Деятельность прокурора по защите прав несовершеннолетних

В юридической науке существуют различные подходы к определению понятия «защита». Так, под защитой понимается комплексная система мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав, включая судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, в также самозащиту прав[4]. М.Н. Мальцев под защитой прав понимает действие или совокупность действий, направленных на предупреждение и (или) пресечение незаконного ограничения и (или) незаконного лишения прав[5]. Таким образом, в самом обобщенном виде под защитой следует понимать конкретные меры, применение которых позволяет восстановить нарушенные права, в нашем случае несовершеннолетних.

Государственная защита предполагает предоставление гарантий безопасности несовершеннолетним от неблагоприятных обстоятельств, каких-либо действий или мероприятий, которые могут на них негативно отразиться. Безопасность несовершеннолетних может обеспечиваться как путем проведения мероприятий, направленных на защиту его от существующих угроз, так и путем нейтрализации самой угрозы.

Согласно Стратегии комплексной безопасности детей в Российской Федерации на период до 2030 г.[6] в современных условиях к основным угрозам безопасности детей относятся:

1) снижение уровня благополучия детей и семей, имеющих детей;

2) высокий уровень травматизма среди детей, приводящий к их смертности или инвалидизации;

3) вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность, совершение преступлений в отношении детей;

4) распространение информации, представляющей опасность для детей, в том числе посредством информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть «Интернет»);

5) изменение представлений о традиционных духовно-нравственных, в том числе семейных, ценностях.

Для защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации функционируют соответствующие органы власти и организации, деятельность которых регламентирована в нормативных правовых актах. К их числу следует отнести: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защитой населения; органы, осуществляющие управление в сфере образования; органы опеки и попечительства; органы по делам молодежи; органы управления здравоохранением; органы внутренних дел; учреждения социального обслуживания; образовательные и медицинские организации; учреждения органов по делам молодежи; суд; органы прокуратуры.

При этом в реализации стоящих перед государством задач по защите прав несовершеннолетних значительна роль органов прокуратуры. Органы прокуратуры обладают существенным правозащитным потенциалом, который заключается не только в многообразии мер прокурорского реагирования, но и в их высокой эффективности. В связи с этим полагаем, что органы прокуратуры являются одним из наиболее значимых субъектов защиты прав несовершеннолетних.

На всем историческом пути прокурорско-надзорной деятельности постепенно формировалось глубинное представление о социальном предназначении прокуратуры. Оно состоит в том, что функции прокуратуры органично связаны с функциями государства, поскольку прокуратура Российской Федерации является частью системы государственных органов, ее полномочия выступают средством достижения целей и задач самого государства[7].

Задача исполнения социальным государством своей обязанности обеспечивать путем соответствующих компенсационных механизмов наиболее слабым членам общества, в особенности несовершеннолетним, равенство стартовых возможностей в реализации ими своих основных прав и свобод (с учетом наивысшей социальной ценности идеи верховенства права, включающей приоритет прав человека и верховенство правового закона)[8] обусловливает сущность возложенных на прокуратуру Российской Федерации правозащитных полномочий, характеризуя ее особый статус в системе государственных органов.

Осуществляя защиту прав несовершеннолетних, прокуроры реализуют полномочия как вне уголовно-правовой, так и в уголовно-правовой сферах на всех направлениях прокурорской деятельности:

1. Вне уголовно-правовой сферы:

• надзор за соблюдением прав несовершеннолетних;

• участие в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав несовершеннолетних;

• участие в административном судопроизводстве по делам о защите прав несовершеннолетних;

• защита прав несовершеннолетних при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере защиты прав несовершеннолетних;

2. В уголовно-правовой сфере:

• надзор за соблюдением прав несовершеннолетних на досудебных стадиях уголовного судопроизводства;

• участие в судебном разбирательстве уголовных дел о преступлениях, совершенных несовершеннолетних и в отношении них;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера в отношении несовершеннолетних;

• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних и преступными посягательствами в отношении них[9].

3. Иные направления деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних:

• деятельность по правовому просвещению и правовому информированию в сфере защиты прав несовершеннолетних[10];

• участие в правотворческой деятельности в сфере защиты прав несовершеннолетних;

• надзор за исполнением законов о предупреждении экстремистской деятельности несовершеннолетних;

• международное сотрудничество в сфере защиты прав несовершеннолетних.

Межфункциональная деятельность прокуратуры по защите прав несовершеннолетних реализуется путем использования прокурорами нормативно предусмотренных полномочий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законов, восстановлению нарушенных прав несовершеннолетних и нацелена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Ключевыми предпосылками успешного решения поставленных задач в сфере защиты прав детей являются совершенствование форм и методов работы прокуроров, правильное определение приоритетных направлений надзора, эффективная организация работы, ее планирование с учетом состояния законности, а также выбор наиболее результативных правовых средств, направленных на выявление, устранение и предупреждение нарушений законов (проведение проверок, вынесение акта прокурорского реагирования)[11].

Следует отметить, что с учетом происходящих изменений в социально-экономической и политической сферах наблюдается тенденция трансформации приоритетов, стоящих перед органами прокуратуры по обеспечению защиты прав несовершеннолетних.

Так, во время Великой Отечественной войны проблемы в сфере защиты прав несовершеннолетних особенно обострились, поскольку многие дети потеряли родителей, детские учреждения были разрушены, что привело к росту числа беспризорных и безнадзорных, которые нередко вовлекались в преступную деятельность. Все это обусловило необходимость выделения исключительного по своей важности участка работы прокуроров с несовершеннолетними. Постановлением заместителя Председателя Совета народных комиссаров СССР при Прокуроре СССР 16 января 1944 г. была создана группа по делам несовершеннолетних[12]. Приказом Прокурора СССР от 25 января 1944 г. на группу были возложены: надзор за исполнением законов о борьбе с детской беспризорностью, безнадзорностью и преступностью, общее руководство расследованием преступлений несовершеннолетних и осуществление надзора за расследованием, проводимом органами милиции, надзор за законностью судебных приговоров по делам несовершеннолетних, надзор за местами заключения для несовершеннолетних, разработка и представление Прокурору СССР мероприятий по улучшению борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и преступлений.

10 апреля 1956 г. был издан приказ Генерального Прокурора СССР «О структуре центрального аппарата прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев и областей», в соответствии с которым группа по делам несовершеннолетних была переименована в отдел по делам несовершеннолетних, а уже 14 июля 1956 г. был издан еще один приказ Генерального Прокурора СССР «Об усилении прокурорского надзора по делам несовершеннолетних», который регламентировал деятельность ранее учрежденного отдела. Теперь основное внимание надзора было обращено на уголовно-процессуальные действия, связанные с задержанием подростков, их определением в колонии, законностью применения ареста, соблюдением сроков следствия и со свое-временным опротестованием необоснованных приговоров[13].

В 1980-е годы отдел был переименован в отдел по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних[14]. Вопросы организации и осуществления надзора в рассматриваемой сфере нашли отражение в приказах Генерального прокурора СССР от 22.02.1985 «Об улучшении организации работы по выявлению, устройству и перевоспитанию несовершеннолетних, не занятых учебой и работой», от 23.11.1987 «О мерах по коренному повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и усилению его профилактической направленности», а также в указании Генерального прокурора СССР от 17.02.1988 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране прав детей-сирот и детей, лишившихся попечения родителей».

После распада СССР в тяжелый для страны переходный период происходила коренная ломка сложившихся устоев общественной жизни, что привело к существенному падению жизненного уровня большинства граждан, в особенности семей с детьми, возникновению социальной нестабильности, пересмотру системы прежних ценностных ориентаций, отчего в наибольшей степени пострадали наименее защищенные слои населения, в том числе несовершеннолетние. Серьезно обострилась криминальная ситуация в молодежной среде, при этом прежние средства профилактики в изменившихся условиях зачастую были неэффективными, что свидетельствовало о необходимости основательного пересмотра и обновления опыта социального и правового контроля.

В условиях всплеска детской беспризорности[15] и безнадзорности в 1990-е годы, серьезного обострения криминальной ситуации в молодежной среде, низкой эффективности прежних средств профилактики в изменившихся условиях был издан приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 18.05.1995 № 30 «О задачах органов прокуратуры по повышению эффективности надзора за исполнением законов о несовершеннолетних»[16], который ориентировал прокуроров на необходимость защиты прав несовершеннолетних на жизнь и охрану здоровья, образование, труд, социальное обеспечение, отдых и досуг, защиту от жестокого обращения, экономической, сексуальной и иной эксплуатации, активизации борьбы с вовлечением несовершеннолетних в преступную деятельность, пьянство, наркоманию, в занятие проституцией и попрошайничеством.

Впоследствии в связи с радикальным обновлением федерального законодательства, регламентирующего права и законные интересы несовершеннолетних и молодежи, и в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере был издан приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22.06.2001 № 38 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», в соответствии с которым прокуроры ориентированы, в том числе на необходимость осуществления постоянного надзора за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, обращая особое внимание на своевременность оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей (пособия, компенсационные выплаты, организация питания в образовательных учреждениях и т. д.), бескомпромиссного, вплоть до возбуждения уголовного преследования, пресечения попыток коммерциализации процесса усыновления, незамедлительного реагирования на случаи незаконной коммерциализации образовательной сферы, принятия мер по прекращению безлицензионной образовательной деятельности или деятельности с нарушением условий лицензирования, а также использования в образовательной практике не разрешенных органами здравоохранения методов воздействия на психику обучающихся и воспитанников, методов и средств оккультного, мистического, религиозного характера.

В 2004–2008 гг. произошедшее разграничение полномочий в сфере социальных прав граждан также существенно затронуло правовой статус несовершеннолетних. Передача многих вопросов охраны прав и законных интересов несовершеннолетних на региональный и местный уровни, отмена минимальных социальных стандартов, дифференциация материально-финансового обеспечения субъектов Российской Федерации не могли не сказаться негативно на положении детей. Произошло существенное сужение правовых гарантий прав и интересов ребенка, что, в свою очередь, привело к пробельности и коллизионности законов, их несоответствию социальным потребностям охраны прав детей и семей с детьми.

В такой нестабильной социально-правовой ситуации повысилась роль прокуратуры в выявлении и устранении нарушений законов при осуществлении регионального правотворчества. Особое внимание органы прокуратуры уделяли вопросам исполнения требований закона о бюджетном финансировании переданных субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям полномочий. В связи с этим были скорректированы приоритетные направления деятельности органов прокуратуры. Действовавшим на тот момент приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»[17] прокуроры были ориентированы на необходимость пресекать принятие региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству и ущемляющих права и интересы детей. На органы прокуратуры были возложены обязанности по осуществлению надзора по шестнадцати наиболее актуальным направлениям надзорной деятельности в сфере охраны прав несовершеннолетних, в том числе в таких сферах как соблюдение прав детей в области антитеррористической, духовной, психической и информационной безопасности, противодействие сексуальной, экономической и иным формам коммерческой эксплуатации детей и др.

В связи с повышением конституционно-правового статуса детей и семей с несовершеннолетними детьми и внесением соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации[18], а также с учетом нарастания новых вызовов и угроз в области охраны детства назрела необходимость в совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, механизмов защиты прав, свобод и законных интересов детей, что потребовало издание нового приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов» (далее – приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 13.12.2021 № 744)[19].

С учетом динамичных изменений в международной, политической, социальной, экономической, культурной, идеологической и других областях общественной жизни, сказывающихся на криминогенной ситуации в стране и на состоянии законности в сфере охраны прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, данным организационно-распорядительным документом определены новые направления надзора, среди которых надзор за исполнением законов об отдыхе и оздоровлении, в том числе при проведении культурно-массовых, зрелищно-развлекательных и иных публичных мероприятий для несовершеннолетних и при их участии; о предотвращении несчастных случаев с детьми на водных объектах, на объектах, несущих потенциальную опасность; о принудительном взыскании в пользу несовершеннолетних алиментов, пенсий и пособий и др. В качестве важного направления надзорной деятельности определено обеспечение законности расходования бюджетных средств, выделяемых на мероприятия в сфере охраны прав несовершеннолетних, включая национальные проекты.

Учитывая имеющиеся серьезные проблемы безопасности детей, в том числе в информационной и образовательной среде, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 13.12.2021 № 744 ориентирует прокуроров на необходимость оценки полноты исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в сферах предупреждения вовлечения несовершеннолетних в деструктивную деятельность, профилактики девиантного поведения (употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, наркотических средств, новых потенциально опасных психоактивных и одурманивающих веществ, табачных изделий и никотинсодержащей продукции, суицидальное поведение, интернет-зависимость, агрессивное и опасное для жизни или здоровья поведение). В связи с этим без внимания органов прокуратуры не остаются проблемы, связанные с разрушительным воздействием на несовершеннолетних информации, вовлекающей их в преступную и иную антиобщественную деятельность, в том числе в криминальную субкультуру, идеологии деструктивных молодежных формирований, суицидальных проявлений. При этом особое внимание прокуроры уделяют вопросам предупреждения правонарушений несовершеннолетних образовательными организациями, в том числе пресечению фактов реализации образовательных программ, направленных на разрушение традиционных ценностей российского общества и искажение истории.

Важное значение в обеспечении законности в сфере охраны прав несовершеннолетних имели масштабные социальные инициативы Президента Российской Федерации Путина В.В., направленные на создание комплексной системы поддержки семей с детьми. Вместе с тем при их реализации возникало немало сложностей. Именно поэтому приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 13.12.2021 № 744 ориентирует прокуроров на необходимость пресекать факты незаконного отказа гражданам, имеющим детей, в назначении социальных выплат и государственных пособий, истребования не предусмотренных законодательством документов, несоблюдения сроков назначения и перечисления таких выплат, ущемления названных прав единственного родителя.

Учитывая необходимость комплексного подхода к защите прав детей, указанный отраслевой приказ отражает не только вопросы надзора за исполнением федерального законодательства (общенадзорные направления), но и надзора за соблюдением прав несовершеннолетних в уголовном судопроизводстве. На важность реализации уголовно-процессуальных полномочий в сфере защиты прав несовершеннолетних обращает внимание и Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 17.10.2023 № 707/49 «Об организации работы, связанной с реализацией полномочий, предоставленных пунктом 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации». Подобный подход реализован и в структуре профильного подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации: в составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства создано управление по надзору за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, внутри которого образованы отдел по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи и отдел по надзору за соблюдением прав несовершеннолетних в уголовном судопроизводстве. Представляется, что такая структура наилучшим образом способствует обеспечению гарантий прав и законных интересов детей.

Вместе с тем масштабы и острота существующих проблем в сфере охраны прав несовершеннолетних, возникающие новые вызовы современности обусловливают необходимость постоянного совершенствования правозащитной деятельности прокурора, что нашло свое отражение в Концепции развития и совершенствования надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних[20].

В условиях нарастания угроз в области охраны детства происходит совершенствование форм и методов работы прокурора.

Так, в условиях возникновения новых информационных угроз появились новые формы работы прокурора по защите прав несовершеннолетних. В соответствии с ч. 1 ст. 151–1 и ч. 1 ст. 153 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместители обращаются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи (далее – Роскомнадзор), с требованиями: о принятии мер по удалению информации, выражающей в неприличной форме, которая оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации или органам, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации, и по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим указанную информацию, в случае ее неудаления; о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим информацию, содержащую призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях.

Также в целях оперативного рассмотрения сообщений о выявлении в интернет-пространстве запрещенной информации, подлежащей блокировке во внесудебном порядке, органы прокуратуры в соответствии со ст. 151 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[21] направляют необходимые сведения в Роскомнадзор с использованием формы для приема обращений, размещенной по адресу: https://eais.rkn.gov.ru. Вместе с тем анализ эффективности подобных мер на прокуроров не возложен, в связи с чем не во всех органах прокуратуры имеются данные об информации, доступ к которой фактически ограничен на основании рассмотрения подобных обращений прокурора.

Прокурорская практика свидетельствует также о появлении новых методов работы прокурора по защите прав несовершеннолетних, т. е. способов достижения прокурором цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод несовершеннолетних. Так, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 13.12.2021 № 744 прокуроры ориентированы на необходимость проведения ежедневного мониторинга соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе с использованием средств массовой информации и информационно-телекоммуникационных сетей, с незамедлительным реагированием на все ставшие известными факты нарушения прав и законных интересов детей.

Существенные коррективы в организацию и осуществление деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних внесла пандемия коронавирусной инфекции COVID-19. Работа органов прокуратуры в период действия ограничительных мер потребовала определения новых приоритетов при осуществлении надзора, интенсификации надзорных мероприятий и оперативности при принятии решений по результатам прокурорских проверок. Защита прав несовершеннолетних на охрану здоровья и лекарственное обеспечение, получение мер социальной поддержки, образование в условиях дистанционного обучения стали ключевыми задачами при осуществлении надзора за соблюдением прав несовершеннолетних в обозначенный период и не теряют актуальности после снятия значительной части ограничений, введенных из-за пандемии COVID-19. Именно в период распространения новой коронавирусной инфекции стали внедряться новые методы работы прокурора по защите прав несовершеннолетних, в том числе проведение дистанционного приема населения, организация тематических приемов с участием в них представителей органов исполнительной власти и контролирующих структур[22].

В настоящее время в условиях неблагоприятных внешнеполитических и экономических факторов, связанных с недружественными действиями ряда государств в отношении российских граждан, предприятий и организаций в соответствии с Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 11.03.2022 № 140/20 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав граждан в связи с принимаемыми в Российской Федерации мерами по поддержке экономики и социальной сферы, а также в связи с введением отдельных ограничений на осуществление финансово-хозяйственной и иной деятельности» прокуроры обязаны принять действенные меры к недопущению невыполнения запланированных программных мероприятий социально-экономической направленности; неправомерного расходования бюджетных средств, особенно предназначенных для реализации национальных проектов, а также для финансовой поддержки граждан; распространения заведомо недостоверной информации, оказывающей дестабилизирующее воздействие на социальную и экономическую сферу и др. (п. 2.2). Прокурорам надлежит обеспечить надежную защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, особое внимание уделять вопросам реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, семей, имеющих детей, на получение мер социальной поддержки (п. 2.8).

Изложенное свидетельствует о том, что имеющиеся проблемы обеспечения законности в сфере охраны прав несовершеннолетних требуют серьезного переосмысления содержательной стороны прокурорской деятельности, основной задачей которой является не допустить даже малейших сомнений у граждан, имеющих детей, в том, что они останутся без поддержки. Изложенное подтверждается результатами проведенного в Университете прокуратуры Российской Федерации опроса прокурорских работников, согласно которому 58,3 % респондентов полагает, что наиболее актуальными направлениями совершенствования механизмов защиты прав несовершеннолетних является повышение качества и доступности оказываемых услуг семьям с детьми, расширение видов и форм государственной поддержки семей с детьми, в том числе многодетных семей[23].