Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы

В Киргизской ССР была установлена единая система судов. Судами в республике являлись: Верховный суд Киргизской ССР, областные суды, Фрунзенский городской суд, районные (городские) народные суды. Верховный суд Киргизской ССР был высшим судебным органом республики, он осуществлял надзор за судебной деятельностью судов Киргизской ССР. Суд избирался Верховным Советом Киргизской ССР. Областные суды и Фрунзенский городской суд избирались соответствующими Советами народных депутатов. Районные (городские) суды избирались гражданами. Все суды избирались сроком на пять лет. Народные заседатели районных (городских) судов избирались на собраниях граждан по месту их работы или жительства открытым голосованием сроком на два с половиной года. Народные заседатели вышестоящих судов избирались соответствующими Советами народных депутатов.

В республике существовали военные суды (трибуналы), но они не. были в компетенции Киргизской ССР, а подчинялись соответствующим союзным органам. Что же касается хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями и организациями, то их разрешение осуществлялось органами государственного арбитража, руководство которыми осуществлялось Государственным арбитражем при Совете Министров СССР. Таким образом, военные суды и органы арбитража не входили в систему судебных органов Киргизской ССР.

Конституционные нормы, устанавливавшие принципы деятельности судов6, внешне выглядели вполне демократично, они по форме соответствовали основным положениям мировой правоприменительной практики. Но в действительности дело обстояло несколько иначе. Советская судебная система отражала советский тоталитаризм, была составной частью системы контроля за жизнью, деятельностью и умонастроениями граждан и была призвана в первую очередь защищать и охранять советское государство, советскую политическую и экономическую системы.

Советская судебная система слабо защищала личность. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что в практике судов Киргизской ССР практически не было дел, связанных с осуществлением конституционных прав граждан на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, а также дел по пресечению действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемлявших права граждан, хотя Конституция Киргизской ССР возлагала рассмотрение таких дел на суд. А если к этому добавить, что в работе судов преобладал обвинительный уклон, то понятно, что на уровне будничного сознания складывалось мнение о суде не как о справедливой инстанции, призванной беспристрастно, на основе закона разрешать всевозможные юридические конфликты, а как о карающей деснице, от которой нет защиты.

Первые, хотя и робкие, шаги по реформированию судебной системы были сделаны еще в годы перестройки. Так, в соответствии с Законом Киргизской ССР от 23 сентября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР»7 было установлено, что судьи районных (городских) судов, областных судов, Фрунзенского городского суда, Верховного суда избираются Верховным Советом Киргизской ССР сроком на десять лет; народные заседатели (порядок их избрания не менялся) избирались сроком на пять лет; назначение Государственного арбитража Киргизской ССР было отнесено к компетенции Верховного Совета Киргизской ССР.

Закон учредил новый орган государственной власти – Комитет конституционного надзора Киргизской ССР, который в формальном понимании не был судом, но выполнял функции конституционного суда. Было установлено, что состав Комитета конституционного надзора избирается Верховным Советом Киргизской ССР сроком на десять лет.

Учреждение в Кыргызстане поста Президента и последовавшие за ним изменения в системе органов государственной власти и управления не затронули суд, они коснулись лишь Комитета конституционного надзора. В соответствии с Законом от 14 декабря 1990 г. Комитет конституционного надзора был упразднен, а вместо него образован Конституционный суд Киргизской ССР[174]. Порядок его формирования и полномочия при этом не менялись. Закон от 14 декабря 1990 г. содержал одну чрезвычайно важную норму. Она устанавливала, что Президент «определяет правовую политику», однако сущность этого полномочия, а также механизм его реализации не раскрывала.

Если же учесть, что правовая политика государства определяется конституцией и всей совокупностью законодательства, то следует полагать, что указанная норма носила декларативный, пропагандистский характер. В дальнейшем она не нашла отражения ни в Конституции, ни в иных законодательных актах.

Таким образом, все нововведения, касавшиеся судов и осуществленные в годы перестройки, ограничивались только частными вопросами и не затрагивали сущность правовых отношений. Кардинальные изменения, регулирующие правовые отношения, стали осуществляться лишь после обретения Кыргызстаном независимости и принятия 5 мая 1993 г. новой Конституции. Она, исходя из принципа разделения властей, выделяет судебную власть в отдельную самостоятельную и независимую ветвь и определяет, что суд в пределах полномочий, установленных Конституцией, представляет и осуществляет (наряду с Президентом, Жогорку Кенешем и Правительством) государственную власть в Кыргызской Республике[175]. Конституция определила исключительную роль суда в осуществлении правосудия, запретила создание чрезвычайных и специальных судов, установила подчинение судов только Конституции и закону, гарантировала неприкосновенность и иммунитет судей, провозгласила обеспечение социальных, материальных и иных гарантий их независимости.

Конституция установила обязательность вступивших в законную силу судебных решений для всех государственных органов, хозяйствующих субъектов, общественных объединений, должностных лиц и граждан на всей территории республики. «Неисполнение вступивших в законную силу судебных актов, а также вмешательство в деятельность судов влекут установленную законом ответственность»[176]

Конституция отдельно выделила защитительную роль суда[177] и равенство всех граждан перед законом и судом, а «ограничения, касающиеся физической и моральной неприкосновенности личности, допустимы только на основании закона по приговору суда как наказание за совершенное преступление».

«При любом публичном или ином обвинении гражданин имеет право на защиту своего достоинства и права в суде; ни при каких обстоятельствах в такой судебной защите не может быть отказано»[178] Каждому гражданину гарантировано право на защиту при судебном рассмотрении дела, а если у гражданина отсутствуют средства, то юридическая помощь и защита обеспечиваются ему за счет государства. Чрезвычайно важной конституционной нормой, особенно в свете происходящих в Кыргызстане трансформационных процессов, является юридическая защита собственности; здесь также признается верховенство суда. «Никто не может быть произвольно лишен своей собственности, и ее изъятие помимо воли собственника допускается по решению суда»[179].

Таким образом, выделив суд в самостоятельную и независимую ветвь, наделив его государственной властью, обеспечив гарантии, Конституция в редакции 1993 г. заложила основные принципы новой правовой политики, базирующейся исключительно на подчинении закону. В центр деятельности суда Конституция поставила человека, его права и свободы. Тем самым претерпел существенное изменение сам суд: из обвинительного, карательного органа он должен превратиться в защитительный. Конституция в редакции 1996 г. оставила указанные нормы без изменений. Новая редакция Конституции (2003 г.) касательно этих норм ограничилась некоторыми редакционными уточнениями, но дополнительно установила ряд других норм, относящихся к процессуальным вопросам и защищающих личность: запрещается заочное разбирательство дел в судах (кроме случаев, предусмотренных законом) и применение уголовного закона по аналогии, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, отмена, изменение или приостановление судебного акта может осуществляться только судом, сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, закон не имеет обратной силы, обвиняемый не обязан свидетельствовать против себя и близких родственников и др.[180] Таким образом, Конституция максимально приближает кыргызское судопроизводство к западным либеральным традициям.

Конституция Кыргызской Республики по-новому определила структуру судебной власти. В отличие от советской правовой модели в независимом Кыргызстане была установлена полисистемность. Судами Кыргызской Республики стали: Конституционный суд, Верховный суд, Высший Арбитражный суд и местные суды (суды областей, г. Бишкека, районов, городов, арбитражные суды областей и г. Бишкека, военные суды, а также суды аксакалов и третейские суды). Конституция в редакции 1998 г. не содержала нормы о третейских судах. Она устанавливала, что суды аксакалов учреждаются по решению собраний граждан или местных кенешей в аилах, поселках и городах для рассмотрения переданных по соглашению сторон имущественных, семейных споров и иных дел с целью достижения примирения сторон и вынесения справедливого, не противоречащего закону решения. Решения этих судов могут быть обжалованы в соответствующие суды районов и городов.

Сразу же заметим, что далеко не все кыргызские правоведы разделяли идею полисистемности судов. Например, Л. Гутниченко в интервью газете «Слово Кыргызстана», данном ею накануне первого съезда судей Кыргызстана 15 июля 1994 г., отстаивала идею единого суда. По ее мнению, наличие единого суда укрепит власть, избавит граждан от «хождения по мукам», ибо сейчас, по ее мнению, с изменением форм собственности, «арбитражные и общие суды “футболят” дела друг другу, отговариваясь, что спор не в их компетенции»[181] В пользу единой системы судов высказывался и Жогорку Кенеш, приняв в ноябре 1995 г. постановление о проведении референдума по объединению Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов в единый Верховный суд «с целью сокращения расходов на их содержание и обеспечение эффективной судебной защиты населения республики»[182] Однако Конституционный суд своим решением от 22 декабря 1995 г. по организационным мотивам признал это постановление неконституционным и отменил его[183].

Мы не разделяем мнения о преимуществах единой системы судов. Опыт большинства европейских стран свидетельствует в пользу полисистемности; к тому же добавим, что в случае учреждения единой системы неизбежно встал бы вопрос о создании в ее составе отдельных подразделений, специализирующихся на рассмотрении разных категорий дел. Отметим в этой же связи, что и законодательство по общим (гражданским, уголовным и административным), арбитражным и конституционным делам различается между собой, что также говорит в пользу полисистемности. Скажем больше: мы не исключаем того, что по мере развития и совершенствования кыргызской судебной системы может встать вопрос о целесообразности создания других ветвей судебной власти (например, административных судов). В пользу полисистемности судов неоднократно высказывался Президент А. Акаев, в том числе в выступлении на IV съезде судей республики 22 мая 2001 г.[184]

Однако в ходе политического кризиса 2002 г. вновь возникла идея единой судебной системы. Эта точка зрения в какой-то мере возобладала, теперь судебная система Кыргызской Республики состоит из Конституционного суда, Верховного суда и местных судов. Вместе с тем Конституция содержит оговорку о том, что конституционным законом могут учреждаться специализированные суды[185]. Конституция воспроизводит ранее принятую норму о судах аксакалов.

Исходя из конституционной нормы, выделившей отдельные ветви в судебной системе, можно было бы предположить, что каждая является самостоятельной, независимой от других ветвей. Однако на практике получается несколько по-иному, поскольку Конституционный суд выделяется из системы судов. Его деятельность регулировалась соответствующим законом, принятым 18 декабря 1993 г.20 Конституция в редакциях 1996 и 1998 гг. не вносила каких-либо изменений в ранее принятые нормы.

В мировой политологической и юридической литературе нет единого мнения о месте Конституционного суда в системе разделения власти. Некоторые правоведы относят конституционные суды к особенной – четвертой – ветви власти, называя ее контрольной. Однако такая точка зрения не приобрела заметного распространения. Большинство ученых придерживаются мнения о судебной природе конституционных судов, отмечая при этом существенные отличия этих судов. С другими судами их объединяют: организационная форма, функциональное предназначение, процессуальная форма деятельности, основные принципы деятельности (независимость, коллегиальность, гласность, обязательность решений и др.).

Вместе с тем, как отмечает бывший председатель Конституционного суда Украины М. Козюбра, конституционные суды являются особенными государственными органами, их статус существенно отличается от статуса судов общей юрисдикции: полномочия конституционного суда регламентируются Конституцией, в этом плане конституционный суд находится в одной плоскости с такими органами государства, как президент, парламент, правительство; конституционный суд может осуществлять контроль над законодательной и исполнительной властью, а опосредованно – и над судами общей юрисдикции[186]. Таким образом, правовая природа конституционного суда имеет двойственный характер: с одной стороны, это орган правосудия, а с другой – один из высших конституционных органов государства.

Двойственный характер имеет правовая природа и Конституционного суда Кыргызской Республики. С одной стороны, это орган правосудия, ибо он призван разрешать споры сторон (правда, эти споры носят своеобразный характер, ибо касаются защиты Конституции, толкования ее норм). А с другой – Конституционный суд, рассматривая по обращению сторон конкретные факты правоприменительной практики, вынося вердикты об их конституционности, т. е. соответствии Конституции, осуществляет контроль над деятельностью Президента, Жогорку Кенеша, Правительства, других органов государственной власти, в том числе и судов общей юрисдикции.

Особое положение Конституционного суда вытекает и из ряда организационных норм, установленных Конституцией: порядок избрания, срок полномочий и др.

Конституционный суд играет огромную роль в утверждении и развитии конституционных положений справедливости и законности. Признавая неконституционными определенные нормы, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека, гражданина, юридического лица, Конституционный суд, по выражению С. Сатыбекова, «как бы расчищает правовое поле от неконституционного законодательства и обеспечивает тем самым соответствие текущей законодательной деятельности Конституции, способствуя ускорению судебно-правовой реформы»[187]. Это тем более важно, что, например, из рассмотренных Конституционным судом в 1997–1998 гг. дел подавляющее большинство связано с нарушением конституционных норм, затрагивающих права граждан (равенство всех перед законом и судом, обеспечение незамедлительной и безусловной защиты прав и свобод, ненарушаемость права на защиту на любой стадии рассмотрения дела и др.). Нередко суды нарушают требование Конституции о том, что они не вправе применять нормативный акт, противоречащий Конституции, и не руководствуются конституционной нормой о том, что если при рассмотрении дела в любой судебной инстанции возникнет вопрос о конституционности закона или иного акта, то суд направляет запрос в Конституционный суд.

За сравнительно небольшой период своего существования Конституционный суд принял немало решений, утверждающих приоритет Конституции, верховенство права, незыблемость прав и свобод человека и способствующих успешному продвижению судебно-правовой реформы.

Вместе с тем далеко не все решения Конституционного суда, особенно касающиеся оценки им правоприменительной практики, нашли единодушное одобрение и поддержку. В его адрес было выпущено немало критических стрел, причем эта критика не всегда представляется необоснованной. Так, широкий резонанс получило в печати решение Конституционного суда от 18 декабря 1998 г.23 Рассмотрев жалобу по конкретному уголовному делу, Конституционный суд своим решением признал нелегитимными судебные коллегии и пленумы Верховного суда и упразднил их. Еще раньше был упразднен президиум Верховного суда. Тем самым Конституционный суд заявил о непризнании им внутреннего устройства Верховного суда и областных судов, где, по аналогии с Верховным судом, также действовали отдельные коллегии по гражданским и уголовным делам.

Действительно, Конституция Кыргызской Республики не содержит указания, как должен быть устроен Верховный суд, каким составом судей он может отправлять правосудие. Однако здесь следует сделать весьма принципиальную оговорку.

Принимая в 1993 г. Конституцию, парламент учел, что изменить с наскока саму по себе консервативную судебную систему практически невозможно и что необходима преемственность во всем действующем законодательстве. Поэтому в Закон от 5 мая 1993 г. «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики»[188] была вписана норма о том, что законодательные акты, регулирующие деятельность судов, сохраняют свое действие впредь до принятия новых законов. Кстати отметим, что Закон Киргизской ССР от 1 апреля 1990 г. «О судоустройстве Киргизской ССР» устанавливал, что Верховный суд Киргизской ССР действует в составе пленума Верховного суда, Президиума Верховного суда, Судебной коллегии по гражданским делам и Судебной коллегии по уголовным делам. Таким образом, Конституционному суду следовало, по мнению многих юристов, обратиться к законам о судоустройстве и о введении в действие Конституции, тогда надуманный правовой конфликт отпал бы сам по себе.

Возникшая по инициативе Конституционного суда правовая коллизия нашла неожиданное разрешение. 17 марта 1999 г. Законодательное собрание Жогорку Кенеша приняло упоминавшийся выше закон «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах общей юрисдикции», которым упразднил существовавшую ранее внутреннюю структуру Верховного суда и установил, что гражданские, уголовные и административные дела в Верховном суде рассматриваются в составе не менее двух третей судей, а это неизбежно приводит к значительному расширению объема его работы и не содействует сокращению срока необходимых судебных процедур. Лишь для предварительного рассмотрения жалоб и представлений образуются судебные составы из трех судей. Окончательно вопрос о внутреннем устройстве Верховного суда решен в 2003 г. с принятием новой редакции Конституции.

Не менее острую дискуссию, большой разброс мнений вызвали и некоторые другие решения Конституционного суда – например, о признании неконституционными постановления Законодательного собрания от 5 января 1999 г. «О структуре Законодательного собрания Жогорку Кенеша» и «Об избрании председателей комитетов Законодательного собрания Жогорку Кенеша», хотя вряд ли указанные постановления можно считать актами нормативного характера, поскольку они касаются внутреннего устройства Законодательного собрания, не имеют общеобязательного предписания и не рассчитаны на многократное применение, т. е. они неподведомственны Конституционному суду, хотя мы считаем решения по указанным вопросам обоснованными. Неконституционной признал Конституционный суд главу 23 Арбитражного процессуального кодекса и др.

Приведенные выше и другие факты вызывают недоумение, а иногда и неприятие среди политиков и правоведов, особенно из числа специалистов в области конституционного права. При этом порой имеют место высказывания о необходимости определенного законодательного ограничения прав и полномочий Конституционного суда, ведь по Конституции его решения имеют высшую юридическую силу, являются окончательными и обжалованию не подлежат.

Новая редакция Конституции более четко определила статус и полномочия Конституционного суда. Он является высшим органом судебной власти по защите Конституции и состоит из Председателя, его заместителя и семи судей. Правом направлять запросы в Конституционный суд наделены Президент, Жогорку Кенеш, Правительство, Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов. К полномочиям Конституционного суда относятся: признание неконституционности законов и иных нормативных актов в случаях их противоречия Конституции; решение споров, связанных с действием, применением и толкованием Конституции; дача заключения о правомерности выборов Президента; дача заключения по вопросу об отрешении от должности Президента, а также отстранения судей Конституционного и Верховного судов; дача согласия на привлечение судей местных судов к уголовной ответственности; дача заключения по вопросу об изменениях и дополнениях Конституции; отмена решений органов местного самоуправления, противоречащих Конституции; решение вопросов о конституционности деятельности политических партий, общественных объединений и религиозных организаций.

Установление неконституционности законов и иных актов, предусмотренных указанными полномочиями, отменяет их действие, за исключением судебных актов. Порядок отмены судебных актов разрешается в соответствии с законом, принимаемым Жогорку Кенешем по каждому случаю признания закона или иного акта неконституционным.

Высшим органом судебной власти в сфере гражданского, уголовного, административного судопроизводства, а также по иным делам, предусмотренным законами, является Верховный суд. В составе Верховного суда образуются судебные коллегии и составы, Президиум. Акты Верховного суда, принятые в порядке надзора, обжалованию не подлежат. Пленумы Верховного суда вправе давать обязательные для нижестоящих судов руководящие разъяснения по вопросам судебной практики.

Деятельность Верховного суда до 2003 г. определялась законом от 17 марта 1999 г. «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах общей юрисдикции», а в соответствии с новой редакцией Конституции 18 июля 2003 г. был принят новый Закон о Верховном суде и местных судах[189]. К его компетенции относятся: рассмотрение судебных дел в порядке надзора; пересмотр судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам; оказание методической помощи местным судам общей юрисдикции в правильном применении законодательства; изучение и обобщение судебной практики и др. Областные и Бишкекский городской суды определены в качестве апелляционной инстанции. Обычно уголовные, гражданские, административные дела рассматриваются в районных, городских судах.

Что касается хозяйственных споров, которые в соответствии с Конституцией в редакциях 1993, 1996 и 1998 гг. рассматривались арбитражными судами, то новая редакция Конституции отнесла их к компетенции судов общей юрисдикции. Высший арбитражный суд в полном составе вошел в состав Верховного суда и действует в виде соответствующей коллегии Верховного суда, а местные арбитражные суды подлежат интегрированию в структуру местных судов общей юрисдикции в порядке, определяемом Президентом.

Функционирование судебной системы во многом зависит от способа формирования судейского корпуса. В Кыргызстане первые изменения в этот процесс были внесены еще в годы советской власти. Закон от 29 сентября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР», как уже отмечалось, установил, что судьи районных (городских), областных, Фрунзенского городского судов избираются Верховным Советом Киргизской ССР сроком на 10 лет.

Конституция в редакции 1993 г. внесла в этот порядок существенные изменения. Она установила, что судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов избираются Жогорку Кенешем по представлению Президента, Конституционного – сроком на 15 лет, Верховного и Высшего Арбитражного – сроком на 10 лет, освобождаются Жогорку Кенешем большинством не менее двух третей от общего числа депутатов по представлению Президента. Конституция в редакции 1996 г. и в новой редакции оставила эти нормы без изменений, кроме одной: в соответствии с новой редакцией Конституции судьи Конституционного суда избираются сроком на 10 лет.

Что же касается судей местных судов, то тут имели место принципиальные изменения. Конституция в редакции 1993 г. устанавливала, что они назначаются Президентом (первое назначение – сроком на 3 года, все последующие – на 7 лет) и освобождаются Президентом с согласия Жогорку Кенеша. Однако Конституция в редакции 1996 г. устранила Жогорку Кенеш от участия в этих процедурах и наделила Президента полномочиями самолично решать вопросы назначения и освобождения судей. Такое установление вызвало неоднозначную оценку общественности, а поскольку в работе судов имели место многочисленные нарушения и некоторые судебные решения вызывали крайне негативную реакцию, то вина за неудовлетворительную работу судов возлагалась на Президента. В ходе разрешения политического кризиса 2002 г. указанная норма была пересмотрена. Новая редакция Конституции установила, что судьи местных судов назначаются Президентом с согласия Жогорку Кенеша сроком на 7 лет, а освобождаются Президентом самолично.