Экологическое право

скачать книгу бесплатно

Экологическое право
Анна Юрьевна Пуряева

Учебник «Экологическое право» разработан в соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция». Детально рассмотрены основные институты экологического права с учетом новейших изменений экологического законодательства, перспектив его развития и практики применения экологических норм. В учебник дополнительно включены отдельные темы, посвященные правовому режиму использования и охраны отдельных природных объектов и ресурсов (недр, лесов, вод, животного мира и т. п.); учтены также некоторые региональные особенности правового регулирования экологических отношений. Материал курса иллюстрируется таблицами, схемами и рисунком, которые служат для более наглядной иллюстрации сложных институтов экологического права. Издание рекомендуется для применения при изучении дисциплины «Экологическое право» в высших учебных заведениях для студентов всех форм обучения, изучающих правовые дисциплины.

Анна Юрьевна Пуряева

Экологическое право

Предисловие

В настоящее время издано немало учебников и учебных пособий по учебной дисциплине «Экологическое право», обязательной для всех юридических высших учебных заведений. Этот предмет имеет комплексный многослойный характер и включает:

1) собственно природоохранное право (нормы федеральных законов об охране окружающей среды, об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, об отходах производства и потребления и др.);

2) природоресурсное право (Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ и т. п.);

3) экологизированные нормы других отраслей права (гл. 26 «Экологические преступления» УК РФ, ст. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» КоАП РФ и т. д.).

Предлагаемое издание характеризуется тем, что, во-первых, учитывает изменения и дополнения российского экологического законодательства, осуществленные в 2004 г. – начале 2005 г. А их оказалось немало и успеть за ними не просто – достаточно напомнить новые нормы Лесного и Водного кодексов, Федерального закона «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», Градостроительного кодекса РФ и т. д. Во-вторых, автор предлагаемого пособия – практический работник, занимающийся применением природоохранного и природоресурсного права, начальник правового отдела Приволжского Управления Ростехнадзора, кандидат юридических наук, преподаватель экологического права в юридическом вузе. Такое сочетание придает изложению теоретического материала особую практическую ценность.

Автором выбраны наиболее актуальные темы и проблемы современного экологического права. Это прежде всего общеметодологические, культурологические положения, без знания которых трудно представить юриста-эколога XXI в. и невозможно двигаться вперед в освоении кои креп I их правовых институтов. Сюда входят понятие, история, источники, принципы экологического права; каждой из этих тем можно посвятить не одну лекцию, характерную тесной связью науки и практики. Достаточно, например, напомнить о значении принципов, отраженных в законодательстве, которые получают таким образом обязательную силу и должны учитываться в административной и судебной практике. Что порой и происходит при нормировании хозяйственной и иной деятельности, применении экологических требований на разных ее стадиях.

Большим реорганизациям подвергается в ходе административной реформы управление в области охраны окружающей среды. Более года функционируют два федеральных органа природного контроля и экологического надзора и находящиеся в ведении МПР России федеральные агентства по недропользованию, лесного хозяйства, водных ресурсов. Общество ищет способы разграничения их компетенции и налаживания эффективной работы, равно как и полномочий в экологической сфере между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями (см.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В., Семьянова А.Ю. и др. Федеральный государственный экологический контроль. М.: Проспект, 2005). Координация и взаимодействие между этими элементами и звеньями экологического управления являются сегодня основной задачей науки и практики, от решения которой зависит эффективность природоохранного организационного, идеологического, экономического и правового механизма.

Известно, что право безмолвствует без потенциальной возможности привлечения к соответствующим видам ответственности – дисциплинарной, гражданско-материальной, административной и уголовной. В этом контексте важна глава об ответственности за экологические правонарушения. На счету А.Ю. Пуряевой (А.Ю. Семьяновой) заявление и выигрыш судебных и арбитражных исков в защиту общественных интересов и окружающей природной среды, что также повышает теоретический авторитет и практический вес написанного ею.

Эффективность юрисдикционного механизма, т. е. системы рассмотрения споров, выявления составов правонарушений и виновных, наложения и исполнения справедливого наказания за экологические правонарушения, остается пока слабым местом природоохранной деятельности. Не случайно Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ КоАП РФ дополнен ст. 3.12 «Административное приостановление деятельности», которое заключается во временном прекращении деятельности физических и юридических лиц, эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности, работ, оказания услуг. Этот вид административного воздействия может назначаться судьей в случае угрозы жизни или здоровью людей, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

Немало за последние полтора десятка лет написано и сказано об экологических правах и обязанностях граждан, о требованиях ст. 2, 17–19, 42 и 58 Конституции РФ. Подведение итогов действия Конституции показывает, что в этой гуманитарной области предстоит сделать еще очень много, чтобы добиться реальности права каждого на благоприятную окружающую среду. Не вызывает сомнения то, что экологическая составляющая должна быть частью социальной политики Российской Федерации, которая согласно ст. 7 Конституции призвана быть социальным государством: оно обязано создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Прямой путь к обеспечению посредством права качества природных условий жизни, труда и отдыха россиян лежит через реализацию экологических прав и выполнение соответствующих обязанностей всеми без исключения гражданами, государственными и муниципальными служащими.

Со знанием дела рассматриваются в особенной части издания правовые основы охраны и рационального использования шести основных природных ресурсов и объектов – земель, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха, а также особо охраняемых природных территорий и объектов, международно-правовой механизм охраны окружающей среды. Автору удалось изложить эти темы достаточно развернуто и в то же время тезисно, применительно в основном к юридическим вузам.

Очень актуальна в нынешних условиях ст. 1 Земельного кодекса РФ о понимании земли прежде всего как части природы, важнейшего компонента окружающей среды, а уже потом – как объекта гражданского оборота и предмета имущественных отношений. Такой дуализм земельного участка весьма важен для уяснения ч. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это основополагающее для экологии положение гражданского законодательства корреспондирует с ч. 2 ст. 36 Конституции РФ и ч. 3 ст. 209 ГК РФ, по которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова, E.Л. Мининой. М.: Юстицинформ, 2002; Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю» / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003).

Аналогичный анализ практичности теоретических основ природопользования может быть проведен применительно к лесам и водам. После длительных дискуссий в обществе приватизация лесов, согласно федеральному законодательству, запрещается независимо от сроков предыдущей аренды лесных земель, а их перевод в нелесные земли допускается лишь в случаях их ненадобности для нужд лесного хозяйства и лишь при положительном заключении государственной экологической экспертизы. Уместно отметить и экологическое, рекреационное значение лесов, предусмотренное в Лесном кодексе РФ (см.: Семьянова А.Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2005; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации/под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 1997).

Охрана вод как части окружающей природной среды во многом определяется распределением прав собственности на водные объекты между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями. Федеральным водным законодательством предусматриваются частная, государственная (включая субъекты РФ) и муниципальная формы собственности на обособленные, т. е. небольшие, непроточные, искусственного происхождения водные объекты (см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997).

С.А. Боголюбов

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ

Введение

Настоящий учебник «Экологическое право» разработан в соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования. Экологическое право сегодня является самостоятельной юридической дисциплиной, одной из отраслей права, наукой и учебной дисциплиной.

Учебник разделен на Общую и Особенную части. В Общей части содержатся основополагающие начала экологического права, рассматриваются понятие экологического права, виды прав на природные объекты и ресурсы, формы ответственности за экологические правонарушения, система государственного регулирования экологических требований при осуществлении хозяйственной деятельности, правовые формы использования природных ресурсов, нормирование природопользования, экономическое регулирование в области охраны окружающей среды. В Особенной части рассматриваются экологические требования конкретных объектов охраны: земель, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха, естественных систем, особо охраняемых территорий и объектов, международно-правовая охрана окружающей природной среды.

Проблема экологии и охраны окружающей среды никогда не потеряет своей актуальности. Учебник предназначен для освоения основ экологического права в целях как профессиональной подготовки студентов, ознакомления с действующими документами в области экологического права, его институтами, так и повышения общего уровня правовой и экологической культуры, а также экологических знаний.

Общая часть

Глава I Понятие экологического права

Развитие общества за период своего существования воздействовало на окружающую природную среду, преобразовывало ее. Нежелательные последствия для природы, а также для человека потребовали развития определенного спектра знаний, направленных на изучение вопросов восстановления, сохранения, рационального использования и охраны окружающей природной среды, закономерностей обеспечения природных условий жизни человека и др. Международным сообществом были обозначены глобальные проблемы современности: экологический кризис, охрана окружающей среды.

Термин «экология» возник в конце XIX в. Впервые в научную терминологию слово «экология» было введено немецким ученым-биологом Геккелем в 1886 г. и имело сферу своего применения только в рамках науки биологии. Слово «экология» в переводе с греческого означает «наука о доме» (oikos — дом, жилище, logos — учение).

Сначала экология развивалась как часть биологии. «В узком смысле экология (биоэкология) – одна из биологических наук, изучающая отношения организмов (особей, популяций, сообществ) между собой и окружающей средой. Предметом изучения биоэкологии (общей экологии) являются объекты организменного, популяционно-видового, биоценотического и биосферного уровней организации в их взаимодействии с окружающей средой…

В широком смысле экология (глобальная экология) – комплексная (междисциплинарная) наука, синтезирующая данные естественных и общественных наук о природе и взаимодействии природы и общества. Задачи глобальной экологии – изучение законов взаимодействия природы и общества и оптимизация этого взаимодействия»[1 - Колесников С.И. Основы экологии для инженеров. – Ростов-н/Д: Феникс, 2003. – С. 5, 6.].

Так или иначе любые общественные отношения должны осуществляться посредством правового регулирования. И сегодня экологическое право является самостоятельной юридической дисциплиной, одной из отраслей права, прошедшей свой этап формирования и развития. Кроме того, экологическое право является наукой и учебной дисциплиной. С принятием и вступлением в силу Федерального закона «Об охране окружающей среды», интенсивным развитием земельного законодательства, проведением административной реформы органов государственной власти Российской Федерации за последние два года наступил новый этап в развитии экологического права. Сегодня наступил процесс «экологизации» отдельных отраслей права.

Эффективными средствами обеспечения соблюдения экологических требований законодательства могут быть только нормы международного, административного, уголовного, гражданско-правового законодательства, принимаемые и изменяемые с учетом анализа судебной практики, а также иного практического опыта применения норм экологического права лицами, участвующими в процессе природопользования.

Экологическое право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений[2 - См.: Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001; Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник для юрид. вузов. – 6-е изд. – М.: Юрид. лит., 2000; Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. – М.: БЕК, 1996.].

Самостоятельность отрасли права определяется наличием своего предмета правового регулирования, а именно специфическими общественными отношениями, на упорядочение которых направлены нормы права, а также метода правового регулирования.

«Становление науки экологического права началось в 70-х гг., хотя и до этого публиковались отдельные работы Г.А. Аксененка, Н.Д. Казанцева, Г.Н. Полянской, И.В. Павлова и других ученых. Знаковой была знаменитая работа О.С. Колбасова «Экология: политика – право», вышедшая в издательстве «Наука» в 1975 г. Конечно, благодаря работам Г.Н. Полянской, Н.Д. Казанцева и других специалистов некая база была создана, но эколого-правовую парадигму, основу современного экологического права (и именно его) представил и сформулировал О.С. Колбасов. Не менее значительна была и роль В.В. Петрова, представителя университетской науки, написавшего первые учебники экологического права в нашей стране, не только сформировавшего основы преподавания экологического права[3 - Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. – М.: ТК Велби, Проспект, 2003. – С. 51.], но и сыгравшего самую важную роль в создании Закона “Об охране окружающей природной среды”, принятого 19 декабря 1991 г.».

Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Данные общественные отношения, таким образом, и сам предмет экологического права делятся на три составные части:

1) природоохранное право (или природоохранительное право), которое регулирует общественные отношения по поводу охраны экологических систем и комплексов, общих природоохранных правовых институтов, решения концептуальных вопросов всей окружающей среды. Назначением этой части является обеспечение регулирования всего природного дома, естественного жилища людей в комплексе;

2) природоресурсное право, которое регулирует общественные отношения по предоставлению отдельных природных ресурсов в пользование, а также вопросы их охраны и рационального использования – земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха;

3) нормы других самостоятельных отраслей права, обслуживающие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды, объединяемые задачей защиты окружающей среды (нормы административного права, уголовного права, нормы международного права).

Методом экологического права является способ воздействия на общественные отношения. Выделяются следующие методы:

экологизации (проявление общеэкологического подхода ко всем без исключения явлениям общественного бытия, проникновение глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, регулируемые правом);

административно-правовой и гражданско-правовой (первый исходит из неравного положения субъектов права – из отношений власти и подчинения, второй основан на равенстве сторон, на экономических инструментах регулирования);

историко-правовой и прогностический (обоснование надежности принимаемых правовых и экономических мер, возможно, с учетом социальных и иных изменений, недопущение повторения ошибок, знание будущих состояний, процессов и явлений).

Система экологического права – это совокупность институтов экологического права, расположенных в определенной последовательности.

Объектами экологического права является то, по поводу чего совершается правовое регулирование. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» относит к объектам охраны окружающей среды: земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды;

леса и иную растительность, животных и другие организмы и их генетический фонд;

атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Р.С. Маковик дает развернутую схему объектов правовой охраны окружающей среды[4 - Маковик Р.С. Земельное право. Экологическое право: Конспект учебных курсов в определениях, схемах, комментариях. – М.: ТОН-Профобразование, 2003.– С. 61.], которую мы приводим ниже.

Объекты правовой охраны окружающей среды (ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды»)

В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

В рамках общего представления о природных ресурсах Российской Федерации приведем следующие показатели. «Российская Федерация – самая крупная страна мира и занимает территорию свыше 17 ООО тыс. кв. км (11,4 % суши планеты). В России представлены экосистемы девяти биомов: полярные пустыни, арктические и субарктические тундры, лесотундры, тайга, широколиственные леса, лесостепи, степи, полупустыни и пустыни. Около 69 % земель России приходится на леса, которые составляют 22 % от площади лесов мира (и 26 % по объему запасов древесины). Второе по площади место среди типов естественных угодий принадлежит природным сенокосам и пастбищам – свыше 4 млн кв. км. Морские побережья России имеют протяженность около 60 тыс. км. Россия обладает самыми богатыми в мире ресурсами водно-болотных угодий (около 120 тыс. рек общей длиной 2,3 млн км, около 2 млн озер общей площадью 370 тыс. кв. км, 1990,8 млн кн. км болот). В России находятся местообитания многих редких и исчезающих видов растений и животных, включенных в Красную книгу Всемирного союза охраны природы и Красную книгу России (атлантический морж, серый тюлень, белый медведь, редкие виды гусей, казарок, лебедей, хищные птицы и др.), и крупные популяции ряда видов, находящихся на грани исчезновения в иных регионах мира (медведь, волк и др.). Сохранение биоразнообразия insitu обеспечивается более чем 15,5 тыс. различных охраняемых природных территорий (разных категорий, режима охраны, уровня управления), общая площадь которых превышает 11 % площади страны»[5 - Охраняемые природные территории в России: правовое регулирование. Аналитический обзор федерального законодательства / под ред. А.С. Шестакова. – М.: КМК, 2003. – С. 1.].

Объектами экологического права является сама окружающая среда, а также экологические права человека. Р.С. Маковик объединяет это в таблице, которую мы приводим ниже[6 - Маковик Р.С. Земельное право. Экологическое право: Конспект учебных курсов в определениях, схемах, комментариях. – М.: ТОН-Профобразование, 2003. – С. 65.].

Глава II История формирования экологического права России

Несмотря на достаточно обширный выбор учебных пособий по экологическому праву, вопросы формирования институтов экологического права в историческом аспекте практически нигде не освещены. Поэтому следует рассказать об истории экологического права и как отрасли права, и как учебной дисциплине.

Во многих учебниках по экологическому праву история либо не затрагивается вовсе, либо только выделяется периодизация развития экологического законодательства начиная с 1917 г. (издания Декрета «О земле»).

Так, Б.В. Ерофеев утверждает, что формирование экологического права прошло три основных этапа:

возникновение, становление и развитие экологического права в рамках «земельного права в широком смысле»;

развитие экологического права в рамках природоресурсовых (природноресурсных) отраслей;

современный период развития экологического права, его выход за рамки природоресурсовых отраслей.

«Первый этап охватывал 1917–1968 гг., до принятия Основ земельного законодательства, статьей второй которых были отпочкованы иные природоресурсовые отрасли (горные, лесные, водные); второй – с 1968 по 1987 г., когда создаются многочисленные законодательные акты, вовлекающие в сферу регулирования и экологические связи природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об использовании и охране животного мира и др.), и наконец, коллективно признано наличие экологического права как правовой общности; третий период – с 1988 г., когда было издано первое пособие по советскому экологическому праву» (Ерофеев Б.В. Экологическое право: Учебник для вузов по спец. «Правоведение». М.: Высшая школа, 1992. С. 74).

Другие авторы выделяют шесть периодов экологического законодательства:

1917–1922 гг. – возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов;

1922–1957 гг. – активное развитие союзного законодательства природноресурсного направления;

1957–1963 гг. – принятие во всех республиках СССР законов об охране природы – новой формы природоохранительного законодательства, принятие Закона РСФСР об охране природы в РСФСР от 26 октября 1960 г.;

1968–1980 гг. – проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе;

1985–1990 гг. – попытка перестроить общественные отношения в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках;

1990 г. – до настоящего времени.

Новым этапом является также время принятия Закона РСФСР 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» и Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 г.

Как видим, подчеркивается преимущественное развитие блока природоресурсного законодательства над природоохранительным. Но поскольку вместе на сегодняшний момент их объединяют общим экологическим правом, наверное, целесообразнее говорить об истории экологического права не только как об истории природоохранительного законодательства, но и об истории природоресурсного законодательства, понимая при этом их тесное взаимодействие и влияние друг на друга. Из всего блока природоресурсного законодательства, бесспорно, интенсивнее всего развивалось земельное законодательство. «От экологического права земельное отличается тем, что если эколого-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в связи с охраной экосвязей природных объектов, то земельное право регулирует преимущественно экономические земельные отношения, возникающие в связи с предоставлением, изъятием земель, порядком их использования. При этом в предмет земельного права входят и отношения, связанные с экологизацией землепользования, однако эта экологизация имеет вспомогательный характер» (Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: ООО «Профобразование», 2003. С. 70).

Тем не менее существует и мнение о том, что земельное право является подотраслью экологического права. Обратим внимание также на то, что иные природоресурсные отрасли законодательства (лесное, водное, горное и др.) не получили своего самостоятельного развития в рамках отдельно выделяемой учебной дисциплины и вопросы, связанные с предоставлением, порядком использования данных природных ресурсов, рассматриваются в рамках предмета экологического права. В таком случае скорее можно согласиться с подотраслевой принадлежностью земельного права к экологическому праву – последнее, несомненно, шире по своему значению и содержанию.

Что же является предметом исторического изучения экологического права? На наш взгляд, историей экологического права должны быть все те юридические, правовые предпосылки в развитии законодательства, которые помогли сформировать действующие институты, нормы, принципы современного экологического права, состоящего как из блока природоресурсных норм, так и из блока природоохранительных норм. Неверным было бы, на наш взгляд, начинать историю экологического права России с первого унифицированного документа об охране природы (1960 г.) или с 1917 г. (Декрета «О земле»), или даже с появления самого термина «экология». И термин, и вышеуказанные акты не появились спонтанно, без причинно-следственной связи с общественным развитием общества, проблемами, с которыми оно сталкивается и пытается разрешить хотя бы в форме обычных правил поведения, выраженных в устной форме. Ведь обычаи тоже являются источниками права в широком смысле.

Не следует отбрасывать ранее существовавшее законодательство России – до 1917 г., развивающее нормы пусть даже только природоресурсного права (хотя не доказано отсутствие природоохранительных норм в России до 1917 г.).

«В 1892 г. был принят Устав о промышленности, который был действительным регулятором охраны чистоты вод, воздуха и почвы от недобросовестных промышленников. Законодательно закреплен порядок открытия и функционирования промышленных предприятий, исключающих или значительно уменьшающих причинение вреда природной среде, в том числе лесам и населению. В законе дано понятие вредного производства»[7 - Иванова Ж.Б. Правовая охрана лесов Севера России (досоветский период): Дисс… канд. юрид. наук. 12.00.01. – Владимир, 2004. – С. 152.].

В дореволюционный период истории нашей страны были приняты Уставы о лесах[8 - Попыткой первичной кодификации лесного законодательства были Указы Екатерины II. Первый полноценный текст Устава о лесах был утвержден позже, 11 ноября 1802 г. Подробную хронологию принятия Уставов о лесах в дореволюционной России см.: Пуряева А.Ю. Формы собственности на леса в России от Устава лесного до Лесного кодекса: Учебник для юридических вузов. – Казань: Изд-во МОи Н РТ, 2010.], Горный устав[9 - См.: Свод законов Российской Империи. – Т. 7. – Кн. 1 / составил и издал А.М. Нюренберг. – М., 1910.].

Так, например, нормы лесного законодательства середины XIX в., регламентирующие охрану лесов от пожаров, можно условно разделить на две группы:

нормы, предупреждающие, профилактические или препятствующие возникновению пожаров в лесах;

нормы, регламентирующие порядок тушения пожаров в лесах. Так, для охранения казенных лесов в нормах Устава о лесах 1842 г. издания[10 - См.: Устав лесной 1842 г. издания // Свод законов Российской империи. – Свод уставов казенного управления. – Т. 8. – Ч. 4. Уставы лесной, о казенных оброчных статьях, о хозяйственном управлении казенных населенных имений. – СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1842.] была регламентирована работа постоянной лесной стражи. До введения постоянной лесной стражи в губерниях казенные леса охранялись лесными объездчиками и сторожами, полесовщиками и пожарными старостами. Постоянная лесная стража подчинялась лесным чиновникам. Лесные стражи освобождались от платежа государственных податей, выполнения земских повинностей, исправления рекрутской повинности и от военного постоя[11 - См.: Статья 116 Устава лесного 1842 г.]. Помимо такой важной обязанности лесной стражи, как охранение лесов от пожаров, к обязанностям лесной стражи относились также следующие: охрана лесов от самовольных порубок, повреждений, недопущение пастьбы скота без дозволения, охранение границ лесов, лесных полян и других лесных угодий от завладения частными людьми и от неправильного перемещения меж, надзор за постоянными и посаженными лесами, разведение лесных деревьев, истребление хищных зверей и наблюдение, чтобы никто не стрелял на казенных землях дичи в запрещенное время[12 - См.: Статья 184 Устава лесного 1842 г.].

У каждого двора лесной стражи было вверено для надзора особое пространство леса, под названием обхода (ст. 105). В состав лесной стражи входили: хозяин, пеший стрелок, помощник, запасные с грелки, лесные объездчики или конные унтер-офицеры[13 - См.: Статьи 105, 106, 111 Устава лесного 1842 г.].

В лесах запрещалось выжигать поляны[14 - Статья 648 Устава лесного 1842 г.], промышленникам запрещалось разводить огонь ночью[15 - Статья 651 Устава лесного 1842 г.], а ходящим за грибами и ягодами нельзя было разводить огня в лесах вообще[16 - Статья 653 Устава лесного 1842 г.].

Хотя разрешалось выжигать леса под пашни, сенные покосы и другие угодья, при подобном намерении крестьянин должен был предварительно известить пожарного старосту, а в более поздних изданиях Устава о лесах – лесную стражу, который должен был наблюдать, чтобы вокруг того места был ров или «чтобы трава была окошена и земля вспахана», или же «чтоб выдран был дерн и оборочен корнем вверх, не менее как на две сажени ширины»[17 - Статьи 644, 647 Устава лесного 1842 г.]. При выжигании крестьянин должен был находиться с метлами, ведрами и тому подобными пожарными инструментами, «чтобы не допустить огонь распространиться далее надлежащего»[18 - Статья 645 Устава лесного 1842 г.]. В случае сильного ветра выжигание должно было быть отложено и огонь обязаны загасить[19 - Статья 646 Устава лесного 1842 г.].

Промышленникам ночью с 15 апреля по 15 сентября в лесах огонь разводить было запрещено[20 - Статья 651 Устава лесного 1842 г.]. При разведении огня днем они обязаны были вырыть яму, опалить всю траву около ямы на 5 сажень в окружности. В жаркую и ветреную погоду разводить огонь запрещалось[21 - Статья 1315 Устава лесного 1842 г.].

Ночью разводить огонь было разрешено только плывущим на судах караванам по рекам и останавливающимся при берегах у лесных дач, но при этом необходимо было соблюдать расстояние от леса не ближе двух сажен, место должно быть недалеко от дороги и очищено от листьев, травы и тому подобного[22 - Статья 652 Устава лесного 1842 г.].

Нормы, регламентирующие порядок тушения пожаров в лесах, устанавливали в том числе обязанность являться по первому призыву для тушения пожаров в лесах всех граждан, крестьян, промышленников, их работников, лесных чиновников, которые имели право заставить обывателей окапывать рвами или каналами место пожара, чтобы огонь не распространялся далее[23 - Статьи 656–658 Устава лесного 1842 г.].

В более поздних редакциях Устава о лесах вышеуказанные положения были сохранены, а редакция Устава о лесах 1876 г. издания стала предусматривать также выплату вознаграждения лицам, призываемым для тушения пожара далее 15 верст от места их жительства, выдаваемую за счет казны[24 - Статья 213 Устава лесного 1876 г.]. Устав о лесах 1876 г. издания, кроме того, включал в себя нормы об охранении частных лесов от пожаров. Нормы об охранении частных лесов от пожаров были включены в текст Устава о лесах в связи с принятием в 1867 году 15 мая Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета – О мерахъ къ охраненiю частныхъ лесовъ[25 - См.: Полное собрание законов Российской Империи. – 1867. – Т. XLII. – С. 750–753.].

Не случайно в научной литературе, затрагивающей исследования дореволюционного лесного законодательства, подчеркивается, что «в дореволюционном российском законодательстве существовала развитая нормативно-правовая система регулирования лесных правоотношений, включавшая в себя и детально регламентированный режим лесопользования, и развитую систему государственных органов управления лесным хозяйством, и способы борьбы с нарушениями лесного законодательства, в том числе как направленные на их предупреждение, так и предусматривающие гражданско-правовую, административную, дисциплинарную и уголовную ответственность залесные правонарушения»[26 - Блинников Р.В. Правовой режим земель государственного лесного фонда в Российской Федерации: Дисс…. канд. юрид. наук. 12.00.06. – М., 2005. – С. 57.]. Так, «в 1837 г. числилось 526 вольнонаемных сторожей, 409 объездчиков, 40 370 полесовщиков и пожарных старост. Общие расходы на содержание лесной стражи составили 47 % от всех расходов на содержание лесного управления»[27 - Диченков Н.А. История охраны лесов от пожаров в России // Лесное хозяйство. – 1998. – № 6. – С. 35–46. Цит. по: Куликова О.В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов: Дисс… канд. юрид. наук. 12.00.06. – Саратов, 2000. – С. 20.].

Приведем пару примеров из Полного Собрания законов Российской Империи. В Манифесте об учреждении министерств (Собрание 1-е, т. 27) закреплено, что министру финансов вверяется Лесной Департамент. Понятно, что указанный департамент обладал определенной компетенцией и сферой деятельности в области леса.

Интересен также текст Указа от 10 апреля 1832 г. Императора Николая I «О правах Башкирцев на принадлежащие им земли в Оренбургском крае» (Собрание 2-е, т. 7). Вот три пункта из текста Указа:

«4. Составление подробнейших правил на продажу Башкирских земель предоставить Оренбургскому Военному Губернатору, который оснуетъ ихъ на местных соображениях.

5. Но дабы разрешение сей продажи не могло обратиться во вред Башкирцам, то постановить, чтобы в каждой волости оставалось от 40 до 60 десятин, по усмотрению главного местного Начальства, на душу такой земли, которую общество не имело право продавать.

Если же откроется, что в некоторых волостях вышеуказанного количества десятин на душу не окажется, то всякая продажа или иное отчуждение земли в сих волостях воспрещается.

7. Если в недрах тех земель, продажа коих по силе ст. 5 воспрещается, оказались земли, содержащие богатства рудныя, то не возбранять Башкирцам отдавать и сии земли в временное содержание желающим учреждать горные заводы и фабрики и пользоваться рубкою леса в тех дачах, но не иначе, как с утверждения Военного Губернатора и ведома Горного Начальства».

В комментариях к Лесному кодексу (под ред. С.А. Боголюбова) отмечается, что «усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: Лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской Империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство».

Представляется, что вопрос формирования экологического права в России может стать отдельным предметом исследования. А учитывая Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Правительству Российской Федерации о состоянии и задачах исторического образования в России (см.: Постановление Государственной Думы РФ от 8 апреля 1998 г. № 2359-II ГД), где отмечена необходимость уделять особое внимание историческому прошлому России с позиций научной истины и патриотического воспитания, а также отсутствие комплексных работ по истории экологического права России, актуальность подобного исследования не должна ставиться под сомнение.

«В 70-е годы прошел процесс бурной кодификации природоресурсного законодательства, начиная от земельного и кончая горным, а в начале 80-х годов в соответствии с Основами были приняты Земельный, Водный, Лесной кодексы и Кодекс о недрах РСФСР, появились и два важнейших природоохранительных закона – Закон РСФСР об охране и использовании животного мира и Закон об охране атмосферного воздуха. В результате относительно стройной системой законодательства было охвачено правовое регулирование практически всей окружающей природной среды. Эта целостность правового регулирования повлекла за собой и изменения во взгляде на земельное право как учебную дисциплину.

В частности, было принято решение перейти к преподаванию не земельного права в широком смысле, а нового предмета – курса природоресурсового права и правовой охраны окружающей среды, в связи с чем не замедлили появиться на свет специальные учебные пособия и учебники.

Однако учебный курс не является консервативным, он непрерывно развивается, стимулируя углубление научных исследований. Выяснилось, что природоресурсовый подход к правовому регулированию не гарантирует безопасности природе, поскольку вне правового регулирования остаются экологические связи природных объектов между собой и экосвязи друг с другом (поресурсовый же подход диктуется экономическими интересами общества, при этом игнорируются интересы обеспечения экологической целостности окружающей среды). Вскоре после этого появились пособия по экологическому праву, а с 1988 г. в учебную программу экологических вузов была включена новая дисциплина «Экологическое право» и был издан первый в России учебник» (Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: ООО «Профобразование», 2003. С. 147).

Следует отметить, однако, что в соответствии с общероссийским классификатором специальностей научной квалификации в разделе «Юридические науки» отдельно выделяются: природоресурсное право; аграрное право; экологическое право. А в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (с изм. от 5 октября 2002 г.), акты как природоресурсного, так и природоохранного порядка объединены в разделе актов «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». Конституция РФ в ст. 72 по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ отдельно перечисляет земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Таким образом, отдельного «экологического законодательства» в утвержденных нормативных актах не выделяется. Но экологическое право является самостоятельной юридической наукой, и включать в себя эта наука должна в том числе вышеуказанное законодательство. Выделение на сегодня самостоятельной юридической науки природоресурсного права и экологического права одновременно, на наш взгляд, дискуссионно. Практически природоресурсное право на сегодня отдельно от экологического права преподается только в виде земельного права, аграрного права. Ни лесное право, ни водное право, ни право пользования животным миром и т. д. не включены в самостоятельные отраслевые юридические дисциплины для изучения в высших учебных заведениях. Дискуссионным, на наш взгляд, также является вопрос о возможности одновременно в одной учебной дисциплине изучать правовой режим объектов окружающей среды как экономического природного ресурса (природоресурсный аспект) и как экологического объекта в целях охраны и сохранения природного баланса в целом.

«В качестве предпосылок становления и функционирования экологического права можно отбирать разные по масштабам, сфере проявления, значению, силе влияния и эффективности воздействия факторы социальной, экономической, политической и правовой жизни. Такой отбор зависит во многом от целей его проведения, частично – от подхода к понятию данной отрасли права, от определения этапов ее развития и т. п. Но все же бесспорно, что решающими на любом этапе и вне зависимости от широкого или узкого понимания предмета правового регулирования являются: во-первых, социально-экологический кризис (объективный фактор) и, во-вторых, государственная экологическая политика (субъективный фактор). Понятно, что оба они не в меньшей, если не в большей степени подвержены с течением времени (иногда очень быстро) изменениям под воздействием иных являющихся самыми разнообразными по содержанию явлений и процессов» (Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2003. С. 40).