Деформация вертикали. От «анонимных империй» до антилобби

ГЛАВА 2. «ОТ КОРРУПЦИИ К ИНФОРМАЦИИ». ЭВОЛЮЦИЯ СОВРЕМЕННОГО ЛОББИЗМА

2.1. Кризис трех «В»: boozе, bribes и broads

С повышением активности и социального статуса различных групп давления потребность в лоббистской деятельности стали выражать не только институты и группы гражданского общества, но и сами государственные структуры, которые стали рассматривать группы давления как дополнительный и очень важный канал коммуникации, по которому они могут получать мощные информационные потоки, а также в качестве важного инструмента влияния на общественное мнение. Более того, некоторые западные политологи, в частности А. Сови, П. Бурдье, пришли к выводу, что само понятие «общественное мнение» представляет собой мнение эффективно действующих групп давления. Так П. Бурдье утверждает, что «…эффективное «общественное мнение», то есть силы, которые продуктивно воздействовали на руководящие политические инстанции, это и есть общественное мнение групп давления»70.

В политике, где нужная информация становится не просто товаром, но и главным составляющим политического успеха, появление любого дополнительного информационного источника играет большое значение. Дж. Монохэн, бывший политический советник губернатора Колорадо Р.Лэма, по этому поводу заметил, что «…подавляющая часть законодателей считает лоббизм полезным явлением, получая благодаря ему, при собственных ограниченных информационных ресурсах, необходимую информацию…»71.

Многие исследователи отмечают тот факт, что информация становится эффективным орудием в руках различных групп давления, а сами лоббисты постепенно ставят деятельность, связанную с оказанием информационных услуг, на первое место. Такой ход событий привел к тому, что представители власти стали рассматривать лоббистов «…как экспертов, которые часто являются для них единственным источником специальной информации»72.

С усложнением социальной организации общества от власти требуется не просто адекватное отражение быстро изменяющейся социальной действительности, но способность принимать решения по широкому кругу, часто специфических, проблем, которые удовлетворили бы как можно больший круг участников политического процесса.

Законодательная и исполнительная власти нуждаются в дополнительных и достаточно надежных источниках информации, из которых можно получить необходимые сведения за короткий период и по нужной проблеме, и здесь большую помощь оказывают многочисленные лоббистские организации. «…Они (т.е. носители власти) стараются получить у них упреждающую информацию относительно того, каких взглядов придерживаются те или иные группы по тому или иному вопросу…»73.

Для законодателя помощь лоббиста-консультанта особенно необходима в процессе подготовки законопроекта, тем более что часто инициаторами и разработчиками законопроектов являются сами группы давления. Для чиновника контакт с лоббистом означает получение разнородной информации из «первых рук», помогающей ему принимать решения по разному кругу проблем, учитывая при этом как можно больший спектр разносторонних интересов.

Таким образом, современный лоббизм выполняет ряд функций, которые делают его одним из важных коммуникативных каналов и связующих звеньев между властью и обществом. С одной стороны, к главным функциям современного лобби можно отнести сбор информации для самих групп давления, тем самым держа их в курсе всех государственных инициатив, которые могут представлять для них потенциальную угрозу, дает им возможность и достаточно времени для того, чтобы выработать превентивные меры. С другой стороны, лобби предоставляют информацию и внешним потребителям, в основном, структурам государственной власти. Данная информация может освящать деятельность той или иной группы давления, заявлять о ее целях и ресурсах, которые могут быть полезны носителям власти. Иногда, в руках лоббиста, информация может использоваться как грозное оружие в «войне компроматов», когда все иные «дипломатические» средства уже исчерпаны. Большим помощником лоббистов, в таких случаях, являются СМИ и социальные сети, которые, как уже было отмечено выше, сами часто используются для оказания косвенного, непрямого давления.

В обществах с развитой системой политических коммуникаций влиятельность группы давления и ее эффективность часто зависят от наличия такого ресурса, как информация, квалификация и опыт, которые наиболее необходимы для государственных структур при решении сложных технических проблем, требующих специфических данных.

Конечно, среди широкого набора методов и средств, используемых лоббистами, банальная взятка и подкуп чиновников до сих пор имеют место. В свою очередь, Janine R.Wedel в своей книге: «Shadow elite. How the world’s new power brokers undermine democracy, government and the free market» обратила внимание на появление новой разновидности игроков как посредников между властью, бизнесом и обществом. Она назвала их «flexians» (от англ. слова «flex» – гибкий, сгибать). Это люди, которые могут параллельно работать на несколько разных сторон, нередко на государственные структуры или бизнес-группы, создавая flex nets, что нередко приводит к конфликтам интересов: «Flex nets (как и flexians) возникли, чтобы заполнить нишу, которая является новой. Так же, как flexians не сводятся только к простым лоббистам, flex nets не сводятся просто к уровню групп интересов, лобби, обществ бывших одноклассников и других таких группировок в американском обществе, правительстве и бизнесе. Flex nets намного более сложны. Хотя по аналогии с группами интересов и лобби, flex nets выполняют такую функцию в современном государстве, как организация каналов общения между официальным и частным. При этом их деятельность менее видима и менее ответственна»74. В то же самое время, по мнению Janine R.Wedel, если просто коррупционные связи во главу угла ставят получение какой-либо материальной выгоды, то «flexians» также на первое место ставят личные амбиции и желание продвинуть свою точку зрения нередко как эксперты.

Что касается классического лоббизма, то со временем коррупция, с участием групп давления, также приобрела более изощренные формы. Теперь нет надобности поджидать «нужного человека» в коридорах государственных учреждений для того, чтобы оказать на него давление или просто «купить» его голос, как это делали на заре лоббистской деятельности. Широко распространены выплаты гигантских гонораров за мнимые лекции или неопубликованную книгу, а также организация туристической поездки под видом деловой командировки. Наглядным примером может быть скандал, связанный с официальным докладом о лоббистской деятельности крупнейшего ипотечного кредитора страны «Countrywide Financial», который в 2012 году был обнародован Специальной комиссией по надзору и реформированию правительства при американской палате представителей. «По мнению составителей доклада, ныне уже не существующая «Countrywide» не гнушалась раздавать чиновникам дешевые ипотечные займы в обмен на принятие выгодных для себя политических решений… Согласно официальным данным, в период с 1996 по 2008 год «Countrywide» предоставила десятки льготных ипотечных займов американским конгрессменам, их помощникам, прочим чиновникам и даже руководству «Fannie Mae», являвшейся крупнейшим покупателем выданных «Countrywide» ипотечных кредитов. При этом полезные для компании люди обретали статус VIP-клиентов и получали целый ряд поблажек при взаимодействии с «Countrywide». Примечательно, что в число обласканных компанией политиков вошли сразу 12 конгрессменов и их помощников, получивших заниженную ставку и избежавших выплаты различных комиссий»75.

В данном случае здесь проявляется отрицательная сторона того многогранного явления, каким является современный лоббизм. Абсолютизацию именно этого момента в деятельности групп давления вряд ли можно считать правомерным, обоснованным и научным подходом. Лобби представляет собой «…не только закулисный подкуп, но и систему аргументации, механизм подготовки и принятия социально-конструктивных актов»76.

Как отметил один профессиональный лоббист по этому поводу: «Уже сегодня три «В» (которые составляли когда-то основу лоббистской деятельности), а именно, boozе (спиртные напитки), bribes (взятки) и broads (полная бесконтрольность) – исчезли… Сегодня хороший лоббист должен иметь способность собирать фактическую информацию… за короткий период времени для тех людей…, кому она необходима…»77.

Это говорит о том, что современный лоббизм является важным и необходимым каналом коммуникации между обществом и властью, предоставляя дополнительную возможность для социальных институтов влиять и воздействовать на государственные структуры, которые сами заинтересованы в своих отношениях с лоббистами, находя это сотрудничество взаимовыгодным и полезным. В этом контексте информационно-коммуникативная роль групп давления вписывается в кибернетическую модель К.Дойча, который рассматривал политическую коммуникацию и информацию важным и первоочередным условием эффективности функционирования всей политической системы.

Кибернетическая модель политической системы (по Карлу Дойчу)

78

Кибернетическая модель политической системы К.Дойча может быть представлена в виде коммуникативной цепочки: рецепторы, которые принимают сообщения из внешней среды и осуществляют функцию кодирования, отбора информации и обработку данных – блок «памяти и ценности», где полученная информация обрабатывается, накапливается, хранится и поступает в – центр принятия решений, который отдает распоряжение блокам-исполнителям – «эффекторам». В то же время К. Дойч, как и Д. Истон, вводит «контур обратной связи». При этом рецепторы получают импульсы не только из окружающей среды, но и от эффекторов, которые дают информацию о результатах выполнения решений и о состоянии самой системы.

«К. Дойч выделяет в политической системе три основных типа коммуникаций:

– личные неформальные коммуникации (face-to-face), например, персональный контакт кандидата в депутаты с избирателем в непринужденной обстановке;

– коммуникации через организации и группы давления…;

– коммуникации через средства массовой информации (печатные или электронные).

Описание и анализ моделей политических систем показал, что во всех рассмотренных моделях важную роль играет информационно-коммуникативное взаимодействие, причем информация и коммуникация выполняют, по меньшей мере, две основные функции:

– являются специфическими ресурсами властных структур и политических субъектов;

– являются специфическим инструментом или средством реализации интересов политических субъектов»79.

В рамках этой модели активная коммуникативная деятельность групп давления как входящего процесса внешних импульсов позволяет, с одной стороны, минимизировать эффект запаздывания системы в ее реагировании на сложившуюся обстановку и существующие социальные потребности, а с другой стороны, повысить способность системы вырабатывать упреждающие меры по поводу вероятностных негативных ситуаций и потенциальных проблем. В конечном счете, это повысит уровень самоорганизации и самонастройки политической системы к динамическим процессам внешней среды.

Исходя из вышесказанного, нет смысла отрицать лобби как «темную», асоциальную силу, подпитывающую коррупцию, целесообразнее было бы признание его в качестве существенного фактора политической жизни, дополняющего социальную мозаику демократического общества, ибо, как заметил вышеупомянутый Дж. Монохэн, «…лобби можно сравнить с дыханием. Оно необходимо, хотя воздух бывает чистым или отравленным»80.

Но артикуляция интересов множества заинтересованных групп, присущих гетерогенному обществу, не означает их полной абсорбации политической системой, которая использует функцию регулирования требований для фильтрации потока требований и их канализирования. Д. Истон рассматривал большинство требований в качестве первичного сырья, на основе которого производятся продукты решения. Это говорило о том, политическая система наряду со средствами легитимизации власти должна включать в себя и средства политической легитимизации требований.

2.2. Вымирают ли «партийные динозавры» в эпоху гибридных партий и групп давления?

Роль фильтра в демократических обществах играют различные институционализированные структуры в лице автономных партий или парламента, а в закрытых политических системах, характерных для авторитарных и тоталитарных режимов, эти функции фактически не выполняются по причине отсутствия «дверей» в политическую систему для входящих социальных импульсов. В качестве «привратников», канализирующих и фильтрующих требования, могут выступать и некоторые наиболее мощные группы давления, особенно в тех политических системах, где традиционно силен корпоративизм.

Наряду с артикуляцией интересов, другой важной функцией групп давления в рамках системного анализа является участие в процессе систематизации, упорядочивания различных требований путем агрегирования интересов. «Согласно системному анализу заинтересованные группы рассматриваются в качестве одного из привратников, который фильтрует многочисленные требования, предъявляемые правительству…»81.

В отличие от партий, группы давления являются выразителям более частных, узких интересов, выдвигая конкретные требования и используя больший набор инструментов воздействия на власть. В этом контексте многих исследователей групповой политики занимает проблема выявления различий между двумя организационными формами артикулирования и агрегации социального интереса, каковыми являются группы давления и политические партии.

Уже упомянутый К. Дойч ставил группы давления и политические партии в один ряд в своей теории трех основных типов политической коммуникации.

Если опираться на типологию групп интересов, представленной А. Алмондом, Г.Пауэллом, Р.-Ж. Шварценбергом, то политические партии относятся к институциональному типу и ближе к традиционным каналам артикуляции и агрегации социальных интересов. По мнению английского политолога С.Е. Файнера: «лоббизм – это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране»82. При этом часть экспертов придерживается той точки зрения, что главная разделительная линия между группами давления и партиями проходит как раз по линии функционального участия в выборах и отношения к государственной власти. По мнению Л.С. Санистебана, функционально-ролевые рамки групп давления ограничиваются только тем, что они

«… пытаются влиять на политическую элиту, а не управлять непосредственно. В этом и состоит их отличие от политических партий»83.

Видный американский политолог Р.Роуз указывает на то, что группы давления не участвуют в выборах, а партии в основном имеют дело с конфликтующими интересами и требованиями. Но здесь необходимо уточнение в плане определения критериев участия в выборах, позволяющих партию отделить от группы давления. Если за этот критерий взять процесс выдвижения кандидатов и борьбу за места в парламенте, то группы давления, с точки зрения выборного законодательства, не являются участниками этой борьбы, так как не имеют своего избирательного списка. Хотя пример тех же Соединенных Штатов, где широкое распространение во время выборов получили «Комитеты политического действия», созданные различными группами давления для осуществления поддержки партиям и кандидатам, показывает, что эти игроки могут оказывать значительное влияние на весь избирательный процесс.

То есть, участие групп давления в качестве групп поддержки можно рассматривать как участие в выборах. Более того, тесное сращивание групп давления с партийными структурами, как это происходит во многих странах мира, ведет к тому, что внутрипартийные группы давления играют большую роль и в выдвижении тех или иных кандидатов на выборах.

Но Г. Джордан пошел еще дальше и отнес к категории заинтересованных групп мелкие партии, которые не имеют своей парламентской фракции. Но такая идентичность вряд ли уместна, если принять во внимание изначальное целевое различие между партиями и группами давления. Несмотря на то, что последние могут принимать активное участие в избирательном процессе, их классическое функциональное предназначение состояло именно в оказании давления на институты публичной власти, а не на участие в борьбе за нее. Хотя можно согласиться с мнением еще одного исследователя лоббизма Ишаи о том, что несложно провести разграничение между политической партией и группой давления в двухпартийных системах, где круг крупных политических игроков уже определен. Но это трудно сделать в многопартийных системах, где линия между ними сильно размыта и лабильна. Такая же ситуация наблюдается и в государствах со складывающейся партийной системой, к которым относятся почти все постсоветские страны, где многие политические образования, именуемые партиями, часто действуют, как группы давления. И здесь довольно уместна дефиниция Ишаи, который относит такие партии к категории «партии интересов».

Долгое время партии и группы давления взаимодополняли друг друга, являясь активными субъектами политической жизни, которые оказывали значительное влияние на направление и динамику политического процесса. Но институциональные функции партий и групп давления были изначально различными. Первых интересует власть, вторых – носители власти, но как те, так и другие, в основу своей деятельности закладывали социальный интерес.

Исходя из этого, в политической науке существует разделение социального представительства на две формы: функциональное и территориальное. Первая форма относится к деятельности различных заинтересованных групп, которые могут объединять на основе общей цели и интереса представителей разных территориальных единиц. Вторая форма территориального представительства опирается на функционирование партийной и избирательной систем и находит свое отражение в выборных органах.

Кроме этого, главная задача политических партий всегда состояла в том, чтобы превратить множество частных интересов отдельных социальных слоев и заинтересованных групп в совокупный политический интерес. Группы давления, в отличие от партий, априори являлись сторонниками партикуляризма, для которых основная задача состояла в том, чтобы выделить групповой интерес из контекста совокупного политического интереса. И хотя для многих такое устремление лоббирующих группировок является предосудительным, аморальным и даже преступным, само присутствие групп давления в политическом пространстве, по мнению большинства исследователей, умножает число косвенных участников политических процессов, выступает своеобразным дополнением к многопартийности, расширяя плюрализм. И именно в условиях рынка и зрелого гражданского общества многочисленные группы давления достигают наивысшего расцвета и распространения. Более того, сам институт лоббизма превращается в серьезного конкурента партийным системам различных стран.

Хотя долгое время степень развитости института лоббизма в разных странах неодинакова. Наибольший размах, как было уже отмечено, лоббистская деятельность приобрела в США.

Что касается Западной Европы, то она имела более четкую и структурированную партийную системы, чем в США, где двухпартийная система даже не была закреплена в Конституции, а традиционное отсутствие партийной дисциплины создавало почву для появления различных внутри- и межпартийных группировок.

Исторически парламентские партии Европы играли более активную и постоянную роль политических субъектов в политической жизни, чем партии США, которые заявляли о себе лишь только в период избирательных кампаний и функционировали в дуалистической президентской республике. Все это способствовало тому, что европейские лобби предпочитали действовать через политико-партийные каналы, часто сращиваясь с партиями и бюрократическими группировками, что привело к росту корпоративных тенденций.

Например, в Германии, где разнообразных групп интересов только в западных землях «…насчитывается от четырех до пяти тысяч. Взаимодействие между государственными учреждениями и группами интересов происходит в форме консультаций. Разнообразные совещательные советы, комитеты и комиссии функционируют при всех федеральных ведомствах… формы и методы влияния групп интересов на парламентские партии ФРГ в немалой степени зависят от того, насколько близки очередные выборы в Бундестаг или Ландтаги. Например, в канун выборов особое значение приобретают такие факторы, как размеры финансовых средств союза, которые могут быть направлены на поддержку предвыборной кампании той или иной партии, возможность союза осуществлять целенаправленное воздействие на настроения достаточно многочисленных групп населения, доступ с этой целью к средствам массовой информации…»84.

Но наибольшего размаха это сращивание достигает в однопартийной системе, где главенствующая партия является единственным доступным каналом к процессу принятия политических решений. Схожие процессы наблюдаются в искусственных многопартийных системах с доминирующей партией, как в Казахстане. В то же время, в условиях реальной конкурентной многопартийности существует другая крайность, когда наиболее мощные заинтересованные группы могли создавать «собственные» политические партии, как это было в некоторых европейских странах.

В Соединенных Штатах долгое время была распространена другая форма взаимоотношений между крупными в численном плане и мощными в финансовом отношении заинтересованными группами и партиями, в рамках политики маневрирования между демократами и республиканцами, играя на их соперничестве за голоса избирателей. Хотя и у тех, и у других есть свои лоббистские структуры, которые традиционно выступают в роли их союзников. Например, у республиканцев это влиятельное оружейное лобби в лице Национальной стрелковой ассоциации США. «… миллиардер от игорного бизнеса, управляющие хедж-фондов и крупные торговцы недвижимостью финансируют «суперкомитеты политической активности», которые преследуют свои узкие цели или продвигают кандидатов, взявшихся защищать их коммерческие интересы»85. В свою очередь, на стороне демократов стоят многочисленные экологические и правозащитные структуры.

В то же самое время все чаще в политической науке звучат мнения о наступлении партийного декадентства, о резком снижении популярности когда-то ведущих политических партий, о падении уровня избирательной активности, об абсентеизме, превратившегося в тенденцию для многих политических систем. Даже в государствах с прочными и давними партийными традициями, как, например, в упомянутых Соединенных Штатах или Великобритании, можно наблюдать рост социального разочарования в способности политических партий дальше выполнять свои представительские функции. Тот же экстравагантный президент США Дональд Трамп стал порождением самой американской системы, где, как выяснилось, у значительной части американского общества уже появилась аллергия на традиционную политкорректность, а также на стандартных политических деятелей, и возникла потребность в более радикальных мерах «оздоровления» американской внутренней и внешней политики. Можно согласиться с теми экспертами, кто считает, что Дональд Трамп стал частью того самого американского мейнстрима последних лет, который был связан с ростом популярности неоконсерваторов среди республиканцев, начиная от Пата Бьюкенена и заканчивая Сарой Пэйлин из «Движения чаепития». Только Д.Трамп, как и чета Андервудов из фильма «Карточный домик», в отличие от остальных политических игроков, всегда готов был перейти черту.

Кстати, некоторые эксперты считают, что приход Д.Трампа в Белый дом являлся также результатом такого давнего тренда, как менеджериальная революция, которая поставила под угрозу традиционную систему сдержек и противовесов на Западе. «Общество, по-видимому, оказалось не в состоянии осознать масштабы происходящей культурной революции и по достоинству оценить тот факт, что Трамп стал первым президентом США, не имеющим за спиной никакого политического или военного опыта.

Неудивительно, что Трамп, имидж которого был выстроен вокруг образа независимого предпринимателя, противостоящего партийным функционерам и развращенным бюрократам из Вашингтона, сразу же после своего избрания вошел в клинч с единственной неподконтрольной еще республиканцам ветвью власти – судебной. Трамп, «никогда не имевший над собой босса» и привыкший быстро и автократически решать проблемы подконтрольных ему корпораций, был явно не готов к взаимодействию с заложенными в американскую политическую систему сдержками и противовесами: возглавив страну, он, по всей видимости, воспринимал судей как своих подчиненных и был явно шокирован, встретив сопротивление со стороны одного из них»86.