Будущее международного права. Сборник статей

Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций является независимым органом, в состав которого входят независимые юристы, представленные в личном качестве, назначаемые Административным советом и отвечающие за рассмотрение всех вопросов, связанных с применением конвенций и рекомендаций МОТ в государствах – членах организации. Выполняя свои полномочия, он должен строго придерживаться принципов независимости, объективности и беспристрастности.

Комитет экспертов осуществляет юридическую стадию рассмотрения докладов и призван определять, в какой мере законодательство и практика в каждом государстве-члене, по имеющимся данным, соответствует ратифицированным конвенциям и в какой степени государства выполняют свои обязательства, предусмотренные в отношении норм в Уставе МОТ. Он формулирует замечания, относящиеся к тем или иным правительствам, либо направляет им запросы. Комитет экспертов публикует также периодические обзоры о применении в различных странах конвенций МОТ.

Замечания, как правило, используются в отношении наиболее серьезных или давнишних случаев, касающихся невыполнения государствами-членами своих обязательств. Прямые запросы не публикуются в докладе Комитета экспертов, а направляются непосредственно заинтересованному правительству.

Кроме того, в рамках Общего обзора Комитет экспертов рассматривает вопросы, связанные с положением дел в законодательстве и на практике с точки зрения какой-либо конкретной области, охваченной целым рядом конвенций и рекомендаций, отобранных Административным советом. Общий обзор строится на докладах, представляемых в соответствии со статьями 19 и 22 Устава, и он охватывает все государства-члены независимо от ратификации ими соответствующих конвенций.

Ежегодные доклады Комитета экспертов передаются в Комитет по применению конвенций и рекомендаций, который образуется на каждой сессии Международной конференции труда МОТ. Кроме того, копии доклада направляются правительствам и соответствующим компетентным организациям работодателей и работников.

Комитет по применению конвенций и рекомендаций осуществляет третью стадию международного контроля – стадию принятия решений, рекомендаций, предписаний по выполнению сторонами международного договора своих обязательств.

Данный орган осуществляет своего рода политическую функцию рассмотрения докладов государств – членов МОТ. Он состоит из представителей правительств, работников и работодателей. Председателем Комитета избирается представитель правительств, два вице-председателя выбираются из числа представителей работников и работодателей. Этот Комитет обсуждает доклад Комитета экспертов, в случае необходимости требует объяснений от соответствующих правительств, посылает представителей МОТ (с согласия правительств) в государства, где допускаются нарушения международных трудовых стандартов, для рассмотрения на месте положения дел.

По итогам рассмотрения Комитет по применению конвенций и рекомендаций готовит собственный доклад для Международной конференции труда, в котором указывает на случаи несоблюдения государствами конвенций. Кроме того, он направляет также копии доклада государствам для принятия необходимых мер по выполнению обязательств, принятых в соответствии с конвенциями МОТ и учета замечаний в будущих докладах по аналогичным вопросам.

Вторая процедура контроля за практическим применением конвенций МОТ – рассмотрение жалоб и представлений на нарушения государствами обязательств по соблюдению международных трудовых стандартов. Этот вид контроля иногда называют «инициативный контроль»110.

В отличие от процедур рассмотрения жалоб, имеющихся по другим международным договорам, например по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., по Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах 1960 г., эти процедуры МОТ закрыты для отдельных лиц, утверждающих, что они пострадали от нарушений, и не ориентированы на вынесение решений по индивидуальным делам. Цель данных контрольных механизмов МОТ – делать анализ и выносить решения по общим ситуациям, когда поступают заявления, что право и практика упомянутого в жалобе государства расходятся с требованиями ратифицированных конвенций, поскольку это представляет общественный интерес. Те, кто возбуждает такое разбирательство, не обязаны доказывать свою заинтересованность в решении данного вопроса и не должны предварительно исчерпать внутренние средства правовой защиты. Процедуры различаются порядком приведения их в действие и, прежде всего, порядком расследования.

Жалобы на государства – члены МОТ, не соблюдающие ратифицированные конвенции, могут быть направлены любым государством – членом МОТ, национальными организациями работников и работодателей.

Представленные жалобы рассматриваются в комиссиях и комитетах, формируемых Административным советом. В частности, для рассмотрения жалоб, касающихся нарушения государствами – членами МОТ принципа свободы объединения, созданы специальный Комитет по свободе объединения и Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения. Особенность деятельности этих органов заключается в том, что начиная с 1951 г. на Комитет по свободе объединения и на Комиссию по расследованию и примирению в области свободы объединения возложена обязанность рассмотрения жалобы, касающейся нарушения принципов свободы объединения даже в тех случаях, когда государство, против которого выдвигается жалоба, не ратифицировало соответствующие конвенции в отношении свободы объединения. Такое возможно потому, что, став членом МОТ, государство принимает на себя обязательство соблюдать принцип свободы объединения, закрепленный в Уставе МОТ. Комитет по свободе объединения – трехсторонний орган, назначаемый Административным советом из числа собственных членов. Комитет проводит заседания три раза в год: в марте, мае и ноябре. Комиссия по расследованию и примирению создается каждый раз с согласия соответствующего правительства, против которого подана жалоба.

В соответствии со статьями 26–34 Устава МОТ каждый член Организации вправе подать жалобу в Международное бюро труда, если он не удовлетворен тем, как любой другой член МОТ обеспечивает эффективное выполнение какой-либо конвенции, которую они оба ратифицировали. В связи с такой жалобой Административный совет может, когда он сочтет необходимым, связаться по данному вопросу с заинтересованным правительством. Если же Административный совет не считает это необходимым либо не получает ответа от правительства, то он создает комиссию по расследованию жалобы.

Прежде чем воспользоваться этим полномочием, он должен убедиться в том, что содержащиеся в жалобе утверждения достаточно понятны и значительны, отчего такой шаг становится оправданным. Как правило, до принятия решения о создании комиссии по расследованию он предлагает обвиняемому правительству представить свои замечания. Административный совет может применить и другие способы расследования вопроса. Так, когда жалоба касается прав профсоюзов, на практике она, во всяком случае, первоначально передается в Комитет Административного совета по свободе объединений; другие передаются в Комиссию по расследованию. Иногда по соглашению сторон вынесение решения по жалобе откладывается, чтобы можно было достичь согласованного урегулирования при содействии МОТ111 либо направить миссию МОТ по установлению прямых контактов и оказать техническую помощь в целях преодоления предполагаемых недостатков112, а затем дело закрывается.

Комиссия по расследованию состоит из трех независимых экспертов. Как правило, они являются либо профессиональными судьями, либо известными специалистами и учеными в области права. Комиссии уполномочены самостоятельно определять порядок своей работы. В первую очередь запрашиваются документальные свидетельства – не только от сторон, но и из других источников, которые могли представить достоверную информацию, таких как правительства соседних стран и крупнейшие торговые партнеры данной страны, организации работодателей и работников в данном государстве, а также международные объединения профсоюзов и работодателей, межправительственные и неправительственные организации. После этого заслушивают свидетелей.

После слушания в большинстве случаев проводятся выезды на места. Таким образом, Комиссия выносит решения не только на основе свидетельств и доводов сторон: она стремится всеми подходящими средствами собрать полную информацию по вопросам, поднятым в жалобе. Комиссия должна стремиться к уважению правила справедливого разбирательства, в частности позволяя правительствам беспрепятственно знакомиться с полученной информацией и комментировать ее; однако задача проводимого ею расследования отличается от задачи чисто судебного разбирательства. Это явствует из докладов, которые обязаны представлять комиссии: эти доклады содержат и выводы по вопросам факта и права, и рекомендации по устранению выявленных недостатков в праве и практике. Рекомендации обычно охватывают широкий круг мероприятий по обеспечению реального соблюдения той или иной конвенции в сфере права и на практике, поскольку задача комиссий – не выносить решения по отдельным вопросам, а выяснять, насколько общее положение соответствует конвенции. Нередко рекомендации оставляют за правительством некоторую свободу в выборе средств исполнения обязательств. Однако это никоим образом не смягчает обязанности правительства обеспечивать соблюдение положений конвенции согласно Уставу ООН113.

В течение трех месяцев после получения доклада Комиссии по расследованию соответствующее правительство должно информировать МОТ о том, принимает ли оно рекомендации МОТ, и если нет, то предлагает ли оно передать данный вопрос в Международный суд ООН.

После рассмотрения жалобы Комиссия готовит доклад, в котором содержатся рекомендации о мерах, которые, по ее мнению, должны быть приняты для удовлетворения претензий, содержащихся в жалобе. Генеральный директор МОТ представляет доклад комиссии Административному совету, а также каждому из заинтересованных правительств, а в случае невыполнения предложенных рекомендаций передает жалобу в Международный суд ООН.

В том случае, если решение Международного суда ООН не выполняется государством, то тогда Административный совет МОТ может рекомендовать Международной конференции труда предпринять такие действия, которые он сочтет целесообразными, чтобы обеспечить удовлетворение претензий, содержащихся в жалобе.

Примечательно, что на практике такая возможность обращения в Суд не применялась. В большинстве случаев рекомендации комиссии принимаются государством. Тем не менее в деле были случаи несогласия со стороны государств. Так, например, в деле, касавшемся соблюдения ФРГ Конвенции № 111 о дискриминации в области труда и занятий 1958 г., правительство этой страны не приняло выводов и рекомендаций комиссии, в то же время считая ее мнение по данному вопросу правильным. В связи с этим комиссия решила не передавать дело в Международный суд. Комитет экспертов указал, что негативная позиция правительства не влияет на действительность выводов комиссии по расследованию. Комитет также счел, что, когда правительство предпочитает не пользоваться имеющимся у него правом апелляции, выводы и рекомендации комиссии становятся обязательными114.

Статья 34 Устава МОТ предусматривает, что правительство, принявшее меры к выполнению рекомендаций комиссии по расследованию или решений Международного суда ООН, может просить создать новую комиссию для выяснения ситуации. На практике проверка мер, принятых по рекомендации комиссии по расследованию, осуществляется Комитетом экспертов в рамках обычной системы надзора. Как правило, в течение некоторого времени после расследования Комитет запрашивает доклады ежегодно. В большинстве случаев для контроля за состоянием дел через несколько лет устанавливаются также прямые контакты. Такие миссии особенно ценны, когда нужно проверить фактическое положение дел115.

Если правительство не выполняет рекомендации комиссии по расследованию (или Международного суда), то статья 33 Устава МОТ уполномочивает Административный совет рекомендовать Конференции применять действия, какие он сочтет целесообразными для обеспечения выполнения этих рекомендаций. Однако данное положение ни разу не применялось на практике за все время существования контрольного механизма МОТ.

Помимо жалоб, на государства, не соблюдающие конвенции МОТ, могут быть поданы представления.

Согласно статье 24 Устава МОТ любая организация работодателей или работников может сделать представление о том, что тот или иной член Организации не обеспечил должным образом в пределах своей юрисдикции соблюдение конвенции, участником которой является. Представления могут быть сделаны национальными организациями не только данной страны, но и любой другой, а также международными организациями.

Рассматривать представления уполномочен Административный совет. Регламент, принятый Административным советом, предусматривает, что представление рассматривается его Уполномоченными, которые направляют свои выводы Административному совету на утверждение. Если Административный совет признает представление приемлемым, он назначает из числа своих членов трехсторонний комитет для его рассмотрения по существу. На практике в состав такого комитета входят один представитель правительства (председатель) и по одному представителю от работодателей и работников.

Устав МОТ предусматривает процедуру, основанную исключительно на письменных сообщениях. Однако Регламент также позволяет правительству обратиться с просьбой заслушать представителя на заседании Комитета, а также просить направить в страну представителя МОТ для установления прямых контактов и для сбора информации, которая будет представлена Комитету. Доклад Комитета с выводами и рекомендациями представляется на утверждение Административного совета. Если заявлений от правительства не поступило или его ответ не признан удовлетворительным, Административный совет может принять решение о публикации представления и полученного ответа. Такая огласка – единственная исключительно моральная санкция за несоблюдение ратифицированной конвенции, возможная при этой процедуре.

Согласно данному Регламенту все этапы этой процедуры являются конфиденциальными, включая заседания Административного совета, на которых рассматриваются представления. Тем не менее, даже когда решение опубликовать представление и ответ правительства в порядке санкции не принимается, как правило, МОТ публикует доклады трехсторонних комитетов в Официальном бюллетене после их утверждения Административным советом. Информация о том, какие вопросы рассматривались и как, не только представляет общественный интерес, но и необходима официальным надзорным органам (Комитету экспертов и Комитету Конференции) для контроля за урегулированием нерешенных вопросов.

Стоит отметить, что в последнее время в МОТ процедура представлений используется все более активно. Кроме того, широко применяется и альтернативный вариант: представление профессиональными организациями своих замечаний в Комитет экспертов. Хотя средства расследования ситуаций, затронутых в представлениях, несколько ограничены, эта процедура позволяет изучить их гораздо подробнее, чем это возможно в рамках деятельности Комитета экспертов: последний на каждой своей сессии вынужден рассматривать сотни дел, связанных с соблюдением ратифицированных конвенций. Заметное увеличение в последние годы числа случаев, когда используются и формальная процедура представлений, и возможность представить свои замечания, по-видимому, отражает усугубление трудностей с обеспечением соблюдения ратифицированных конвенций во многих странах. Некоторые представления, рассмотренные в последние 10 лет, касались таких важных вопросов, как пренебрежение предусмотренными в конвенциях МОТ правами при высылке иностранных рабочих из Ливии и Ирака, дискриминация работников по расовому признаку в Мавритании и их высылка из этой страны, распространенная практика невыплаты зарплаты в Португалии, принудительный труд в Мьянме и др.

Согласно Регламенту, рассматривая представление, Административный совет может в любое время возбудить более действенную процедуру рассмотрения жалоб, как это предусмотрено в статье 26 Устава МОТ.

Однако несмотря на вышесказанное, Устав МОТ не дает твердой правовой базы для привлечения к ответственности государств – членов МОТ, которые не выполняют свои обязательства по ратифицированным конвенциям. МОТ не может принудительно обязать государство изменить свое национальное законодательство, с тем чтобы оно не противоречило ратифицированной конвенции. Ответственность государств, не исполняющих своих обязательств, носит исключительно моральный характер.

Рассматривая эффективность применения международных контрольных механизмов, многие авторы полагают, что цели института контроля за соблюдением норм международного права не аналогичны целям института международно-правовой ответственности. В частности, Р. М. Валеев полагает, что «применение против нарушителя международных обязательств мер принуждения не является целью международно-правового контроля, а его правовым последствием, понуждающим нарушителя и других субъектов международного права в своем будущем поведении добросовестно выполнять принятые обязательства»116. В свою очередь В. А. Карташкин отмечает, что «цель контрольного механизма, создание которого предусмотрено рядом международных соглашений, состоит не в принуждении или применении санкции к государствам за невыполнение взятых на себя обязательств, а лишь в контроле за претворением в жизнь положений конвенции»117.

В отечественной и зарубежной литературе широко обсуждается вопрос об ответственности государств за нарушение своих обязательств, принятых ими при ратификации конвенций МОТ, и об эффективности существующей в МОТ системы контроля. В частности, ставится вопрос о применении санкций в отношении государства-нарушителя. В этой связи, например, С. А. Иванов полагает, что разработка системы санкций в рамках МОТ необходима, так как контроль не должен заканчиваться только моральными санкциями; отсутствие принуждения никогда не позволит достичь подлинной эффективности деятельности МОТ118. При этом С. А. Иванов отмечает, что можно установить санкции хотя бы за систематическое несоблюдение основополагающих и приоритетных конвенций МОТ.

По мнению О. В. Гликман, отсутствие санкций в Уставе МОТ за нарушение принятых государствами обязательств является свидетельством того, что механизм контроля МОТ направлен скорее на содействие, чем на порицание119.

Как пишет К. Самсон, «выясняя, в какой мере МОТ смогла добиться позитивного отклика на свои надзорные процедуры, следует иметь в виду, что хотя эти процедуры обладают некоторыми квазисудебными характеристиками, они не ведут к вынесению юридически обязательных решений. Поскольку пока обращений в Международный суд не было, приходится опираться на добровольное сотрудничество правительств, стимулируемое взвешенной дозой морального давления»120.

В то же время есть и противоположные мнения. В частности, Э. Лэнди, проведя исследование деятельности контрольных механизмов МОТ в период с 1927 по 1964 г., пришел к выводу, что контроль за применением конвенций оказался достаточно эффективным. Было проанализировано 3422 ратификации конвенций. Из них 2465 случаев не вызвали каких-либо замечаний комитета экспертов и комитета по применению конвенций и рекомендаций. В отношении оставшихся 957 случаев комитетами были сделаны замечания о необходимости соответствующих изменений в национальном праве. Результаты были следующими: в 566 случаях государства полностью или частично учли замечания комитетов, в 22 случаях замечания привели к денонсации государствами ранее ратифицированных конвенций и в 369 случаях никаких действий со стороны государств не последовало121. Таким образом, по словам Э. Лэнди, за период с 1927 по 1964 годы контроль за применением конвенций МОТ оказался эффективен почти на 90 %.

По мнению В. Лири, невозможно в достаточной мере подчеркнуть важность на международном уровне методов контроля за выполнением международных норм и несомненную новаторскую роль той системы, которая введена в МОТ122. Н. Вальтикос полагает, что контроль, принятый в МОТ, является наиболее высокоразвитым, чем аналогичные контрольные механизмы в других международных организациях123.

Помимо этого, в последнее время актуальным становится вопрос о невыполнении государствами – членами МОТ своих обязательств по предоставлению докладов Комитету экспертов по применению конвенций и рекомендаций. Так, ни один из запрошенных докладов не был направлен в Международное бюро труда за последние два или более лет от 11 стран, а 4 страны не представили свой первый доклад в течение двух или более лет.

В связи с этим Комитет экспертов настоятельно призывает правительства соответствующих стран приложить все усилия к тому, чтобы представлять запрошенные доклады о ратифицированных конвенциях, и приложить особые усилия к тому, чтобы направлять первые запрашиваемые доклады. Комитет экспертов, так же как и Комитет по применению конвенций и рекомендаций, подчеркивает особую важность первых докладов, которые закладывают собой основу, позволяющую Комитету осуществлять свою начальную оценку применения конкретных соответствующих конвенций124.

По мнению Комитета экспертов, поскольку функционирование контрольной системы построено, главным образом, на информации, представляемой правительствами в их докладах, невыполнение государствами-членами своих обязательств в этом отношении должно привлекать к себе столь же пристальное внимание, как и несоблюдение обязательств, касающихся применения ратифицированных конвенций125.

Белова Г., Марин Н

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь

The right to health and medical care

Определение понятия права на здоровье в международном праве в настоящее время остается трудным. В большой степени оно было сосредоточено на праве доступа к адекватной медицинской помощи. В то же время оно распространяется дальше, охватывая широкий спектр факторов, которые могут помочь людям вести здоровый образ жизни, таких как здоровое питание, безопасные условия труда, охрана окружающей среды, гендерное равенство и др. Значимость основных детерминант здоровья показывает, что право на здоровье зависит от множества других прав человека и способствует их реализации. Ни одно государство не может оправдать несоблюдение своих обязательств из-за нехватки экономических или финансовых ресурсов. Некоторые уязвимые группы лиц, такие как дети, женщины, инвалиды или лица, живущие с ВИЧ/СПИДом, сталкиваются с серьезными препятствиями в отношении права на здоровье. Глобальный подход к решению проблем здравоохранения обеспечивается Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), которая с момента своего создания в 1946 г. ставит своей основной целью достижение всеми индивидами наивысшего уровня здоровья. В статье анализируются проблемы, рассматриваемые региональными организациями – Европейским Союзом, Советом Европы и др.

Ключевые слова: право на здоровье, ВОЗ, Совет Европы, Европейский Союз.

Defining a right to health in international law has remained difficult. It has centered to a great extent on the right of access to adequate medical care. At the same time it keeps extendingand now it includes a wide range of factors that can help people to lead a healthy life, such as healthynutrition, safe working and environmental conditions, gender equality, etc. The importance of these ‘underlying determinants of health’ shows that the right to health is dependent on many other human rightsand contributes to their realization. No state can justify a failure to respect its obligations because of the lack of economic or financial resources. Some groups or individuals such as children, women, people with disabilities or people living with HIV/AIDS face specific hurdles in relation to the right to health. A global approach to addressing health issues is provided by the World Health Organization (WHO), which since its establishment in 1946 has set as its main objective the attainment of the highest level of healthby all people. The article analyzes recent problems dealt by the regional organizations such as the European Union, the Council of Europe, etc.

Keywords: right to health, the WHO, the Council of Europe, the European Union.

I. Понятие и международно-правовые рамки

Право на охрану здоровья является частью прав человека и современного понятия о достойной жизни. Идея, чтобы индивиды пользовались наивысшими достигнутыми стандартами для обеспечения физического и психического здоровья, не является новой. В международном плане прежде всего она находит место в Конституции Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) 1946 г., преамбула которой определяет здоровье как «состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов»126. Далее в преамбуле государства-члены подчеркивают, что «обладание наивысшим достижимым уровнем здоровья является одним из основных прав каждого человека без различия расы, религии, политических убеждений, экономического или социального положения». Всеобщая декларация о правах человека 1948 г. в ст. 25 также рассматривает это право как «право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам»127.