Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы

Состав судейского корпуса – чрезвычайно важный фактор укрепления и совершенствования судебной власти, утверждения законности, повышения роли и авторитета судов. В советские времена за качественный состав судейского корпуса, особенно местных судов, никто, кроме партийных комитетов, не отвечал. За годы независимости политические, экономические, социальные отношения в Кыргызстане приобрели иной качественный характер, изменились правовые представления, законодательство подверглось радикальному обновлению. Новая ситуация потребовала наличия судей, способных с учетом новых условий на высоком профессиональном уровне, на прочной мировоззренческой и нравственной основе обеспечивать строжайшее исполнение законов, защиту прав и свобод граждан. Поэтому вопрос о формировании нового судейского корпуса приобрел особую остроту. Оценивая состояние дел по совершенствованию качественного состава судейского корпуса, считаем важным отметить два момента: во-первых, периодическую аттестацию судей местных судов, которая впервые проводилась в 1996 г. (хотя некоторые представители оппозиции рассматривают аттестацию как способ расправы над народными судьями), и, во-вторых, открытие в январе 1998 г. при помощи Управления Верховного комиссара по делам беженцев ООН, Программы развития ООН (ПРООН), Агентства США по международному развитию (ЮСАИД), Американской ассоциации юристов и других организаций Учебного центра для переподготовки и повышения квалификации судей и работников аппарата судов. Создание Учебного центра особенно важно потому, отмечал А. Акаев при его открытии, что действующие судейские кадры получили профессиональную подготовку при другой общественной системе, многие из них отстают в своем профессиональном развитии. Больше всего ощущается пробел в знаниях при разрешении споров, связанных с гражданскими и экономическими правоотношениями, отношениями собственности[190].

Важным этапом в проведении судебно-правовой реформы стало создание в Кыргызстане судебного самоуправления. Впервые вопрос о создании судебного самоуправления был поставлен на рельсы практической реализации в июле 1994 г., во время первого съезда судей республики. Решения съезда получили поддержку Президента, который с целью их реализации издал 28 июля 1994 г. соответствующий Указ; этим Указом было утверждено Временное положение о Совете судей Кыргызской Республики.

В соответствии с Указом основными задачами Совета судей являются: обеспечение независимости судов, защита прав, законных интересов судей и судов; координация работы по практической реализации судебно-правовой реформы; организационное обеспечение деятельности судов; участие в совершенствовании законодательства; разрешение конфликтов между судьями и др.

Для выполнения этих задач Совет судей наделен соответствующими полномочиями. При Совете судей с целью решения организационных, материально-финансовых и иных вопросов, связанных с деятельностью судов, была создана Судебная администрация. Позже, 21 мая 1996 г., в соответствии с Указом Президента, Судебная администрация при Совете судей была преобразована в Судебный департамент Кыргызской Республики, подотчетный Президенту и Совету судей. Судебный департамент, как записано в соответствующем Положении, утвержденном Указом Президента 31 июля 1998 г.27, призван способствовать укреплению самостоятельности судов, независимости судей и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия.

Чрезвычайно важным моментом, способствующим укреплению судебной власти, стало законодательное обеспечение деятельности судов. В ходе судебно-правовой реформы были разработаны и приняты парламентом упоминавшиеся выше законы о разных ветвях судебной власти, «О статусе судей Кыргызской Республики», соответствующие кодексы, законы о конституционном, уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве и др. Существенные изменения претерпело законодательство о приватизации, о ценных бумагах и фондовых биржах, о регулировании земельных и иных отношений в сельском хозяйстве, о банкротстве и т. д.

Таким образом, в результате принятия в Кыргызской Республике Конституции, ряда законов и нормативных актов реализуется на практике принцип разделения властей, судебная власть выделена в отдельную, самостоятельную и независимую ветвь, установлены система судов и пределы их юрисдикции, определена их компетенция, предприняты заметные шаги по обновлению и укреплению судейского корпуса, повышению квалификации судей, принимаются меры по созданию надлежащей материально-технической базы судов, социальной защите судей и др.

Вместе с тем многие кыргызские политики, политологи, правоведы, отмечая успехи в реализации судебно-правовой реформы, обращают внимание на то, что она коснулась преимущественно организационных и законодательных вопросов. В демократическом обществе судебная система должна обеспечивать максимальную защиту попранных прав и интересов личности, потерпевшей от правонарушений, с какой бы стороны они не происходили, в том числе и со стороны государства.

Особую роль приобретает деятельность судов в связи с произошедшими изменениями в сфере экономики. Суды призваны защищать права частной собственности граждан, права и законные интересы предпринимателей и потребителей, восстанавливать нарушенные законные права субъектов экономической деятельности, трудовые и социальные права граждан.

Необходимо также преодолеть в сознании населения сложившееся в советские времена предубеждение, недоверие к судам как государственной инстанции, призванной и способной решать юридические конфликты «по справедливости». Ведь сегодня, по данным социологических исследований, лишь 10 % респондентов считают, что дела в судах решаются в соответствии с законодательством, 21 % полагают, что их решают по знакомству и 60 % – с помощью взятки[191]. Все это дало Президенту А. Акаеву основание заявить на IV съезде судей республики 22 мая 2001 г.: «…в массовом сознании населения широко распространено мнение, что судебная защита прав и свобод человека находится все еще на низком уровне и неэффективна, а сама судебная система является в большой степени коррумпированной»[192].

В конечном счете все дело сводится к обеспечению эффективности отправления правосудия. В этой связи нам представляется важным обратить внимание на следующее: насколько взвешенна оценка существующих судебных правил и процедур, нет ли излишних сложностей, затрудняющих доступ граждан к правосудию; достигается ли на деле провозглашенный принцип состязательности сторон в суде; оправдывают ли себя внутреннее устройство и структура судебных инстанций; в чем причина того, что рассмотрение многих дел в судах чрезмерно затягивается; какие меры необходимо предпринять, чтобы повысить доверие общества к суду и обеспечить открытость и прозрачность судебных заседаний, и др. Чрезвычайно важной является также проблема повышения правовой культуры населения.

Очевидно, в этом и состоит главная задача при продолжении и углублении судебно-правовой реформы в Кыргызстане. Становление кыргызской государственности в условиях независимости проходит сложно и противоречиво. Проведенные в начале 90-х гг. либеральные реформы снискали Кыргызстану в глазах мирового сообщества славу «острова демократии». Но с середины 90-х гг. Президент А. Акаев все больше стал сосредоточивать власть в своих руках, а роль Жогорку Кенеша неуклонно снижалась. Правительство попало в полную зависимость от Президента. Судебная власть, по оценкам международных экспертов, попала под контроль президентской администрации и стала все больше использоваться в качестве средства усмирения политических оппонентов. Имели место нарушения прав и свобод граждан.

Однако было бы необоснованным отрицать кардинальные демократические преобразования, осуществленные в Кыргызской Республике за годы независимости. Созданы новое суверенное государство, принципиально новые государственные институты. Благодаря политике государства в стране произошел необратимый переход к рыночным отношениям на основе частной собственности, преодолено падение экономики и наметилась, хотя и не столь разительная, тенденция ее подъема.

Предпринимаются меры по повышению материального уровня жизни населения. Сформировались или находятся на стадии формирования новые политические, экономические и другие отношения. Все это способствовало усилению роли государства, расширению его функций, что вполне согласуется с тезисом об усилении авторитарного фактора в переходный период.

Новая редакция Конституции несколько сократила полномочия Президента, но он по-прежнему остается главной фигурой в структуре высших органов государственной власти. Жогорку Кенеш подвергся очередному реформированию: вместо двухпалатного парламента учрежден однопалатный, сокращено количество депутатов, которые должны избираться по мажоритарной избирательной системе, властные полномочия парламента расширены, восстановлена норма о депутатской неприкосновенности. Правительство укрепило свои позиции, несмотря на усиление его зависимости от Жогорку Кенеша.

Изменения в Конституции коснулись и судебной ветви власти: ликвидируется система арбитражных судов, изменен порядок назначения судей местных судов. В результате всех этих изменений в Кыргызстане наметился переход от президентской республики к президентско-парламентской.

События, сопровождавшие политический кризис 2002 г., свидетельствуют как о трудностях и противоречиях переходного периода, так и о внутренней слабости, недостаточной устойчивости кыргызского государства, а как следствие – и о слабости политической системы Кыргызской Республики. Новая редакция Конституции хотя и обеспечивает более сбалансированное распределение полномочий между ветвями власти, в первую очередь между Президентом и Жогорку Кенешем, до конца вопрос о власти не решила, что чревато зарождением нового противостояния.

Для дальнейшего укрепления кыргызского государства и его институтов нам представляется целесообразным:

1. Решить в конституционном порядке вопрос об ответственности высших органов государственной власти. Например, Конституция установила, что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, но не устанавливает меру ответственности за последствия реализации этой политики. Что касается Жогорку Кенеша, то коль скоро он устранен от определения основных направлений внутренней и внешней политики, то нести ответственность за нее он не может. Конституция не устанавливает и меру ответственности Жогорку Кенеша за последствия применения принятых законов. Не решен в полной мере и вопрос об ответственности Правительства.

2. Пересмотреть вопросы, касающиеся Жогорку Кенеша: например, о праве законодательной инициативы судебной ветви власти, о праве выдвижения кандидатов в депутаты собраниями избирателей и др.

3. Пересмотреть вопрос о функциях Правительства, а в связи с этим – о его структуре и полномочиях. Нам представляется возможным и целесообразным изучить опыт Российской Федерации в деле вертикального структурирования исполнительной власти, наработки Украины в вопросах размежевания полномочий Президента и Правительства и др.

4. В рамках административной реформы на деле решить вопрос о размежевании полномочий центральных органов, местных государственных администраций и органов местного самоуправления, имея в виду повышение роли и ответственности органов самоуправления.

5. Решить наконец вопрос о неоднократно декларируемых намерениях перейти от назначения местных руководителей (в первую очередь губернаторов областей) к выборности.

6. Завершить судебно-правовую реформу, обратив особое внимание на обеспечение реальной независимости судей, повышение качества судопроизводства.

7. На всех уровнях власти усилить внимание к повседневным нуждам населения, особенно его материального положения (сокращение безработицы, повышение заработной платы, пенсий, других социальных выплат, обеспечение земельными участками соответствующих размеров всех крестьян и т. п.), ибо в массовом сознании политика государства в конечном счете воспринимается и оценивается по уровню жизни населения.

8. Принять меры по восстановлению доверия к власти, чего можно добиться, в частности, путем усиления борьбы с коррупцией, обеспечения прозрачности власти, ее доступности для рядовых граждан и повышения эффективности ее деятельности.

Нам представляется, что решение этих и других вопросов будет содействовать демократизации, открытости государственной власти, консолидации кыргызского общества и укреплению кыргызской государственности.

Глава 4

Особенности формирования гражданского общества в Кыргызской Республике

4.1. Политологическая теория гражданского общества

Кыргызская Республика главным, основополагающим принципом своего общественного устройства провозгласила демократию. Наиболее полно принципы демократии реализуются в правовом государстве.

Идея правового государства развилась из идеи господства закона в жизни народа, общества, социальных групп, личности, а также в деятельности государства и всех его должностных лиц. Еще Платон предостерегал о том, что необходимо соблюдать законы, ибо государству, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью, грозит гибель. Аналогичные взгляды высказывал и Аристотель: «Закон должен властвовать над всем».

Идеи верховенства закона в деятельности государства, его должностных лиц и всех граждан развивались Ш. Монтескье, Дж. Локком, И. Кантом, Г. Гегелем, К. Марксом. Сам термин «правовое государство» утвердился в немецкой юридической литературе в начале XIX в. (К.-Т. Велькер, И. Аретин, Р. фон Моль и др.). В России в числе сторонников теории правового государства были Б. Чичерин, П. Новгородцев, В. Гессен, Б. Кистяковский и другие.

Современная теория и практика правового государства позволяют выделить такие его отличительные признаки[193]: суверенитет народа; верховенство закона; всеобщность права; взаимная ответственность государства и личности, правовое равенство, формальная независимость друг от друга субъектов права; разделение функций властей; незыблемость и неотчуждаемость прав и свобод.

Решающей социально-экономической предпосылкой создания правового государства, непременным условием его формирования является наличие в нем развитого гражданского общества как естественного фундамента политической демократии.

Понятие гражданского общества – сравнительно новое для общественных наук, хотя отдельные представления о его сущности своими корнями уходят в античные времена. Именно тогда от латинского слова «цивис» (гражданин) было образовано слово и соответственно понятие «цивитас» (общество).

Однако в те времена в общественно-политической мысли понятия «государство» и «общество» не разграничивались. Лишь в эпоху Просвещения в органической связи с идеей правового государства формируются представления о гражданском обществе. Современная политология различает три периода формирования теоретических представлений о гражданском обществе: естественно-правовой, период легитимации, рационалистический[194].

В естественно-правовой период (с античности до конца XVIII в.) формируются концепции естественного права и общественного договора, гражданское состояние приходит на смену «естественному состоянию», когда господствовал культ силы и велась борьба «всех против всех». На первый план в этих концепциях выдвигается требование неотъемлемых прав и свобод человека, присущих его естественной природе: это право на жизнь, собственность, волеизъявление и т. п. Н. Макиавелли в своем труде «Государь» писал: «Он [государь] должен побуждать граждан спокойно предаваться торговле, земледелию и ремеслам, чтобы одни благоустраивали свои владения, не боясь, что эти владения у них отберут, другие – открывали торговлю, не опасаясь, что их разорят налогами; более того, он должен располагать наградами для тех, кто заботится об украшении города или государства»[195].

Естественно-правовой период развития идеи гражданского общества связан с именами Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Цицерона, Ф. Бэкона, Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, К. Томазия, Ш. Монтескье, Б. Спинозы, Ж.-Ж. Руссо, П. Гольбаха, Д. Дидро и др. По своей сути их представления, несмотря на отдельные попытки реалистического анализа, носили в основном утопический характер.

В конце XVIII – первой четверти XIX в. в социально-политической мысли происходит второй синтез идеи гражданского общества, период легитимации. На первый план выдвигается проблема взаимодействия гражданского общества и государства, расширяются и укрепляются требования политической свободы, независимости граждан и их объединений от произвола государства, его бюрократического аппарата.

Дихотомия «естественное состояние – гражданское состояние (общество)» уже в конце XVIII в. сменяется дихотомией «гражданское общество – государство». Этот период связан с именами В. Гумбольдта, Ф. Гизо, А. Смита, И. Канта, А. Токвиля и других. Например, В. Гумбольдт в работе «Опыт установления границ деятельности государства» выделяет три основных различия между государством и гражданским обществом: во-первых, система общественных учреждений, формируемых «снизу» самими индивидами, и система государственных институтов; во-вторых, «естественное и общее право» и позитивное право, издаваемое государством; в-третьих, «человек» и «гражданин»[196].

Наиболее полное обоснование проблема разграничения государства и гражданского общества получила у Г. Гегеля. Под гражданским обществом он подразумевал независимую от государства совокупность отдельных индивидов, классов, групп и институтов, взаимосвязь которых регулируется гражданским правом. Он доказывал, что в результате исторической трансформации всей общественной жизни, длительного диалектического движения от семьи к государству образовался социум, включающий частнособственнические отношения, рыночную экономику, социальные группы, институты, обеспечивающие жизнеспособность общества и реализацию гражданских прав.

Свой анализ гражданского общества великий философ основывает на двух фундаментальных принципах: индивиды руководствуются только своими частными интересами и между ними образуется общественная связь, при которой каждый зависит от каждого.

В результате теоретических исследований в легитимационный период сложилось представление о гражданском обществе как неполитической сфере социума, противостоящей государству или сосуществующей с ним. Эта сфера включает такие институты и организации, как предпринимательство, торговля, семья и родственные объединения, различные общественные союзы и ассоциации. В конце XIX – начале XX в. понимание гражданского общества трансформируется в сферу социальной реальности, характеризующуюся особыми качествами.

Реализация третьего синтеза идеи гражданского общества начинается в конце 20-х гг. XX в. Она вызвана развитием научно-технического прогресса, дальнейшей рационализацией общественной жизни, переходом к расширению свобод в сфере культуры, стилей жизни и т. д. Постепенно появляются идейные условия для трансформации дихотомии «гражданское общество – государство» в более сложные конструкции. Идея гражданского общества из плоскости теоретических интерпретаций переходит в практическое воплощение в форме гражданской рациональности – систему устойчивых, общепринятых представлений об этом обществе, как правило, уже реально существующем.

На этой стадии усиливаются такие признаки и факторы, как рационально-критическое отношение к социальной действительности, идейный плюрализм, сосуществование различных установок и жизненных стратегий людей и др. В последние десятилетия XX в. наметилась также тенденция постепенного отказа некоторых исследователей от сугубо рационалистической интерпретации гражданского общества. Гражданское общество все чаще стало рассматриваться в более широком контексте – во взаимодействии личности и официальных структур государства, жизненного и системного миров.

К концу XX в., по мнению некоторых политологов, наметился переход к четвертому синтезу идеи гражданского общества, который должен углубить и расширить наши представления о нем. При этом избегают высказываться о путях или хотя бы направлении расширения и углубления наших представлений, однако подразумевается, что на смену рационалистической теории, утверждающей господство разума в сфере научно-технического и индустриального развития, должны прийти иные идеи[197].

Современные представления о сущности гражданского общества базируются на нескольких подходах к его пониманию – формационном, цивилизационном, концепции модернизации и постсовременности. В обобщенном виде все эти подходы можно свести к двум главным позициям[198].

Первая рассматривает гражданское общество как сферу, отличную от государства. Это разделение сопровождается различными оценками. Но существует и другая позиция – возвышение гражданского общества над государством. Она особенно ярко выражена у Т. Пейна, для которого государство есть просто необходимое зло, и чем меньше будет сфера его воздействия, тем лучше.

Обе названные позиции являются крайностями, хотя само по себе разделение государства и гражданского общества, даже их определенное противопоставление в познавательном плане полезно. Но в реальной жизни государство и гражданское общество остаются достаточно тесно связанными. Политология различает три диалектически противоречивых варианта взаимоотношений гражданского общества и государства.

Первый вариант. Гражданское общество подавляется государством. Как следствие, возникает тоталитарный режим.

Второй вариант. Существует неустойчивое равновесие между гражданским обществом и государством. Тогда возникают авторитарные режимы различной степени жесткости.

Третий вариант. Государство выполняет волю гражданского общества, действует в рамках права, как правовое государство. Тогда возникает и действует демократический режим.

В узком понимании идея гражданского общества основывается на ценностях личной независимости, обеспечения прав человека, прежде всего его собственности. Согласно этому гражданское общество предстает носителем сугубо индивидуального, частного интереса, который противостоит общественному. Аналогичным образом оценивал гражданское общество Гегель, хотя он и признавал объективный, правомерный характер частных интересов отдельных граждан.

Подобный подход воспринял и К. Маркс, который утверждал, что в гражданском обществе человек «рассматривает других как средство, низводит себя самого до роли средства и становится игрушкой чуждых сил»[199]. У него гражданское общество полностью деполитизировано и является символом буржуазного общества, оно отражает частный интерес, в то время как государство отражает политический интерес. Что касается взаимоотношений между государством и гражданским обществом, то марксизм их практически не исследовал, поскольку декларировал построение коммунистического общества, где государства не будет. Отсюда следовали и выводы об исторической исчерпаемости и обреченности буржуазной демократии как отвечающей интересам лишь сравнительно узкой группы частных собственников. Маркс и его последователи считали также, что в коммунистическом обществе не будет господства и власти как таковой. А раз нет власти, то отпадает необходимость и во власти народа, т. е. демократии. Поэтому понятно, что гражданское общество как таковое в марксистской доктрине фактически не исследовалось. Это мы видим и у В. Ленина, который вообще не пользовался понятиями «правовое государство», «гражданское общество». На практике, в условиях «реального» социализма государство полностью поглотило гражданское общество, что привело к утверждению тоталитаризма.

Однако широкое понимание идеи гражданского общества соотносится не только с индивидуалистической, либеральной тенденцией, но и с тем, что принадлежит коллективистским, групповым традициям; гражданское общество рассматривается как общественная сфера, занимающая промежуточное место между личностью и государством, как коммуникативный процесс между гражданином и государством. Историки и политологи отмечают в этой связи, что фактическое становление гражданского общества в Европе происходило через разного рода коллективистские структуры, которые постепенно формировали естественную среду политической демократии снизу.

Современная политология полагает, что разделение и даже противопоставление узкого и широкого подходов к пониманию сущности гражданского общества, противопоставление частной жизни автономных субъектов и гражданской, общественной жизни не является продуктивным. Частное и общественное не антиподы, а два соотносящихся между собой аспекта одного и того же общества. Они объединяются понятием «социальное», выражающим целостность общества и взаимосвязь всех его частей и элементов. В то же время рассматривать гражданское общество как исключительно внегосударственное образование означает искусственно сужать пространство его жизнедеятельности, лишать его реальных рычагов воздействия на общественные дела, которыми обладает государственная власть. Но нельзя и ограничивать круг связей гражданского общества лишь его взаимоотношениями с государством.