Регулирование GR и лоббизма в России: Статус-кво или поиск новых решений

В условиях отсутствия четких правил регулирования или развитой индустрии услуг по представлению частных интересов в органах власти лоббизм и GR часто отождествляются. Иногда термин GR используют намеренно, когда говорят о лоббистской деятельности. Это происходит потому, что, в отличие от лоббизма, вокруг сферы GR, к счастью, не сложилось негативных стереотипов.

К сожалению, даже практикующие эксперты не всегда могут дать однозначный ответ на вопрос о различиях между лоббистом и GR-специалистом. В российской GR-индустрии распространено мнение, что GR-специалист – это штатный сотрудник компании, который отвечает за взаимодействие с органами государственной власти. В свою очередь лоббист – это внешний консультант, помогающий компании в реализации такого взаимодействия.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что оба профессионала занимаются одной и той же деятельностью, но находятся в разных сегментах рынка – инхаус (то есть корпоративный сектор) и консалтинг – и зачастую объединяются для совместной работы. GR-специалисты, как внутренние сотрудники, лучше других осведомлены о деятельности своей компании, понимают ее задачи и направления развития. Вместе с тем внешние консультанты имеют в своем портфеле самые разные проекты, поэтому зачастую обладают более широкими знаниями, контактами и универсальным опытом. Поэтому именно сочетание усилий позволяет сделать реализацию лоббистских проектов максимально эффективной.

В то же время, несмотря на общепринятый взгляд на соотношение этих областей деятельности, их основные различия состоят не только в организационной форме, но еще и в функциональном содержании. Поэтому, с одной стороны, GR можно рассматривать как функцию по представлению интересов в органах государственной власти, а с другой – как часть общего менеджмента отдельно взятой компании.

GR как функция

В узком смысле GR представляет собой функцию по установлению компанией контакта с уполномоченными представителями государственной власти и выстраиванию с ними взаимодействия в интересах компании.

Процесс создания канала коммуникации включает ряд отдельных действий.

Прежде всего это выявление профильных стейкхолдеров, то есть анализ государственно-политической конъюнктуры для ответа на вопрос: какие официальные лица могут быть полезны компании в целях успешной реализации ее проектов? Например, для машиностроительной компании в числе основных профильных стейкхолдеров в законодательной власти будут выступать члены Комитета Государственной Думы Российской Федерации по промышленности и торговле. В исполнительной власти – отдельные должностные лица Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Для IT-компании это депутаты Комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи и представители Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и т. д. Для иностранных компаний в условиях санкций и антисанкционной политики России все большее значение приобретает выстраивание коммуникации с Подкомиссией Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, которая уполномочена согласовывать совершение ряда сделок и операций. Таким образом, перечень стейкхолдеров для каждой компании зависит от направления ее деятельности, а также от конкретной задачи, в решении которой участвует тот или иной представитель государственной власти.

Кроме этого, специалисту, отвечающему за GR-функцию в компании, или приглашенному консультанту важно установить личный контакт с ключевыми стейкхолдерами. Например, организовать и провести встречи представителей компании с уполномоченными чиновниками в рамках заседаний ведомственных рабочих групп, научно-практических конференций, деловых форумов или иных мероприятий. Личное знакомство с чиновниками, отвечающими за отрасль, в которой компания осуществляет свою деятельность, повысит вероятность дальнейшего сотрудничества. При этом не следует ограничиваться установочной встречей со значимыми для компании стейкхолдерами: важно постоянно поддерживать канал коммуникации, например, обозначая им свою позицию (либо позицию отрасли) относительно тех или иных государственных решений. Для достижения наиболее эффективного взаимодействия в интересах компании GR-специалист должен стать полезным экспертом для чиновника.

Наконец, реализация GR-функции должна включать в себя создание видимого присутствия компании и ее узнаваемости в «отраслевом пространстве». Это означает, что компания в лице руководства и GR-департамента (либо GR-специалиста) должна быть вовлечена в политический и регуляторный контекст своей отрасли, то есть понимать, какие изменения в законодательство предлагаются, о чем публично заявляют государственные лидеры, какие тренды формируются вокруг индустрии и т. д. Более того, компания должна участвовать в формировании такого контекста, например, представляя свои интересы в отраслевых сообществах и профильных институциональных рабочих группах и (или) комиссиях.

Таким образом, GR как функция подразумевает выявление должностных лиц, принимающих решения в области деятельности компании, и выстраивание с ними диалога, а также представительство компании в отраслевом поле.

Это подчеркивает принципиальное отличие GR от лоббизма, поскольку лоббистская деятельность нацелена на оказание влияния на центр принятия решений в пользу отдельной группы лиц, в то время как задача GR ограничивается выстраиванием коммуникации и представительством интересов компании. Например, в область GR входит формирование позиции компании по тому или иному вопросу и направление этой позиции стейкхолдерам, но продвижение этой позиции, с тем чтобы именно она была положена в основу официального решения, относится к сфере лоббизма. Специалисты в области GR строят мост между властью и бизнесом, для того чтобы по нему могли свободно пройти лоббисты для решения вопросов с властью[21].

Конечно, продвижение интересов без предварительной работы по анализу профильных стейкхолдеров и выстраиванию взаимодействия с ними было бы невозможным. Поэтому, безусловно, лоббисты выполняют в том числе и GR-функцию, а инструменты GR входят в общий лоббистский инструментарий.

GR – часть общего менеджмента отдельной компании

GR можно рассматривать как часть общего менеджмента отдельной компании, отвечающую за взаимодействие с органами государственной власти.

Изначально термин GR употреблялся именно в этом значении, когда в компаниях появились отдельные департаменты (или специалисты) по связям с государством. В какой-то момент сначала крупный, а затем и средний бизнес осознал: для того чтобы успешно реализовать свои проекты, необходимо своевременно соотносить их с актуальными тенденциями в развитии государственной политики, законодательными нормами и регуляторными правилами, которые часто меняются. При этом важным стало не только оценить влияние государства на отрасль и деятельность компании, но и донести свою позицию, стать непосредственным участником государственных процессов, выстроив каналы коммуникации с регуляторами. И в результате во многих компаниях были созданы подразделения, отвечающие за это направление корпоративной работы.

В этом смысле понятие GR охватывает любую деятельность компании по взаимодействию с органами государственной власти, в которую, помимо непосредственно GR-функции, могут входить другие задачи. Внутрикорпоративный GR зачастую гораздо шире, чем сама GR-функция. Так, GR-специалист может решать довольно сложные аналитические задачи: он должен не только отслеживать информационные поводы и законодательные инициативы, но и проводить анализ рисков и возможностей государственной политики, чтобы разрабатывать GR-стратегии развития компании на основе этих данных.

В число функций, которые могут быть возложены на GR-департамент, также входят разработка и осуществление нормотворческих проектов – например, написание законопроекта в интересах компании. Дальнейшее его продвижение в органах законодательной власти относится уже к решению GR-департаментом лоббистских задач.

Иностранные корпорации имеют свои особенности внутрикорпоративной иерархии, которые требуют от GR-специалиста навыков межкультурной коммуникации. В частности, нередко GR-специалист операционно подчиняется российскому CEO, а стратегически по своим компетенциям – глобальному профильному руководителю в иностранном государстве. В такой ситуации эффективность реализации GR-проектов во многом зависит от опыта и навыков специалиста в области межкультурного взаимодействия.

Таким образом, функции GR-подразделения или отдельного GR-специалиста каждой компании различаются в зависимости от ее организационной структуры, задач и степени воздействия со стороны государства. Так, в одной компании задачи GR-департамента могут быть сведены к поддержанию контакта с отдельными стейкхолдерами или к присутствию в деловом либо отраслевом объединении, в другой – сотрудники могут активно продвигать интересы компании на уровне государства, фактически занимаясь лоббистской деятельностью, а в третьей – взаимодействовать с контрольно-надзорными органами, например с Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой.

В последнее время на задачи, стоящие перед корпоративным GR российских компаний, существенно влияют санкционное давление со стороны иностранных государств и ответные антисанкционные меры российского правительства. В связи с этим компании, опираясь на GR-экспертизу, вынуждены работать с дополнительными регуляторными рисками (например, с ограничениями во внешнеэкономической деятельности, усилением налоговой нагрузки, угрозой попадания под санкции и пр.) или с новыми возможностями (использовать меры государственной поддержки бизнеса или возможности политики импортозамещения). В то же время перед GR-департаментами иностранных компаний стоят иные цели – в текущих политических и экономических условиях им приходится решать глобальные задачи, связанные с локализацией бизнеса в России. В частности, они активно взаимодействуют с Подкомиссией Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ – органом, который уполномочен выдавать разрешения на осуществление некоторых юридически значимых действий (сделок и валютных операций) с участием иностранных компаний.

Таким образом, корпоративный GR может включать в себя множество задач, в том числе лоббирование как деятельность по оказанию влияния на ход и результат принятия официальных решений.

Что выступает предметом регулирования

С одной стороны, как и в случае с лоббизмом, в предмет регулирования GR-направления можно включить:

● деятельность по установлению контакта с уполномоченными стейкхолдерами и выстраиванию с ними взаимодействия в интересах компании;

● общественные отношения, которые складываются в ходе реализации этой деятельности.

Субъектный состав схож с составом участников лоббистской деятельности, за тем исключением, что вместо клиента выступает конкретная компания или некоммерческая организация, в штате которой числится GR-специалист и в интересах которой он реализует GR-функцию. Кроме того, к работе над GR-проектами могут быть привлечены как внешние лоббисты-консультанты, так и сотрудники других подразделений компании. Поэтому в деятельности по представительству интересов компании в органах государственной власти может участвовать множество субъектов, а ее эффект обычно испытывает не только сама компания-интересант, но и соответствующая отрасль в целом.

С другой стороны, судя по мировой практике, деятельность GR, в отличие от лоббистской, не охвачена регулированием, поскольку обычно не подразумевает непосредственного контакта со стейкхолдером – представителем власти и влияния на реализацию им своих полномочий. GR ограничивается аналитическими и иногда небольшими коммуникационными задачами. В России рынок GR- и лоббистских услуг устроен несколько иначе, о чем подробнее рассказано в следующей главе.

Регулирование лоббизма за рубежом распространяется в том числе на организацию корпоративной функции представительства, однако речь в данном случае идет не о GR-функции в компании, а о работе корпоративных лоббистов. Например, в некоторых правопорядках лоббированием интересов компании не может заниматься лицо, которое в течение нескольких предшествующих лет работало в органе государственной власти, профильном для этой компании. Такое правило установлено с тем, чтобы по возможности минимизировать неформальные контакты и договоренности бизнеса с должностными лицами, сделав частно-публичное взаимодействие областью государственного контроля.

1.3. Как устроен рынок лоббизма и GR в России

И GR, и лоббизм являются для России относительно новыми сферами деятельности: институтом лоббизма впервые заинтересовались в начале 1990-х гг., а GR-технологии пришли в бизнес-среду еще позже. Российская индустрия GR- и лоббистских услуг находится на раннем этапе своего развития. В этом кроется причина неоправданного отождествления или объединения этих двух профессиональных областей. Смешение функций GR-специалиста и лоббиста обусловлено и отсутствием регулирования представительства частных интересов на государственном уровне.

Пересечение этих сфер деятельности в России вызывает непонимание сути профессий лоббиста и GR-специалиста. Негативные оценки и интерпретации лоббизма как явления часто приводят к тому, что лоббистов в принципе не воспринимают в качестве профессионалов, считая их участниками незаконных манипулятивных или коррупционных схем. И чтобы избежать нежелательных ассоциаций, лоббисты зачастую называют себя GR-специалистами. Однако и профессия GR-специалиста не лишена домыслов: аббревиатура GR понятна сегодня далеко не всем и многие не знают наверняка, чем именно в компаниях занимаются эти сотрудники.

Мировая практика сложилась несколько иначе: традиционно выделяют корпоративных лоббистов и лоббистов-консультантов. Фактически они выполняют одни и те же задачи: взаимодействуя с представителями власти, влияют на ход и результат принятия государственных решений. Различие состоит в профессиональном статусе: корпоративные лоббисты числятся в штате компании, лоббисты-консультанты работают в консалтинговых агентствах или занимаются частной практикой. Важно отметить, что в такой системе GR-менеджеры не имеют ничего общего с лоббистами, поскольку их деятельность представляет собой аналитическую работу по управлению проектами в области представления интересов компании на государственном уровне (участие в бизнес-объединениях, составление мониторингов, GR-стратегии и т. д.). Согласно законодательным нормам, регулирующим лоббизм в иностранных государствах, GR-специалисты не вправе заниматься лоббистской деятельностью и не могут пользоваться возможностями и инструментами для прямого общения с должностными лицами органов власти, что гарантировано профессиональным лоббистам.

В России пока нет прецедентов назначения на должность штатных лоббистов, которые занимали бы в компании именно эту позицию. В то же время, как сказано выше, профессиональное сообщество в области представительства интересов фактически разделилось на два сегмента: поскольку сфера GR изначально развивалась как часть внутрикорпоративной структуры, реализация функции представительства интересов компании в органах государственной власти отведена штатному GR-специалисту. Лоббистами, в свою очередь, обычно называют внешних консультантов, которых компания, как правило, в лице GR-подразделения нанимает для работы над отдельными проектами по лоббированию официальных решений в своих интересах.

Функциональные отличия лоббиста и GR-специалиста

Ввиду того, что различаются сами области деятельности – лоббизм и GR, – с точки зрения функционального наполнения профессий между лоббистом и GR-специалистом также можно обнаружить очевидные различия. Хотя оба направления работы объединены общей целью – наладить взаимовыгодные отношения частного субъекта с государством, GR-специалист ограничивается поддержанием контакта с представителями государственных органов, лоббист же непосредственно занимается продвижением частных интересов. Область GR включает выстраивание и развитие диалога с органами государственной власти на местном, региональном и федеральном (при необходимости – наднациональном/международном) уровне. Лоббизм направлен на оказание влияния заинтересованной группой лиц на принятие официальных решений (политических, управленческих, регуляторных, законотворческих и т. д.) властными структурами.

На практике это разграничение направлений деятельности может быть реализовано следующим образом.

GR-специалист отвечает за выполнение двух основных функций:

● аналитической – анализ бизнеса компании в государственно-политическом срезе;

● коммуникационной – построение каналов получения информации в органах власти, а также доведение информации до сведения органов власти.

Аналитическая функция включает в себя: изучение государственной, общественно-политической, нормативной и конкурентной среды в той отрасли, к которой принадлежит компания; формирование GR-стратегии с учетом полученных знаний; мониторинг регуляторных рисков и возможностей для бизнеса компании с учетом возникающих государственно-политических инициатив и т. д.

Коммуникационная функция GR-специалиста подразумевает: выполнение задач по организации мероприятий, в том числе в государственных органах, и участию в них; представительство компании в отраслевых ассоциациях и деловых союзах; установление неформальных контактов и т. д.

Иными словами, GR-специалист способствует адаптации бизнеса компании к актуальной государственно-политической повестке, помогает предвидеть и предотвратить возможные кризисы с учетом ее изменения, создает предпосылки для продвижения интересов компании в государственных структурах, то есть для осуществления лоббистских проектов.

Лоббист, в свою очередь, ведет работу «в полевых условиях». Это означает, что в круг его задач входит непосредственная коммуникация с чиновниками и оказание влияния на процедуры принятия официальных решений и (или) их содержание. Для этого лоббист пользуется самыми разными аналитическими инструментами и коммуникационными технологиями. Например, для организации информационной кампании в поддержку того или иного регуляторного подхода лоббист прибегает к PR-[22] и медиатехнологиям. Также он принимает непосредственное участие в законотворческих процедурах, напрямую взаимодействуя с его субъектами.

Приведенная модель совместной работы GR-специалистов и лоббистов свойственна компаниям, которые отличаются высоким уровнем организации GR-функции. Обычно это компании, наиболее подверженные регуляторным и политическим рискам, – те, которые осуществляют свою деятельность в самых зарегулированных отраслях экономики или в секторах с преобладанием иностранных инвестиций, а также компании, которые испытывают на себе давление санкций иностранных государств или контрсанкций России. В этом случае перед GR-подразделением, как правило, стоят четкие задачи и выделен бюджет на привлечение внешних консультантов. Так, если в общей бизнес-стратегии компании в качестве одной из основных целей обозначена локализация производства, то GR-стратегия включает в себя конкретные задачи по взаимодействию с государством, выполнение которых должно способствовать максимально эффективному достижению этой цели.

Каждая из задач может быть представлена в виде отдельного проекта: например, внесение изменений в законодательство или пиар-сопровождение лоббистской деятельности. К реализации проекта привлекаются лоббисты, которые занимаются разработкой отдельной лоббистской стратегии проекта и отвечают за ее последовательную реализацию. В результате сочетания усилий компания может достичь наибольших результатов.

В то же время такое четкое разделение профессий GR-специалиста и лоббиста на основании функциональных компетенций не всегда соответствует реалиям. Задачи, стоящие перед GR-специалистом, могут включать в себя и работу над лоббистскими проектами – например, продвижение законопроекта в органах законодательной власти, – и влияние на нормотворческий процесс. То, что инхаус-специалист вынужден выполнять лоббистские задачи, нередко связано с недостатком бюджета в компании для привлечения внешних экспертов или с невозможностью обосновать эту необходимость перед руководством компании.

Встречаются и обратные ситуации: компания может делегировать лоббисту-консультанту GR-задачи по составлению мониторинга государственных инициатив, выполнению комплексного регуляторного анализа, картированию стейкхолдеров. Поскольку не все CEO (руководители организаций) верно оценивают важность GR-направления для своей компании, соответствующие департаменты или отдельные специалисты не всегда работают с четкими KPI и не всегда перед ними стоят ясные задачи. Помимо этого, иногда они не обладают достаточными профессиональными инструментами, что вынуждает их прибегать к помощи консультантов для выполнения корпоративной функции.

Таким образом, в практической плоскости все функции, связанные с поддержанием диалога с государством и продвижением интересов компании, пересекаются и нередко совпадают в работе обоих специалистов. Поэтому зачастую GR-специалист фактически становится лоббистом, а лоббист вовлекается в корпоративную работу. Как правило, подобные ситуации возникают вследствие того, что руководство компании не всегда знает наверняка, как организовать работу подразделений по взаимодействию с органами власти, какие задачи на них возложить, какой бюджет выделить.

Корпоративный GR в России

Компания Baikal Communications Group совместно с командой социологов проводит исследования российской GR-индустрии с целью определения ключевых тенденций и функциональных особенностей работы специалистов по взаимодействию с органами государственной власти в компаниях. Первое исследование проводилось в конце 2021 г.[23], второе – в конце 2023-го[24]. Данные, полученные в результате онлайн-анкетирования и экспертного интервьюирования ведущих GR-специалистов и CEO крупного бизнеса, позволили сформировать ясный портрет российского GR-специалиста, составить представление о наиболее эффективных методах его работы, понять текущее состояние рынка GR-услуг и увидеть перемены, произошедшие за последние два года.

Реализация GR-функции в компаниях обычно возложена на специальное подразделение либо на отдельного сотрудника, отвечающего за это направление. К выполнению некоторых задач компании в рамках широкого профиля привлекаются руководитель компании, его заместитель или вице-президент компании, а также юридический департамент.

Самый распространенный способ подбора кадров для работы с органами государственной власти – с помощью внутренней кадровой службы. К сторонним GR-специалистам обращаются редко, в 2023 г. частота использования их услуг снизилась по сравнению с 2021-м. От кандидата на позицию GR-специалиста ожидают таких компетенций, как знание нюансов системы управления в органах государственной власти, умение работать с нормативными правовыми актами и навыки ведения переговоров. Для многих компаний крайне ценен опыт работы кандидата в органах государственной власти.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Сноски

1

Ознакомиться с результатами исследования можно по ссылке: https://b-c-g.ru/wp-content/uploads/2024/02/B-C-G-RESEARCH-2.pdf.

2

Настоящая книга посвящена регулированию лоббизма. Подробнее о других аспектах этой темы: понятии лоббизма, истории его возникновения, функциях и принципах лоббистской деятельности, ее инструментах и прочем – вы можете прочитать в нашей работе «Лоббизм и GR: Понятия, функции, инструменты». Для тех, кто уже знаком с этим изданием, оговоримся, что здесь мы частично возвращаемся к отдельным тезисам, однако лишь в той мере, в какой это необходимо для наиболее полного исследования вопросов регулирования лоббистской деятельности в России. (Войтенко Э., Парфенчикова А. Лоббизм и GR: Понятия, функции, инструменты. – М.: Альпина ПРО, 2023.)

3

Алексеев С. С. Теория права. – М.: Бек, 1995. 320 с.

4

См. подробнее: Толстых П. А. GR. Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования. – М.: Перо, 2019. 1245 с.