Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы

Ситуация стала меняться лишь в годы перестройки. В связи с процессами демократизации возросла общественная и политическая активность населения, начало заметно увеличиваться количество общественных объединений, а существовавшие общественные организации в силу объективных причин начали менять характер своей деятельности. Возникла необходимость в законодательном регулировании вопросов, связанных с созданием и деятельностью общественных объединений.

На основании союзного закона «Об общественных объединениях» Верховный Совет Киргизской ССР 1 февраля 1991 г. принял Закон «Об общественных объединениях»[234].

Действие Закона «Об общественных объединениях» распространялось на политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, добровольные общественные организации, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие объединения граждан. Позже кыргызский парламент принял отдельные законы о политических партиях и профессиональных союзах.

Закон от 1 февраля 1991 г. определил сущность понятия «общественное объединение», типы, цели, принципы создания и деятельности общественных объединений, гарантии со стороны государства, порядок регистрации Министерством юстиции республики, требования к уставу, права, в том числе права собственности, производственной и хозяйственной деятельности, основания ответственности и др. Закон установил, что общественные объединения имеют право: участвовать в выборах органов государственной власти соответствующих уровней; осуществлять в лице своих республиканских органов законодательную инициативу; через своих народных депутатов участвовать в формировании органов государственной власти и управления; представлять и защищать интересы своих членов (участников) в государственных и общественных органах; свободно пропагандировать свои цели и идеи; учреждать органы печати и другие средства массовой информации, а также пользоваться в установленном порядке государственными органами печати и другими средствами массовой информации; в установленном законом порядке организовывать митинги, демонстрации, собрания и другие массовые мероприятия; иметь в собственности здания, сооружения, жилищные фонды, оборудование, инвентарь, денежные средства, акции, ценные бумаги и иное имущество, издательства, другие предприятия, благотворительные заведения и др.; осуществлять производственную и хозяйственную деятельность; осуществлять издательскую деятельность.

Некоторые из этих норм требуют уточнения. Первое уточнение касается участия общественных организаций в выборах органов государственной власти. Из текста Закона неясно, о каком именно участии идет речь. Конституция на этот счет содержит норму, касающуюся участия в выборах политических партий6, а не общественных объединений в целом. Об участии общественных объединений в выборах имеется норма в Кодексе о выборах в Кыргызской Республике, она устанавливает, что общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, обсуждать предвыборные программы кандидатов, их политические, деловые, личные качества, а также предвыборные программы политических партий, вести агитацию «за» или «против» любого кандидата, списка кандидатов[235]. Однако согласимся, что участие в выборах и право вести агитацию – это разные вещи.

Второе уточнение касается права законодательной инициативы. Перечень субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, установлен Конституцией[236], однако в этом перечне нет общественных объединений. А поскольку Конституция обладает высшей юридической силой, то выходит, что норма Закона «Об общественных объединениях», касающаяся права законодательной инициативы, не имеет юридической силы.

Третье уточнение касается права общественных объединений через своих народных депутатов участвовать в формировании органов государственной власти и управления. Но поскольку, как мы уже выяснили, общественные объединения не обладают правом выдвигать кандидатов в депутаты, то «своих» народных депутатов у них попросту нет, а потому они не могут участвовать в формировании властных структур. Следовательно, и эта норма Закона не имеет юридической силы.

Указанные нормы Закона «Об общественных объединениях» появились на волне романтической демократии, всплеск который имел место в последние годы перестройки и в первые годы независимости. Но затем общественно-политическая обстановка в стране стабилизировалась, законотворчество вошло в более спокойное русло, а декларированные нормы «ранней демократии» остались, и неясно, продолжают они действовать или нет. Отметим, что Закон, принятый 1 февраля 1991 г., в ноябре 1997 г. подвергался редакционной переработке, но соответствующие уточнения, отражающие политические реалии, в него внесены не были.

В целом же надо отметить, что принятие Закона «Об общественных объединениях» сыграло положительную роль в развитии общественной самодеятельности в Кыргызской Республике. Основные его положения подтверждены в Конституции, принятой 5 мая 1993 г. Конституция установила, что в Кыргызской Республике могут создаваться политические партии, профессиональные союзы и другие общественные объединения. Основополагающим принципом их создания являются свободное волеизъявление граждан и общность интересов.

Конституция возложила на государство обеспечение соблюдения прав и законных интересов общественных объединений[237]. Эти конституционные нормы были дословно воспроизведены в Конституции в редакциях 1996 и 1998 гг., а с некоторыми дополнениями и в новой редакции Конституции.

Законодательное, а затем и конституционное закрепление норм, касающихся общественных объединений, способствовало определенному упорядочиванию общественной самодеятельности, приданию ей законных оснований. Это было тем более важно, что количество общественных объединений стало стремительно расти и за годы независимости увеличилось в несколько раз. По данным Министерства юстиции, по состоянию на 1 января 1999 г. в республике было зарегистрировано 1085 общественных объединений, а в 2000 г. их количество составило более 200010 и продолжает увеличиваться. Среди них политические партии, профессиональные союзы, женские и молодежные объединения, организации ветеранов войны, труда, участников боевых действий в Афганистане, участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, творческие союзы, ассоциации и союзы по видам профессиональной деятельности, национально-культурные общества, спортивные общества и федерации, объединения социальной направленности, благотворительные фонды, объединения по содействию развитию науки, образования, искусства и культуры, фермерские, экологические, правозащитные и др.

Анализируя сеть общественных объединений в республике, необходимо, по нашему мнению, отметить наличие некоего водораздела между так называемыми традиционными и «новыми» объединениями.

Традиционные общественные объединения создавались в условиях советской административно-бюрократической системы. Нередко они получали существенную финансовую помощь от государства, например в виде взносов коллективных членов, а такими членами являлись государственные организации, учреждения, предприятия, колхозы. Государственные и партийные органы были для общественных объединений своеобразной опорой. Но уже в последние годы перестройки статус общественных объединений изменился. Изменилось и отношение к ним со стороны рядовых граждан. Если раньше они часто безропотно платили взносы даже организациям, членами которых не состояли (например, ДОСААФ, Общества Красного Креста и Красного Полумесяца, спасения на водах, борьбы за трезвость, охраны памятников истории и культуры, спортивные общества и др.), то уже в годы перестройки они от такой «повинности» избавились. Отказ коллективных и индивидуальных членов от уплаты взносов резко ударил по финансовой базе многих общественных объединений. Сказался и переход на рельсы рыночных отношений.

В этих условиях многие общественные объединения не смогли пересмотреть свое предназначение, формы и методы своей деятельности, не сумели обеспечить себе поддержку населения. Значительная их часть либо фактически распалась, либо влачит жалкое существование.

То, что все это действительно так, подтверждает опыт наиболее массового общественного объединения – профсоюзов. В советские времена профсоюзы в соответствии с установками партии являлись «школой хозяйствования, школой управления производством, школой коммунизма» и призваны были прежде всего бороться за повышение эффективности производства, организовывать социалистическое соревнование, а также осуществлять контроль за соблюдением правил охраны труда, управлять делами социального страхования, способствовать повышению материального и культурного уровня советского народа и т. п. В одной из книг, изданных в годы советской власти, подчеркивалось: «Профсоюзные организации призваны оказывать повседневную помощь каждому рабочему, бригаде, цеху и коллективу предприятия в досрочном выполнении государственных планов, добиваясь создания участникам соревнования необходимых условий для высокопроизводительного труда»[238].

После развала СССР, обретения Кыргызстаном независимости и начавшегося политического и социально-экономического переустройства большинство декларированных задач профсоюзов отпало. На первый план вышла задача социальной защиты трудящихся. Тем более, что в условиях углублявшегося экономического кризиса предприятия закрывались, росло количество безработных, выплата заработной платы задерживалась на несколько месяцев, страну поразила инфляция, цены росли, уровень жизни населения стремительно снижался. Но в этих условиях профсоюзы растерялись и просто не знали, как защищать трудящихся, ведь подобного опыта у них не было.

Наступил кризис профсоюзов. Определенные круги имели поползновения завладеть профсоюзной собственностью (санаториями, профилакториями, оздоровительными центрами, туристическими базами и др.). Общественность стала все чаще высказывать предложения об устранении профсоюзов от управления делами социального страхования, т. е. от распоряжения огромными суммами денег.

В этой ситуации профсоюзы решили заняться вопросами социального партнерства. С 1992 г. по их инициативе стали заключаться ежегодные генеральные соглашения по социально-экономическим и трудовым вопросам между Федерацией профсоюзов и правительством. С 1997 г. к заключению этого соглашения присоединилась Ассоциация работодателей. Однако контроль за соблюдением генеральных соглашений либо вообще не осуществляется, либо носит формальный характер.

Так, в апреле 1997 г. по решению правительства была создана республиканская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-экономических и трудовых отношений, но в течение первого года существования этой комиссии не прошло ни одного ее заседания12. В дальнейшем ситуация несколько улучшилась, но особой роли комиссия не играет. К тому же отметим, что общегосударственные установления генеральных соглашений мало влияют на решение социальных проблем конкретного рабочего, служащего, пенсионера, безработного.

Поэтому общественный резонанс от заключения генеральных соглашений чрезвычайно низкий. Федерация профсоюзов решила в отдельных, конкретных случаях самостоятельно бороться за социальные права граждан.

Например, в 1997 г. она обратилась в Бишкекский городской департамент по антимонопольной политике с предложением создать комиссию по проверке обоснованности повышения тарифов на проезд в городском пассажирском транспорте. Но это предложение осталось без ответа[239].

Федерация профсоюзов, как заявил в интервью газете «Эркин-Тоо» ее бывший председатель С. Саспеков, не намерена будоражить людей, провоцировать недовольство масс. В то же время она пока еще не нашла достаточно эффективных рычагов давления на властные структуры. Вся деятельность профсоюзов сводится преимущественно к констатации бедственного положения населения, встречам руководства Федерации с членами правительства, заявлениям и обращениям, публикуемым в прессе. А чтобы как-то приукрасить свою деятельность и хоть в какой-то мере оправдаться в глазах простых граждан, руководители Федерации профсоюзов часто ссылаются на свое активное участие в создании законов по социальным вопросам.

В этой связи отметим, что профсоюзы как общественная организация не наделены правом законодательной инициативы, хотя это не исключает возможности обращаться к парламенту и его комитетам с соответствующими предложениями. В течение ряда лет кыргызские профсоюзы в своей деятельности руководствовались Законом «Об общественных объединениях». 16 октября 1998 г. Жогорку Кенеш принял Закон «О профессиональных союзах»[240], что должно содействовать повышению социальной роли профсоюзов. Закон установил организационные основы профсоюзного движения, декларировал независимость профсоюзов, определил права профсоюзов, в том числе по защите трудовых прав работников, расторжению по их инициативе трудового договора, участию в заключении коллективных договоров, социальной защите граждан, участию в управлении средствами социального страхования, осуществлению контроля за соблюдением законодательства о труде, участию в приватизации государственного имущества, права на организацию и проведение собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, забастовок и других коллективных акций.

Принятие закона о профсоюзах надо оценивать как положительный факт, однако он не решает да и не может решить главные проблемы профсоюзного движения. Дело в том, что еще в советские времена авторитет профсоюзов был невысок. Советские профсоюзы, вопреки заклинаниям их руководителей, никогда не были защитниками простых людей-тружеников, а прислуживали административно-бюрократической системе. С ее распадом профсоюзы утратили главный стержень, который в тех условиях определял их существование. К тому же численность членов профсоюзов стала резко сокращаться. Люди, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью, утратили связь с профсоюзами. На частных предприятиях профсоюзные организации, как правило, не создаются. Профсоюзы в лице своего бюрократического аппарата не смогли наладить связь с массами, чьи интересы они призваны защищать.

Поэтому как-то прогнозировать будущее профсоюзов довольно затруднительно. Аналогично складывалась ситуация с обществом «Знание». По официальным данным, в советском Кыргызстане членами этого общества являлись более 23 тыс. человек[241]. Главной их задачей было разъяснение решений и политики КПСС, коммунистическое воспитание трудящихся. По существу, организации общества действовали как своеобразный придаток отделов агитации и пропаганды соответствующих партийных комитетов и работали под их руководством.

В лекционной пропаганде, проводимой обществом «Знание», было много формализма и догматизма, но в то же время она в значительной степени удовлетворяла познавательные интересы населения, способствовала повышению его общей культуры.

С обретением Кыргызстаном независимости положение общества «Знание» резко изменилось. Исчезли партийная опора и опека, государство отказалось материально поддерживать его деятельность, из-за отсутствия денежных средств устранились от финансирования лекционной пропаганды профсоюзы. Почему-то пропал «всеобщий» интерес к лекциям со стороны населения, который в советские времена стимулировался партийными организациями, куда-то исчез многочисленный лекторский актив. Наступил организационный и финансовый кризис общества «Знание», большинство его организаций просто распалось.

В сложное положение попали общественные организации, обладающие привлекательной собственностью. Например, в пользовании Общества охотников и рыболовов находятся природные парки, заказники, заповедники, охотничьи угодья. Общество проводило и проводит значительную работу по охране и восстановлению природы, защите природных ареалов.

Еще не так давно оно занималось пчеловодством, свиноводством. Однако имеющиеся в его владении угодья раздаются государственным и коммерческим организациям, приватизируются, что сокращает его материальную базу. Так, были приватизированы охотничьи угодья «Жаламыш» и «Иссык-Ата», природный парк «Ала-Арча», Чон-Кеминские охотничьи угодья, Токмакский фазаний заповедник и др.[242] Тем самым подрываются основы самого существования общества, сокращаются масштабы деятельности, что ведет к уменьшению количества его членов, снижению авторитета.

Отрицательно сказывается на общественных организациях и не всегда продуманная налоговая политика. Например, Кыргызское общество слепых и глухих в соответствии со своими уставными задачами занимается удовлетворением социальных нужд инвалидов, их трудовой реабилитацией, культурным обслуживанием, расходует денежные средства на содержание и развитие производственной базы, охрану труда на своих предприятиях, правовое и информационное обеспечение реабилитационных мероприятий, развитие социальной инфраструктуры и т. д. Необходимые для этого расходы покрываются за счет доходов от производственной деятельности. Например, в 1998 г. предприятия общества изготовили продукции на 8 млн 400 тыс. сомов, но 3 млн 700 тыс. сомов (44 %) перечислены в бюджет государства в виде разнообразных налогов[243]. Такая налоговая политика не способствует развитию деятельности общества. Кстати отметим, что Кыргызское общество слепых и глухих, проводя значительную работу по социальной защите и трудовой реабилитации инвалидов, лишено финансовой поддержки со стороны государства.

Все приведенные выше факты, а они являются достаточно типичными, подтверждают мысль об определенном кризисе традиционных общественных организаций. Этот кризис связан не только с неготовностью общественных объединений адаптироваться к новым реальностям, но в значительной степени и с формализацией их деятельности, обюрокрачиванием управленческих структур, отрывом аппарата от рядовых членов.

По мере демократизации общества и трансформации политической системы в Кыргызстане, как и в других постсоветских странах, произошли существенные изменения в системе общественных объединений. Причем эти изменения нашли свое выражение не столько в обновлении существовавших общественных структур, сколько в создании новых самостоятельных организаций и движений. В отличие от традиционных объединений они смогли лучше приспособиться к изменившимся общественным условиям и избежать многих организационных, финансовых и иных трудностей. По нашему мнению, это обусловлено рядом причин, а именно:

1) новые общественные формирования в отличие от большинства традиционных, которые создавались по указаниям партийных и государственных органов или по согласованию с ними, не связаны с бюрократическими структурами, а возникли на волне подъема общественного сознания, что изначально обеспечило им общественную поддержку;

2) многие общественные объединения, особенно возникшие в 1990–1991 гг., были по своей направленности альтернативными КПСС и органам советской власти, что в условиях всплеска антикоммунизма снискало благожелательное отношение к ним со стороны демократически настроенных граждан;

3) новые общественные объединения отражают и выражают интересы и потребности граждан; в отличие от традиционных организаций, ориентированных в советские времена на выполнение эфемерных задач типа сплочения граждан вокруг КПСС, они в более полной мере настроены на реализацию функций, присущих общественным организациям;

4) новые общественные объединения смогли предложить своим членам новые формы и методы деятельности, в отличие от традиционных объединений они не глушат общественную инициативу, а, наоборот, всемерно содействуют ее развитию;

5) новые общественные объединения в отличие от традиционных смогли лучше приспособиться к работе в условиях рыночных отношений, даже строить свою деятельность на их основе.

В качестве примера одного из новых общественных объединений можно назвать организацию «Молодые юристы Кыргызстана». В 1997 г. организация возникла как объединение студентов-юристов Кыргызско-Российского Славянского университета, в 1998 г. в ее состав вошли студенты других вузов, а в феврале 2000 г. и молодые юристы-практики. Объединение имеет общепринятую организационную структуру, в ее состав входят четыре филиала – в Ошской, Джалалабадской, Нарынской и Иссыккульской областях. В составе объединения действуют три комитета: информационный (занимается поиском и обработкой информации, формированием базы данных, необходимых для деятельности объединения, обеспечивает связь с другими организациями и учреждениями); организационный (занимается разработкой и реализацией соответствующих проектов); общественный (занимается организацией досуга членов объединения). Объединение «Молодые юристы Кыргызстана» организует проведение лекций, семинаров, тренингов и других мероприятий с целью повышения профессионального уровня молодых специалистов, создает библиотечный фонд по правовым вопросам, принимает участие в обсуждении законопроектов, организует исследовательские работы в области права, поддерживает связи с другими объединениями юристов, в том числе международными.

Одним из социально значимых проектов, реализованных объединением, является создание Бюро по правовой и социальной помощи беженцам, которое консультирует беженцев по правовым вопросам, оказывает им материальную помощь на основе гуманитарной помощи, получаемой от заграничных партнеров. В составе бюро имеется судебная группа, которая проводит для беженцев, обращающихся в суд, досудебную подготовку соответствующих материалов, осуществляет законное представительство интересов беженцев в гражданском судопроизводстве. В сотрудничестве с Управлением верховного комиссара по делам беженцев ООН «Молодые юристы Кыргызстана» реализуют проект «Образование детей беженцев». В рамках этого проекта детям беженцев оказана гуманитарная помощь (канцелярские товары, книги и учебники, одежда, обувь, медикаменты).

Объединение в августе 1999 г. организовало Среднеазиатскую конференцию студентов-юристов, в рамках которой прошли курсы по избирательному праву, курс гражданского образования, дебаты по международному праву, а также лекции, тренинги, ролевые игры, ознакомление с работой Жогорку Кенеша, Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов. Во время кампании по выборам Президента в 2000 г. «Молодые юристы Кыргызстана» приняли участие в работе «горячей линии» и консультационного центра по избирательному праву в Чуйской и Ошской областях.

Разнообразной и весьма значимой является деятельность общественного центра «Мир без границ», созданного в 1995 г. Он работает преимущественно в молодежной среде и проводит лекции, семинары, конференции, дискуссии, тренинги, конкурсы, деловые игры по вопросам демократии, прав человека, рыночной экономики, организации самоуправления студентов и учащихся, принимает участие в выборных кампаниях и гражданских акциях протеста, в правозащитной и другой деятельности. Особенно интересной нам представляется деятельность центра по практической организации самоуправления студентов и учащихся старших классов (в Кыргызском национальном университете и в средней школе № 73 г. Бишкека). По проекту, поддержанному фондом «Сорос-Кыргызстан», центр разработал методические материалы по развитию школьного самоуправления. Социально значимой является пропаганда среди учащихся правовых знаний. Например, центром проведена серия семинаров для старшеклассников бишкекских школ на тему «Правовая ответственность несовершеннолетних», в ряде школ организованы дискуссионные клубы. Заслуживает одобрения и деятельность группы (50 человек) общественных защитников, так называемых школьных адвокатов, для представления и защиты интересов учащихся как в самой школе, так и за ее пределами.

Внимание общественности привлекает деятельность ассоциации «Диамонд», созданной женщинами-преподавателями вузов и научными сотрудниками в 1994 г. Цель организации – способствовать достижению гендерного равенства через исследование положения женщин и мужчин в экономической, политической, социальной и других сферах, разработать рекомендации и механизмы их реализации, осуществить практическую работу по внедрению гендерных подходов в процессы развития общества и государства. Ассоциация осуществила ряд социально значимых проектов. Были изучены положение женщин в Кыргызстане, проблема насилия в отношении женщин, гендерные стереотипы в средствах массовой информации, участие женщин в политических процессах. Ассоциация принимала участие в подготовке национальных докладов по человеческому развитию и положению женщин, в разработке образовательных программ и проведении тренингов по повышению правовой и функциональной грамотности женщин, по предотвращению насилия в отношении женщин и обеспечению безопасности женщин-жертв насилия, подготовила и издала ряд книг по вопросам положения женщин и их защите. Также был осуществлен ряд практических мероприятий: организован кризисный центр для женщин и детей, проведены восемь медико-социологических экспедиций в экологически неблагополучные районы, гендерная экспертиза законодательства Кыргызской Республики, разработан ряд проектов законов и т. п.