Экологическое право

скачать книгу бесплатно


Вопросы политики, экономики и экологии тесно взаимосвязаны и влияют друг на друга. Развитие науки зависит от тенденций в законодательстве, и наоборот. На наш взгляд, только при комплексном изучении всех этих вопросов одновременно можно добиться положительного эффекта, исключения ошибок, расстановки правильных приоритетов. В рамках Экологической доктрины Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р) отмечена задача создания эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствования правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости, для чего необходимо в том числе устранить противоречия между природноресурсными и природоохранными нормами законодательства Российской Федерации, а также между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права.

Глава III Нормы экологического права и экологические правоотношения. Источники экологического права. Принципы экологического права

Нормы права относятся к разряду социальных норм. Норма права – это мысль, высказывание о должном или дозволенном поведении. Нормы фиксируют то, что должно быть. Согласно теории государства и права, норма права – это волевое, общеобязательное, формально определенное правило поведения, регулирующее общественные отношения путем предоставления прав и возложения обязанностей, соблюдение которого обеспечено возможностью государственного принуждения.

Нормами экологического права следует считать правила поведения, регулирующие отношения людей по поводу охраны и использования окружающей природной среды.

Нормы экологического права делятся на три группы:

1) отраслевые (охрана и использование отдельных природных объектов – земли, недр, вод, лесов и т. д.);

2) комплексные (охрана и использование природных комплексов, природной среды в целом);

3) экологизированные (нормы других отраслей права – административного, уголовного и др.).

Классификация норм права в целом может быть осуществлена по разным признакам, основаниям:

1) по предмету правового регулирования, т. е. в зависимости от регулируемых отношений нормы права подразделяются на отрасли;

2) по специфически юридическим функциям или по их роли в правовом регулировании:

регулятивные (управомочивающие, обязывающие и запрещающие);

охранительные – предусматривающие меры реагирования на нарушения субъективных прав и обязанностей; устанавливают меры принуждения, юридической ответственности за правонарушения, меры защиты нарушенных прав;

специализированные (нормы специального действия), т. е. нормы о нормах (дефинитивные – содержащие легальные определения терминов, коллизионные – рассчитанные на случаи, когда две или более нормы несовпадающего содержания претендуют на то, чтобы быть примененными к одному и тому же случаю, и оперативные – которые отменяют действие других норм, продлевают их действие или распространяют действие на более широкий круг субъектов или отношений).

По характеру обязательности нормы подразделяются на:

императивные – носящие категорический характер, требование которых не может быть изменено;

диспозитивные – предоставляющие участникам отношений право самим путем соглашения определять круг и объем прав и обязанностей.

С точки зрения содержания выделяются технико-юридические нормы, нормы технического содержания. По форме это юридические нормы, по содержанию – технические правила (СанПиНы, СНиПы и т. п.).

В экологическом праве выделяются также по содержанию юридического предписания следующие виды норм:

1) нормы-принципы – закрепляют основополагающие начала охраны окружающей среды;

2) нормы-приоритеты – устанавливают правовые преимущества в охране и использовании одних объектов перед другими в интересах обеспечения качества природной среды;

3) нормы-правила – содержат экологические требования-императивы применительно к конкретной сфере экологических отношений.

Экологические императивы по своему содержанию подразделяются на следующие виды: предупредительные, запретительные; восстановительные (компенсационные); карательные; поощрительные; управомочивающие; разрешительные; обязывающие.

Правоотношение – это возникающее в соответствии с требованиями норм права общественное отношение, участники которого имеют субъективные права и юридические обязанности, гарантируемые государством.

Экологические правоотношения – общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы и урегулированные нормами экологического права. Основаниями возникновения правоотношений являются юридические факты.

Юридические факты – это конкретные жизненные факты, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. По волевому признаку все юридические факты делятся на события и действия.

События – такие юридические факты, наступление которых не зависит от воли субъектов правоотношения (например, стихийные бедствия). События подразделяются на абсолютные (не зависят от воли кого-либо) и относительные (связаны с действиями человека).

Действия – это факты, которые зависят от сознания и воли людей. Причем бездействие – это пассивное действие с точки зрения юриспруденции. Действия подразделяются на правомерные (или позитивные) и неправомерные (или негативные), что есть правонарушения. Надо отметить, что действие – это наиболее распространенное основание возникновения экологических правоотношений.

Содержание правоотношений составляют субъективные юридические права и обязанности.

Субъективное право – это мера дозволенного поведения, обеспечиваемая государством.

Юридическая обязанность – это мера должного поведения, обеспеченная государством.

Содержание прав и обязанностей в конечном итоге зависит от состава участников правоотношения и объекта этого отношения.

Субъектами экологических правоотношений являются:

государство – в лице компетентного органа;

юридические лица;

физические лица, воздействующие на природную среду с целью ее потребления, использования, воспроизводства либо охраны;

хозяйствующие субъекты – предприятия, учреждения, организации, воздействующие на природную среду, в том числе граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью, а также граждане, осуществляющие общее или специальное природопользование.

По содержанию прав и обязанностей все субъекты экологического правоотношения подразделяются на четыре категории:

1) природопользователи – носители прав и обязанностей по рациональному использованию природных ресурсов и охране природной среды;

2) органы представительной и исполнительной власти, специально уполномоченные органы государства, имеющие право на регулирование использования природных ресурсов и на контроль за охраной природной среды;

3) общественные объединения экологического профиля;

4) органы судебно-прокурорского надзора, осуществляющие надзор за законностью экологических правоотношений.

Объектами экологических правоотношений являются природные объекты и комплексы.

Источники экологического права. Нормативные правовые акты являются одним из источников права в науке юриспруденции наряду с другими источниками (правовые обычаи, судебные прецеденты). Нормативные акты подразделяются на две основные группы: законы и подзаконные акты.

Источниками права являются: международные документы, Конституция РФ; конституционные законы; федеральные законы; акты Президента РФ (указы, распоряжения); акты Правительства РФ (постановления, распоряжения); нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Законодательство субъектов РФ: конституции, уставы субъектов РФ; законы субъектов РФ; акты глав субъектов РФ; акты органов исполнительной власти субъектов РФ; акты местного самоуправления.

Конституция РФ. Нормы Конституции РФ можно разбить на две группы: первая – непосредственно посвященная экологическим отношениям, вторая – опосредованно участвующая в их регулировании. К первой относятся ст. 9, 36, 42, 58, 72; ко второй – ст. 1, 2, 7, 8, 17–19, 45–48, 57. Согласно Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Среди относящихся к экологическому праву законов России нужно отметить Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Этот Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Данный Закон содержит понятия, являющиеся основными понятиями экологического права, и основные принципы охраны окружающей среды, объекты охраны окружающей среды. Законом установлены полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, полномочия органов местного самоуправления, права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определил методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, определил нормативы в области охраны окружающей среды и порядок их установления: нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Законом установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, условия охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, зеленого фонда городских и сельских поселений, редких и находящихся под угрозой исчезновения почв, задачи государственного экологического мониторинга и экологического контроля. Отдельные главы Закона посвящены научным исследованиям в области охраны окружающей среды, основам формирования экологической культуры, ответственности за экологические правонарушения, международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды.

Данный Закон имеет также немаловажное значение в вопросе соотношения экологического права с другими смежными отраслями права. Согласно его ст. 2 отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», а также Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» были внесены изменения в Закон РФ «О недрах», в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», в Водный кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», в Лесной кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», в Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и во многие другие законы. Изменения касались в первую очередь компетенции разделения полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования.

Следует отметить, что с 1 января 2007 г. в РФ вступили в силу два новых кодифицированных акта экологического права – Водный[28 - Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 73-Ф3 «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» // Российская газета. – 2006. – № 121 (4087).] и Лесной кодексы РФ[29 - Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201 – ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» // Российская газета. – 2006. – № 277 (4243); Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации”» // Российская газета. – 2007. – № 277 (4243).].

Основные принципы экологического права представлены в таблице.

Глава IV Право природопользования. Виды прав на природные объекты и ресурсы

Право природопользования – это институт экологического права, который представляет собой систему норм, регулирующих использование природных ресурсов, совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов. Речь идет о праве по использованию природных объектов и ресурсов для определенных целей, что относится в основном к праву природоресурсному.

В зависимости от основания как критерия для классификации выделяются разные виды права природопользования. Наиболее распространенной в науке экологического права выделяют следующую классификацию права природопользования в зависимости от требования по наличию разрешительной документации: право общего природопользования и право специального природопользования.

Право общего природопользования представляет собой право использования природных ресурсов без получения разрешительных документов со стороны государства и иных уполномоченных лиц. Право специального природопользования представляет собой право использования природных ресурсов с обязательным получением соответствующих разрешительных документов. Так, к примеру, сбор грибов гражданами в лесу для личного пользования является общим правом природопользования, и для этого не требуется получения каких-либо документов, а вот использование земельного участка для строительства уже требует получения документов как на земельный участок, так и на возведение здания, строения, сооружения.

Существует еще одна распространенная классификация права природопользования в зависимости от использования природного объекта, природного ресурса: землепользование, лесопользование, недропользование, водопользование, пользование животным миром и т. д.

Можно выделить еще одну классификацию права природопользования. Так, общим критерием, объединяющим право природопользования отдельных природных ресурсов, является срок пользования ими. Таким образом, можно выделить постоянное право природопользования (без определенного срока) и срочное. Срочное делится на долгосрочное и краткосрочное. Выделяется также право ограниченного пользования чужим имуществом (сервитут). Так, существует лесной сервитут, водный сервитут, земельный сервитут.

Право природопользования тесно связано с понятием обороте-способности природных ресурсов. В соответствии со ст. 129 Гражданского кодекса РФ оборотоспособностью является возможность объекта гражданского права свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому. Земля и другие природные ресурсы, согласно данной статье, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Объединяющим показателем для природных ресурсов и объектов является также понятие изъятых из оборота или ограниченных в обороте природных ресурсов. Изъятие из оборота подразумевает невозможность прежде всего находиться в частной собственности, ограничение в обороте подразумевает совершение ограниченной возможности по совершению и сделок и возможностью находиться в частной собственности только при прямом указании на то в законе.

В соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.

Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе.

Право собственности и другие вещные права[30 - Подробно о вещных правах на природные ресурсы см.: Шуплецова Ю.И. Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы. – М.: ИД «Юриспруденция», 2007.] на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом РФ и иными законами.

В случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества.

Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, обязан по ходатайству правообладателя удостоверить произведенную регистрацию путем выдачи документа о зарегистрированном праве или сделке либо совершением надписи на документе, представленном для регистрации.

Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, обязан предоставлять информацию о произведенной регистрации и зарегистрированных правах любому лицу.

Информация предоставляется в любом органе, осуществляющем регистрацию недвижимости, независимо от места совершения регистрации.

Отказ в государственной регистрации права на недвижимость или сделки с ней либо уклонение соответствующего органа от регистрации могут быть оспорены в суде.

Порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Виды прав на земельные участки. В соответствии со ст. 11.1 Земельного кодекса РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.