Демократия в Америке

Первым выводом из этого положения было то, что административные власти общины и округа избираются самими жителями или по крайней мере назначаются исключительно из местных жителей.

Поскольку административные чиновники повсюду выборные или несменяемые, то правила чиноначалия не могли быть нигде введены. Таким образом оказалось почти столько же независимых служащих, сколько должностей. Административная власть раздробилась между множеством лиц.

Так как административной иерархии нигде не существует, администраторы выбираются и не могут быть сменены до срока их службы. Из этого вытекает необходимость большего или меньшего введения в администрацию судебной власти. Отсюда является система штрафов, посредством которых второстепенные административные единицы и их представители принуждаются повиноваться законам. Она проходит с одного конца Союза до другого.

Впрочем, право преследовать административные проступки или в случае необходимости исполнять административные действия не во всех штатах присвоено одним и тем же судьям.

Англо-американцы взяли из общего источника институт мировых судей, и он находится во всех штатах, но они не всегда одинаково им воспользовались.

Всюду мировые судьи принимают участие в администрации общин и округа[108], или являясь сами в качестве администраторов, или подвергая преследованию известные административные проступки, но в большей части штатов важнейшие из этих проступков подлежат ведению обыкновенных судов.

Итак, избрание административных чиновников или пожизненность их должностей, отсутствие административной иерархии, введение судебных способов во второстепенное общественное управление – таковы главнейшие признаки, которыми отличается американская администрация от Мэна до Флориды.

В некоторых штатах можно заметить появление административной централизации. Штат Нью-Йорк наиболее далеко продвинулся в этом направлении.

В штате Нью-Йорк чиновники центрального правительства в определенных случаях осуществляют надзор и контроль над действиями второстепенных учреждений[109]. В других случаях они образуют род апелляционного присутствия для решения дел[110].

В штате Нью-Йорк судебные наказания меньше применяются в качестве административного средства, чем в других местах. Также и право преследовать административные проступки принадлежит там меньшему числу лиц[111].

Та же тенденция замечается и в других штатах[112]. Но вообще можно сказать, что выдающееся свойство общественной администрации в Соединенных Штатах состоит в чрезвычайной децентрализации.

О государстве-штате

Я уже говорил об общинах и администрации, мне остается сказать о государстве-штате и правительстве.

Здесь я могу недолго останавливаться, не опасаясь не быть понятым. Все это изложено в письменных конституциях, которые всякий легко может достать[113]. Эти конституции основываются на простой и рациональной теории.

Большая часть указанных ими форм принята всеми нациями, имеющими конституционное правление, поэтому они стали для нас привычными.

Я хочу представить здесь лишь краткое изложение. Позже я постараюсь обсудить то, что я теперь опишу.

Законодательная власть штата

Разделение законодательного корпуса на две палаты. Сенат. Палата представителей. Различные предметы ведения этих двух собраний

Законодательная власть штата вверена двум собраниям, первое носит название сената.

Обычно сенат – законодательное собрание, но иногда он превращается в административное и судебное учреждение.

Он различными способами принимает участие в администрации в зависимости от конституций[114]. Но часто он проникает в сферу исполнительной власти путем участия в выборе должностных лиц.

Он принимает на себя долю судебной власти, вынося приговор по определенным политическим преступлениям, а порой и решая гражданские дела[115].

Число его членов всегда невелико.

Другой отдел законодательной власти, называемый обыкновенно палатой представителей, вовсе не принимает на себя никаких административных функций, а к судебной власти имеет лишь то отношение, что ему принадлежит обвинение перед сенатом общественных должностных лиц.

Члены обеих палат почти везде подчинены одинаковым условиям, дающим право на избрание. Те и другие избираются одним способом и теми же гражданами.

Единственная разница, существующая между ними, заключается в том, что срок службы сенаторов вообще бывает дольше, чем срок депутатских полномочий. Депутаты редко остаются в своей должности больше года, тогда как первые занимают свое место в течение двух или трех лет.

Давая сенаторам привилегию быть назначаемыми на несколько лет и обновляя их состав по частям, закон заботился о том, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из людей, привычных уже к делам, которые могли бы оказывать полезное влияние на вновь прибывших.

Таким образом, разделяя законодательный корпус на два отдела, американцы не хотели создать два собрания, одно наследственное, а другое выборное; они не предполагали сделать из одного аристократическое учреждение, а из другого представительство демократии; точно так же они не задавались целью найти в первом опору для правительства, предоставив ведению второго интересы и стремления народа.

Разделение законодательных сил и вследствие этого более медленное действие политических собраний, а также создание апелляционного трибунала для пересмотра законов – вот единственные выгоды от теперешней конституции с двумя палатами, существующей в Соединенных Штатах.

Время и опыт доказали американцам, что, ограничиваясь только этими выгодами, разделение законодательной власти все-таки составляет первостепенную необходимость. Из всех соединенных республик лишь одна Пенсильвания вначале попробовала установить одно законодательное собрание. Сам Франклин, увлеченный логическими выводами из принципа верховной власти народа, содействовал принятию данной меры. Вскоре, однако, пришлось изменить закон и учредить две палаты. Таким образом принцип разделения законодательной власти получил окончательное освещение; с этого времени, следовательно, можно уже признать за истину необходимость разделения законодательной власти между несколькими органами. Этот принцип, введенный в жизнь почти случайно, подобно большинству великих истин, не признаваемый многими, сделался наконец в наши дни как бы аксиомой политической науки.

Исполнительная власть штата

Кто такой губернатор в американском штате. Положение, занимаемое им по отношению к законодательному корпусу. Его права и обязанности. Его зависимость от народа

Исполнительная власть штата имеет своим представителем губернатора. Я не случайно употребил слово «представитель». Действительно, губернатор штата представляет собой исполнительную власть, но он пользуется лишь некоторыми из ее прав.

Высшее должностное лицо, называемое губернатором, занимает место рядом с законодательными собраниями в качестве примирителя и советника. Губернатор наделен правом приостанавливающего veto, которое позволяет ему по усмотрению останавливать или по крайней мере замедлять действия законодательного корпуса. Он докладывает ему о проблемах страны и сообщает о тех способах, применение которых признает полезным для их удовлетворения; он является естественным исполнителем его воли во всех предприятиях, имеющих значение для нации[116]. В промежутках между заседаниями законодательных собраний губернатор должен принимать меры, необходимые для ограждения государства от насильственных потрясений и непредвиденных опасностей.

Губернатор соединяет в своих руках всю военную мощь штата. Он командует милицией и вооруженными силами.

Если власть общественного мнения, переданная по общему соглашению закону, не признается, то губернатор выступает во главе материальной силы штата, уничтожает сопротивление и восстанавливает обычный порядок.

Впрочем, губернатор не вмешивается в администрацию общин и округа или по крайней мере принимает в ней лишь косвенное участие назначением мировых судей, которых потом уже не может сменить[117].

Должность губернатора избирательная. Принято выбирать его на один или два года, так что он постоянно остается в тесной зависимости от избравшего его большинства.

Политические следствия административной децентрализации в Соединенных Штатах

Различие между правительственной и административной централизацией. В Соединенных Штатах нет административной, но есть очень большая правительственная централизация. Вредные следствия, вытекающие в Соединенных Штатах из крайней административной децентрализации. Административные выгоды этого порядка вещей. Сила, управляющая обществом, имеет в себе меньше порядка, меньше просвещения и знания, но она значительно сильнее, чем в Европе. Политические выгоды этого порядка вещей. В Соединенных Штатах отечество чувствуется всюду. Поддержка, оказываемая правительству управляемыми. Провинциальные учреждения делаются необходимыми по мере того, как общественный строй становится более демократическим

«Централизация» – слово, часто повторяемое в наше время, но его значение никто вообще не пытается определить.

Между тем существует два различных вида централизации, которые необходимо изучить.

Есть дела общие для всей нации: таковы установления законов и отношения народа с иностранцами.

Другие дела интересуют только известные части нации, как, например, разные общинные предприятия.

Сосредоточить в одном месте и в одних руках власть распоряжаться первыми делами – это значит установить то, что я бы назвал правительственной централизацией.

Сосредоточить таким же образом распоряжение вторыми – значит установить то, что я назвал бы централизацией административной.

Есть пункты, на которых эти два вида централизации смешиваются. Но взяв в их общности предметы, входящие специально в область каждого из них, можно легко заметить их различия.

Понятно, что правительственная централизация получает огромную силу, когда она соединяется с административной. Этим способом она приучает людей к наивному и постоянному отречению от их воли, к повиновению не единовременному и не относящемуся к одному пункту, но к повиновению во всем и всегда. В таком случае она не только подчиняет их себе силой, но и действует на них посредством их привычек; она изолирует их, а потом поодиночке забирает их в свою власть из общей массы.

Эти две разного вида централизации помогают друг другу, привлекают одна другую; но я не считаю, что они нераздельны.

При Людовике XIV Франция видела величайшую правительственную централизацию, какую только можно вообразить, ведь один человек издавал общие законы и имел право их изъяснять, представлял Францию во внешних отношениях и действовал от ее имени. Государство – это я, утверждал он, и он был прав.

Однако при Людовике XIV было гораздо меньше административной централизации, чем в наше время.

Сейчас мы наблюдаем одно государство, именно Англию, в котором правительственная централизация доведена до очень высокой степени. Государство там двигается, как один человек, по своей воле оно приводит в движение огромные массы, сосредоточивая и перенося всюду по своему желанию силу своей власти.

Англия, совершившая в последние пятьдесят лет столь великие дела, не имеет административной централизации.

Я не могу представить, чтобы нация существовала и достигала благосостояния без сильной правительственной централизации.

Но я думаю, что административная централизация способна лишь обессиливать подчиняющиеся ей народы, потому что она постоянно стремится к уменьшению в них общинного духа. Правда, административная централизация достигает сосредоточения в известное время, в известном месте всех наличных сил нации, но она препятствует возобновлению этих сил. Она дает нации торжество в момент борьбы, однако, действуя в течение долгого времени, уменьшает ее силу. Поэтому она может содействовать временному возвеличению одного человека, но не прочному благосостоянию народа.

Следует иметь в виду, что когда говорят о невозможности государственной деятельности при отсутствии централизации, почти всегда подразумевают централизацию правительственную. Мол, Германская империя не могла вполне воспользоваться своими силами. Это справедливо, но почему так было? Потому что сила нации в ней никогда не была сосредоточена, государство не могло заставить повиноваться его общим законам, отдельные части этого обширного организма сохраняли за собой всегда право и возможность отказать в содействии представителям общей власти даже в таких делах, которые имели значение для всех граждан, – иными словами, потому что не было правительственной централизации. То же замечание можно приложить к Средним векам: причина всех несчастий феодального общества заключалась в том, что не только распорядительная, но и управляющая власть находилась в тысячах руках и раздроблялась на тысячу видов; отсутствие всякой правительственной централизации препятствовало тогда европейским народам активно двигаться к какой бы то ни было цели.

Мы видели, что в Соединенных Штатах не существует административной централизации и едва лишь заметны следы иерархии. Децентрализация доведена в них до такой степени, какой, я думаю, ни один европейский народ не мог бы перенести без большого стеснения и которая даже в Америке приводит к неблагоприятным последствиям, но правительственная централизация существует в Соединенных Штатах в самой высокой степени. Легко доказать, что сил нации в них сосредоточено больше, чем в какой-либо из старых европейских монархий. Не только в каждом штате существует лишь один источник законов, лишь одна власть, могущая создать вокруг себя политическую жизнь, но законодатели старались даже избежать созывов многочисленных собраний округов из опасения, чтобы они не вздумали выйти из пределов своего ведения и не затруднили этим деятельности правительства. В Америке законодательная власть каждого штата не имеет перед собой никакой другой власти, которая могла бы ему противостать. Ничто не может остановить ее на пути: ни привилегии, ни местные льготы, ни личное влияние, ни даже авторитет разума, потому что она представляет собой большинство, признающее себя единственным выразителем разума. Для нее, значит, нет никаких границ, кроме собственной воли. Haряду с ней и около нее поставлен представитель исполнительной власти, который с помощью материальной силы должен приводить в повиновение недовольных.

Слабость встречается лишь в частностях правительственной деятельности.

Американские республики не имеют постоянной вооруженной силы для подавления меньшинства, но меньшинству в них до сих пор не приходилось воевать, и необходимости в армии до сих пор еще не чувствовалось. Государство пользуется чиновниками общины или округа для воздействия на граждан. Так, например, в Новой Англии общинный асессор распределяет налоги, общинный сборщик взимает их, общинный кассир направляет собранные суммы в казначейство, а возникающие жалобы разбираются обыкновенными судами. Подобный способ собирания податей долгий и затруднительный; он на каждом шагу замедлял бы действие правительства, имеющего большую нужду в деньгах. Вообще желательно, чтобы правительство для всего, что представляет для него существенную, жизненную важность, назначало собственных чиновников, им избираемых и им увольняемых, и вводило более быстрые формы процедуры.

По центральной власти, организованной так, как в Америке, всегда легко будет найти более энергичные и действительные средства воздействия.

Поэтому не от отсутствия централизации в Соединенных Штатах, как это часто повторяют, могут погибнуть республики Нового Света; в них не только нет недостатка в централизации, но можно утверждать, что американские правительства слишком централизованы: я это докажу позднее. Законодательные собрания ежедневно поглощают какие-нибудь остатки правительственной власти. Они стремятся соединить все их в себе, как это сделал конвент. Централизованная таким образом общественная власть постоянно переходит из рук в руки, поскольку она подчиняется народной власти. Часто бывает, что у нее недостает благоразумия и предусмотрительности, потому что для нее все возможно. В этом заключается для нее опасность. Поэтому она подвергается возможности когда-нибудь погибнуть именно от собственной силы, а не вследствие своей слабости.

Административная децентрализация производит в Америке многие разнообразные результаты.

Мы видим, что американцы почти отделили администрацию от правительства; в этом они, мне кажется, перешли за границы здравой разумности, потому что порядок, хотя бы и во второстепенных делах, все же имеет значение для всей нации[118].

Не имея собственных административных чиновников, которые постоянно находились бы в разных определенных пунктах территории и могли бы получать общее направление, штат вследствие этого редко пытается установить общие правила благоустройства; между тем нужда в них чувствуется. Европеец часто замечает их отсутствие. Тот кажущийся беспорядок, который находится на поверхности, сначала приводит его к убеждению, что в обществе существует полная анархия, только всмотревшись в положение вещей, он понимает, что ошибался.

Есть предприятия, имеющие значение для всего штата, однако они не могут быть выполнены, потому что не существует национальной администрации, которая бы этим распоряжалась. Предоставленные заботам общин и округов и возложенные на выборных и временных агентов, предприятия эти не приводят ни к какому результату или же не достигают успеха.

Сторонники централизации в Европе утверждают, что правительственная власть лучше распоряжается мирными делами, чем могло бы это сделать местное управление; это верно, когда центральная власть обладает просвещением, а местная – нет, когда первая деятельна, а вторая инертна, когда одна имеет привычку активно трудиться, а другая – привычку повиноваться. Понятно даже, что чем больше усиливается централизация, тем больше возрастает эта двойная тенденция и тем больше выдается способность с одной и неспособность с другой стороны.

Но я отрицаю, что так было и в том случае, когда народ просвещен, внимательно следит за своими интересами и привык заботиться о них, как он делает это в Америке.

Напротив, я убежден, что в этом случае коллективная сила граждан всегда будет способнее, чем правительственная власть, достичь общественного благосостояния.

Признаюсь, что трудно указать способ, как разбудить спящий народ и дать ему стремления и знания, которых у него нет. Я знаю, что убедить людей в том, что они должны заниматься своими делами – задача сложная. Часто бывает легче заинтересовать их подробностями какого-нибудь придворного этикета, чем исправлением их собственного общего долга.

Но я полагаю, что когда центральная администрация утверждает, будто вполне заменит собой свободное содействие людей непосредственно заинтересованных, то она или сама обманывается, или хочет обмануть.

Центральная власть, какой бы просвещенной и сведущей мы ее ни воображали, не может одна охватить все частности жизни большого народа, – не может потому, что подобный труд превышает силы человеческие. Когда она хочет одними своими стараниями создать и поддерживать действие стольких отдельных ведомств, то или она довольствуется несовершенными результатами, или же истощается в бесполезных усилиях.

Правда, что централизация легко достигает подчинения внешних действий человека известному однообразию, которому люди наконец начинают сочувствовать из-за него самого, независимо от того, к чему она применяется, подобно тем богомольцам, которые поклоняются статуе, забывая об изображаемом ею божестве. Централизации без труда удается установить правильный ход для текущих дел, разумно направить частности общественного благоустройства, обуздать легкие беспорядки и небольшие правонарушения, сохранить в обществе status quo, которое не есть, собственно говоря, ни упадок, ни прогресс, поддержать общественный организм в состоянии административной сонливости, которую администраторы имеют обыкновение называть порядком и общественным спокойствием[119]. Она вообще имеет превосходные качества для того, чтобы удерживать, а не для того, чтобы действовать. Когда требуется глубоко затронуть общество или заставить его быстро двигаться, то сила ее пропадает. Как только для ее мероприятий необходимо содействие отдельных лиц, так эта громадная машина проявляет удивительную слабость, – она вдруг оказывается совершенно бессильной.

Бывает, что централизация, хватаясь за последнее средство, пытается призвать к себе на помощь граждан. Но она говорит им: вы будете действовать, как я хочу, столько, сколько я хочу, и не иначе, как в желаемом мне направлении. Вы возьмете на себя частности, не рассчитывая на управление целым; вы будете работать впотьмах, а потом станете судить о моей деятельности по результатам. Но не на таких условиях получается содействие человеческой воли. Ей нужна свобода в ее действии, ответственность в ее поступках. Человек так устроен, что он предпочитает оставаться неподвижным, чем не по своей воле идти к неизвестной цели.

Я не буду отрицать, что в Соединенных Штатах часто сожалеют об отсутствии тех однообразных правил, которыми каждый из нас как будто постоянно охраняется.

Порой там бывают примеры общественной беззаботности и халатности, изредка возникают ситуации, находящиеся в противоречии с окружающей цивилизацией.

Полезные предприятия, требующие для своего успеха постоянной работы и точности, часто в конце концов бросаются, потому что в Америке, как и в других местах, образ действия народа состоит в кратковременных усилиях и внезапных порывах.

Европеец, привыкший находить возле себя чиновника, вмешивающегося почти во все, с трудом приспосабливается к этому разнообразному механизму общинной администрации. Вообще можно сказать, что на мелкие подробности общественного благоустройства, делающие жизнь приятной и удобной, в Америке не обращается внимания, но гарантии, необходимые для человека, живущего в обществе, существуют там, как и повсюду. У американцев сила, правящая государством, менее просвещена и сведуща, но она больше, чем в Европе. Нет страны, в которой люди прилагали бы столько усилий для создания общественного благосостояния. Я не знаю ни одного народа, которому удалось бы устроить школы столь многочисленные и точно достигающие своей цели, храмы столь соответствующие религиозным потребностям жителей, общинные дороги столь хорошо содержимые. Поэтому в Соединенных Штатах не нужно искать однообразия и постоянства взглядов, мелочной заботы о подробностях, усовершенствованных способов административного действия[120]. То, что там есть, – это образ силы, правда, несколько дикой, однако полной могущества, жизни, подверженной случайностям, но полной движения и энергии.

Впрочем, я допущу, если угодно, что селения и округа Соединенных Штатов будут с большей пользой управляться в административном порядке центральной властью, находящейся вдали от них и остающейся им чуждой, чем должностными лицами, взятыми из их среды. Я признаю, если это потребуется, что в Америке было бы больше безопасности, что в ней делалось бы более благоразумное и рассудительное употребление из общественных средств, если б администрация страны находилась в одних руках. И все же политические преимущества, получаемые американцами от их системы децентрализации, заставляют меня предпочесть ее противоположной системе.

Наконец, какая мне польза в том, что существует власть, всегда находящаяся на ногах, которая смотрит за тем, чтобы мои удовольствия были спокойны, сопровождает каждый мой шаг, отстраняя от меня все опасности раньше даже, чем я позабочусь о них подумать, если эта же власть, убирая с моего пути малейшие шипы, в то же время остается властелином над моей свободой и жизнью, если она до такой степени монополизирует движение, что все гаснет вокруг нее, когда она сама слабеет, все спит, когда она спит, и все умирает в случае ее уничтожения.

Есть такие европейские нации, в которых человек смотрит на себя как на колониста, безразличного к судьбе местности, в которой он живет. Величайшие изменения в его стране происходят без его участия; он даже не знает определенно, что произошло: он догадывается об этом, он случайно слышал рассказ о событии. Мало того, благосостояние его деревни, благоустройство улицы, участь церкви и прихода – тоже не трогают его. Он думает, что все эти вещи никоим образом его не касаются и что они принадлежат могущественному чужестранцу, называемому правительством. Он пользуется поместьем, как пожизненный владелец, без сознания собственности и без мысли о каком-либо улучшении. Это самоотречение простирается так далеко, что если наконец безопасность его самого или его детей становится неверной, то вместо того, чтобы позаботиться об удалении опасности, он складывает руки и ждет, чтобы вся нация пришла к нему на помощь. Однако и этот человек, несмотря на столь полное пожертвование своей свободной волей, так же, как и всякий другой, не любит повиноваться. Правда, он подчиняется произволу чиновника, но как только сила удаляется, он готов с презрением относиться к закону, как к побежденному врагу. Поэтому он постоянно колеблется между рабством и распущенностью.