспечению достаточного количества безопасных школ. В деле Centre for Child Law and Seven Others v Government of the Eastern Cape Province and Others [2012] 4 All SA 35 (ECG) суд просил заставить департамент образования провинции Восточный Кейп обратить внимание на серьезные проблемы инфраструктуры семи школ в данной провинции. В некоторых случаях у зданий отсутствовали крыши, занятия проводились в соседних жилых зданиях. В школах отсутствовали водопровод и канализация, а также не хватало мебели. Судебное разбирательство продолжалось более десяти лет, в течение которых департамент не предпринимал никаких действий для удовлетворения потребностей учеников этих школ.
Примером того, как нехватка ресурсов влияет на полномочия управляющих советов школ по решению проблемы бедности в сфере образования, является назначение дополнительных преподавателей. Управляющий совет имеет право назначать преподавателей с оплатой из собственных средств, чтобы сократить количество учащихся в классе с целью повышения образовательных результатов. Однако школы 1–3-го квантиля не имеют средств для назначения дополнительных преподавателей и вынуждены довольствоваться числом преподавателей, выделенных для школы провинциальным департаментом образования.
Заключение
Одним из основных преимуществ федеративной системы является возможность принятия решений на том уровне, где будут реализованы последствия их принятия. Меры, обеспечивающие соблюдение прав обучающихся и пресекающие злоупотребления властью должностными лицами, должны быть приняты на всех уровнях системы государственного управления. Этому препятствуют проблемы доступа лиц, принимающих решения на разных уровнях власти, к правосудию с целью обжалования решений других уровней управления.
В сфере образования в Южной Африке это означает, что должны быть созданы новые механизмы, которые обеспечат участие всех сторон, заинтересованных в реализации своих прав, в управлении в сфере образования. Это управление должно быть независимым, но при этом взаимосвязанным и совместным. Отсутствие таких возможностей у управляющих советов школ в бедных районах лишает их возможности бороться с образовательной бедностью в своих сообществах. И хотя у советов есть право принимать решения, у них нет ресурсов для воплощения в жизнь решений, которые могут изменить ситуацию в лучшую сторону. Таким образом, они зависят от должностных лиц провинциальных департаментов образования, которые злоупотребляют своей властью и не выполняют своих конституционных обязанностей в отношении права на образование.
Реформа системы образования в Польше: полномочия местного самоуправления в сфере образования
Изабела Красницка, Анна де Амбросис Винья
Введение
Система образования в Польше в последние годы была реформирована на разных уровнях. Однако полномочия местных органов власти и полномочия центрального правительства в целом сохранили распределение в зависимости от уровня образования.
В данной работе представлен обзор полномочий местного самоуправления в области начального и среднего образования в соответствии с действующим законодательством.
Для наиболее полного освещения поставленного вопроса необходимо привести некоторые разъяснения об административно-территориальном делении Польши.
Административно-территориальное деление Польши
Административно-территориальное устройство Польши было реформировано в 1999 г., когда была введена трехуровневая система государственного управления (Закон от 24 июля 1998 г. о введении основополагающего трехуровневого территориального деления государства[124]). В это же время вступили в силу три других правовых акта, которые спустя 60 лет восстановили реальные полномочия местных органов власти. Реформа стала одним из основополагающих элементов политических преобразований в Польше и была направлена на децентрализацию власти, поскольку принцип децентрализации непосредственно отражен в конституционных основах нового политического и правового устройства страны[125].
Волость (gmina) – базовая административная единица Польши в соответствии с Конституцией Польской Республики 1997 г. Другие типы административно-территориальных единиц устанавливаются законом[126].
В результате реформы административно-территориального устройства, проведенной лишь через два года после вступления в силу новой Конституции, территория Республики Польша была разделена на три территориальные единицы: волости (gmina), уезды (powiat) и воеводства (województwo)[127]. В настоящее время в Польше насчитывается 2744 волости, 314 уездов и 16 воеводств[128].
Полномочия местных органов власти в образовании
Согласно Конституции местные органы власти выполняют публичные задачи, не закрепленные Конституцией или законами за другими государственными органами[129]
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Примечания
1
Marks G. Structural Policy and Multi-level Governance in the EC // Cafruny A., Rosenthal G. (eds). The State of the European Community: The Maastricht Debate and Beyond. Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 1993. P. 391–411.
2
Rodrigo D., Allio R., Andres-Amo P. Multi-level Regulatory Governance: Policies, Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence // OECD Coherence, OECD Working Papers on Public Governance. No. 13. OECD Publishing, 2009.
3
United Nations, Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015. United Nations General Assembly, p. 267.
4
Ibid. P. 353.
5
Ibid. P. 360.
6
Multi-level Governance of Innovation and Smart Specialisation. Baltic-TRAM, 2017. P. 11.
7
Committee of the Regions. The Committee of the Regions on Multi-level Governance. CDR 89/2009.
8
Впервые была издана в 2009 г.
9
Wilkoszewski H., Sundby E. Steering from the Centre: New Modes of Governance in Multi-Level Education Systems // OECD Education Working Papers. 2014. No. 109. Paris: OECD Publishing. P. 34.
10
Chou M.-H., Jungblut J., Ravinet P., Vukasovic M. Higher Education Governance and Policy: An Introduction to Multi-issue, Multi-level and Multi-actor Dynamics // Policy and Society. 2017. Vol. 36. No. 1. P. 1–15.
11
De Prado C. Global Multi-level Governance: European and East Asian leadership. New York: United Nations University press, 2007. P. 275.
12
De Prado C. Global Multi-level Governance: European and East Asian leadership. New York: United Nations University press, 2007. P. 275.
13
Chou M.-H., Gornitzka A. Building a European knowledge area: An introduction to the dynamics of policy domains on the rise // Chou M.-H., Gornitzka A. Building the Knowledge Economy in Europe: New Constellations in European Research and Higher Education Governance. Cheltenham: Edward Elgar, 2014. P. 1–26; Chou M.-H., Jungblut J., Ravinet P., Vukasovic M. Multi-level, Multi-actor and Multi-issue Dimensions of Governance of the European Higher Education Area, and Beyond // European Higher Education Area: The Impact of Past and Future Policies. Springer, Cham, 2018. P. 321–334.
14
Follesdal A., Wessel R., Wouters J. Multi-level Regulation and the EU: the Interplay between Global, European and National Normative Processes. Leiden, The Netherlands: MartinusNijhoff Publishers, 2008.
15
Прага (2001 г.), Берлин (2003 г.), Берген (2005 г.), Лондон (2007 г.), Левен / Лувен-ла-Неве (2009 г.), Будапешт / Вена (2010 г.), Бухарест (2012 г.), Ереван (2015 г.) и Париж (2018 г.).
16
De Ridder-Simoens H. History of the Universities in Europe. Cambridge Press, 1996.
17
Russian Federation – Country Note – Education at a Glance 2018: OECD Indicators.
18
De Groof J., Neave G., Svec J. Democracy and Governance in Higher Education, Kluwer Law International, Den Haag. Council of Europe, 1998; Berka W., De Groof J., Penneman H.A. Autonomy and Education. Yearbook of the European Association for Education Law and Policy. The Hague, 2000.
19
The White Paper on Education and Training – «Teaching and Learning» (Commission of the European Communities, Brussels, 1995) констатировала: «Опыт показывает, что большинство децентрализованных систем также являются наиболее гибкими и, следовательно, имеют наибольшую склонность к развитию новых форм социального партнерства».
20
Perspectieven Voor het Internationaal Onderwijsrecht (Prospects for International Educational Law) // Journal for Education Law and Policy. 1993–1994. No. 2.
21
Scott P. Unified and Binary Systems of Higher Education in Europe // Burgen A. (ed.) Goals and Purposes of Higher Education in the 21st Century. Higher Education Policy Series 32. London, 1996. P. 49.
22
Trends in Learning Structures in Higher Education, Established Jointly by the Confederation of European Union Rector's Conferences and the Association of European Universities (CRE). Part I by Haug G. Main Trends and Issues in Higher Education Structures in Europe; Part II by Kirstein J. Information on Learning Structures in Higher Education in the EU/EEA Countries, Both Parts of the Project Report: Trends in Learning Structures in Higher Education. ESIB, 1999.
23
UNECTEF v Heylens [1987] ECR 4097. Пар. 13.
24
Judgment of the Court of 31 March 1993. Case C-19/92, Kraus [1993] ECR p. I-1663.
25
Leenknegt G. Subsidiarity and European Integration. Zwolle, 1995. P. 93.
26
De Groof J., Friess B. Opportunities and Limitations for a European Education Policy // European Journal for Education Law and Policy. 1997. P. 9; Lenaerts K. Subsidiarity and Community Competence in the Field of Education // De Groof J. (ed.) Subsidiarity and Education. Aspects of Comparative Educational Law. Leuven, 1994. P. 129–131.
27
Burns T., Köster F. (eds.) Governing Education in a Complex World. Paris: OECD Publishing, 2016.
28
Charbit C. Governance of Public Policies in Decentralised Contexts: The Multilevel Approach // OECD Regional Development Working Papers. No. 04. Paris: OECD Publishing, 2011; Charbit C., Michalun M. Mind the Gaps: Managing Mutual Dependence in Relations Among Levels of Government // OECD Working Papers on Public Governance. No. 14. Paris: OECD Publishing, 2009.
29
Wilkoszewski H., Sundby E. From Hard to Soft Governance in Multi-level Education Systems // European Journal of Education. 2016. Vol. 51. No. 4. P. 447–462.
30
Hahn G.M. The Past, Present, and Future of the Russian Federal State // Demokratizatsiya. 2003. Vol. 11. No. 3. P. 361.
31
Kankovskaya A.R. Higher Education for Sustainable Development: Challenges in Russia // Procedia CIRP. 2016. Vol. 48. P. 449–453.
32
De Prado C. Global Multi-Level Governance: European and East Asian Leadership. New York: United Nations University press, 2007.
33
Этому, в частности, был посвящен цикл работ Всемирного банка «Decentralized Decision-Making in Schools. The Theory and Evidence on School-Based Management» (The World Bank, 2009) и др.
34
Education at a Glance 2018. OECD, Paris, 2018.
35
36
См. подробнее: Piattoni S. The Theory of Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press, 2010; Knodt M., Hüttmann M.G. Der Multi-Level Governance Ansatz // Theorien der Europäischen Integration. Springer VS, 2012.
37
Теория принципала-агента (principal-agent problem) – теоретическая модель экономики, созданная с целью понимания ситуаций управления между неравными акторами, имеющими разные степени информированности (асимметричность информации). Лицо, дающее поручение (принципал), обычно находится в высшей иерархической позиции и ожидает решения поставленной задачи в своих интересах, тогда как лицо, выполняющее поручение (агент: менеджер или экономический агент), находится в нижней иерархической позиции, но владеет большей информацией, чем принципал, и может пользоваться этой информацией либо в интересах принципала, либо в собственных интересах.
38
См. подробнее: Gailmard S. Accountability and Principal-Agent-Theory // The Oxford Handbook of Public Accountability. Oxford: Oxford University Press, 2014.
39
Marks G., Liesbet H., Kermit B. European Integration from the 1980s: State-centric v. Multi-level Governance // JCMS: Journal of Common Market Studies. 1996. No. 34(3). P. 341–378.
40
Ibid.
41
Ibid. P. 356.
42
См. подробнее: п. 1 ст. 165 Договора о функционировании Европейского союза.
43
См. подробнее: п. 1 ст. 53 Договора о функционировании Европейского союза. Чтобы облегчить доступ к деятельности, не являющейся наемным трудом, и ее осуществление, Европейский парламент и Совет принимают директивы, направленные на взаимное признание дипломов, сертификатов и иных свидетельств, а также на координацию законодательных, регламентирующих и административных положений государств-членов в отношении доступа к деятельности, не являющейся наемным трудом, и к ее осуществлению. Пункт 1 ст. 62 Договора о функционировании Европейского союза; положения статей 51–54 подлежат применению к вопросам, регулируемым настоящей главой.
44
Одним из примеров таких исследований может служить следующее: Lepenies R. Discovering the Political Implications of Coproduction in Water Governance // Water. 2018. No. 10. P. 1475–1491.
45
Механизм известен как Mixed Clause или Joint Clause.
46
Recommendation of the European Parliament and of the Council of 23 April 2008 on the Establishment of the ‘European Qualifications Framework for Lifelong Learning’ (2008/C 111/01).
47
Regulation (EU) No. 1288/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 establishing ‘Erasmus+’: the Union Programme for Education, Training, Youth and Sport.
48
Хотя Великобритания не имеет писаной консолидированной конституции.
49
В качестве одной из наиболее авторитетных работ по данной теме см.: Cardozo B.N. The Nature of The Judicial Process. New Haven: Yale University Press, 1921.
50
Оригинальный текст основан на дихотомии между терминами judge и umpire, которые по общему правилу имеют одинаковый перевод на русский язык.
51
В качестве своего аргумента Робертс также объяснил, что «судьи являются служителями закона, а не наоборот. Судьи похожи на арбитров. Арбитры в футболе не создают правила, они применяют их. Роль судьи и арбитра имеет решающее значение. Они следят за тем, чтобы все играли по правилам. Однако это ограниченная роль. Никто никогда не ходит на бейсбольный матч, чтобы увидеть судью. Судьи должны иметь смирение, чтобы признать, что они действуют в рамках прецедентной системы, сформированной другими судьями, которые в равной степени стремятся выполнить клятву судьи». Цитата из слушаний по вопросу назначения Джона Робертса Верховным судьей США в Комитете по судебной власти Сената США: Confirmation Hearing on the Nomination of John G. Roberts, Jr. to be Chief Justice of the United States Before the Senate Committee on the Judiciary. 109th Cong. 55 (2005) (statement of John G. Roberts, Jr. Nominee to be Chief Justice of the United States). 2005 WL 2204109.
52
Критика метафоры «судьи как арбитры» была высказана судьей апелляционного суда третьего округа США (United States Court of Appeals for the Third Circuit, или сокр. Third Circuit) Теодором МакКи в своей статье: McKee T.A. Judges as Umpires // Hofstra Law Review. 2007. No. 35 (4). P. 1709–1723.
53
См. также: «Я думаю, что публика не понимает, что происходит, когда вы становитесь судьей. Когда вы произносите судебную клятву, вы становитесь другим человеком. Вы решаете дела не для достижения желаемого результата, а исходя из того, что говорят факты и закон. То, что вы решаете в качестве судьи, – это не общие принципы, а ваше дело. Вы рассматриваете этот вопрос как можно более узко. Это то, что Сэм всегда делает с большим уважением к прецеденту. Сэм Алито был верен этой судебной клятве». Цитата из выступления судьи апелляционного суда третьего округа США Эдвада Бекреа на слушаниях по вопросу назначения Самуэля Алито судьей Верховного суда США в Комитете по судебной власти Сената США: Confirmation Hearing on the Nomination of Samuel A. Alito, Jr. to be an Associate Justice of the Supreme Court of the United States Before the Senate Committee on the Judiciary. 109th Cong. 655–656 (2006) (statement of Edward Becker, Judge. Third Circuit Court of Appeals). 2006 WL 75404 (F.D.C.H.).
54
Для аргумента за отказ от использования этого термина см.: McKee T.A. Judges as Umpires // Hofstra Law Review. 2007. No. 35 (4). P. 1716 («Фраза “судебный активизм” сама по себе столь же неудачна, сколь и бессмысленна, поскольку она предлагает лишь немногим большее, чем рефлексивную критику и удобную формулировку. Что еще более важно, все более поляризованный климат вокруг судов крайне затрудняет нам, судьям, публично или в частном порядке признавать, что мы являемся продуктом нашего опыта и обременены человеческими слабостями, как и все остальные смертные. Мы, возможно, слишком обеспокоены тем, что признание этого поставит под сомнение наши собственные решения и их пригодность, тем самым ставя под сомнение наши суждения и подвергая нас критике за то, что мы не можем опровергнуть. С учетом политической позиции вокруг актуальных проблем современности эта озабоченность существует не без существенного оправдания»).
