скачать книгу бесплатно
– создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе: 1) развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание "режима наибольшего благоприятствования", в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство; 2) создания благоприятного инвестиционного климата в регионе;
– развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;
– участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.
На уровне муниципалитетов использование программно-целевого управления связывается с решением следующих проблем:
– ликвидации диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т. д.);
– содействия развитию малого предпринимательства;
– комплексного совершенствования местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, и создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;
– участия в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;
– социальной ориентации – поддержки и развития социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т. д.;
– содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.
При этом исследователями отмечается, что для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей или нисходящей линии по "остаточному" принципу[60 - См.; Библиотека местного самоуправления. Целевые программы развития регионов: Рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации. – Указ. работа. – С. 17.].
Оценивая предложенный вариант селекции проблем, следует обратить внимание на присущие ему недостатки. Во-первых, нечеткость в привязке проблем к уровню управления, на котором они должны решаться. Так, например, вряд ли санация предприятий, производящих продукцию для удовлетворения общегосударственных нужд, будет проблемой для общегосударственного уровня. В лучшем случае – структуры этого уровня могут только соучаствовать в антикризисном управлении ограниченного перечня таких предприятий, поскольку основная их часть относится к частному и смешанному секторам экономики.
Точно также сомнительно, что изменение специализации регионов в условиях существенного повышения их самостоятельности и ответственности за состояние и социально-экономическую динамику территории, оказывается в компетенции только федерального уровня управления.
Неясно также, каким образом местные органы власти способны содействовать развитию малого предпринимательства, занятости населения, обеспечивать поддержку и развитие социально значимых объектов без использования ресурсной базы, организационных и иных возможностей региональных властей.
Во-вторых, явно фрагментарен состав предложенных проблем. Так, для общегосударственного уровня значима реализация не только промышленной, социальной, экологической политики, но и других ее видов – структурной, инвестиционной, поддержки бизнеса и др.
Для регионального уровня в современных условиях актуализированы проблемы формирования и развития кластеров, реализующих конкурентные преимущества конкретной территории, международного инвестиционного сотрудничества, освоения мирового рынка товаров, технологий, научных и образовательных услуг и др.
Для муниципального – проблемы снятия устойчиво воспроизводимого дисбаланса между расходными обязательствами органов местного самоуправления и доходными возможностями местных бюджетов, повышения инвестиционной привлекательности территории, реформирования жилищно-коммунального хозяйства и др.
В-третьих, абсолютизирован принцип использования для решения проблемы в первую очередь, ресурсов того уровня, на котором она возникла. В лучшем случае это было бы справедливо при возникновении проблемы, обусловленной внутренними потребностями и факторами.
Однако в современных условиях существенно влияние внешней среды, адекватная реакция на изменения которой, объективно требует использования ресурсов иного уровня. Экономическая практика свидетельствует именно об этом.
Так, происходящая ныне жесткая централизация бюджетных доходов, приводящая к снижению финансовой устойчивости регионов, заметно увеличивает роль федеральных органов власти в ее обеспечении посредством разнообразных форм финансовой поддержки[61 - В подтверждение этого тезиса укажем на то, что за период 1998–2002 гг. доля собственных доходов консолидированного бюджета Воронежской области уменьшилась на 9 процентных пунктов, регулирующих налогов – на 4 процентных пункта, а доля финансовой помощи из федерального бюджета возросла на 13 процентных пунктов. В 2002 году доля собственных доходов бюджета территории составляла только 24 процента доходов анализируемого бюджета, регулирующих налогов – 43 процента, а финансовой помощи – 33 процента. Иными словами, доходы консолидированного бюджета области имеют высокую степень зависимости от решений федеральных властей. Данная зависимость имеет негативную тенденцию увеличения.].
Оппонируя принципу привязки финансовой обеспеченности программ преимущественно к уровню, на котором они реализуются, отметим следующее.
Подавляющее большинство местных бюджетов содержится за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации. Поэтому ни о какой самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения не может быть и речи.
С принятием Бюджетного кодекса РФ многие органы государственной власти возобновили практику пересмотра нормативов отчислений в местный бюджет по регулирующим налогам. В этих условиях органы местного самоуправления лишены возможности планировать свою политику по решению вопросов местного значения даже в краткосрочной перспективе. В условиях отсутствия достаточных собственных доходов у подавляющего числа местных бюджетов, расходы обеспечиваются за счет предоставляемой государством бюджетной и финансовой помощи. В Бюджетном кодексе отсутствуют нормы, раскрывающие содержание принципа равенства местных бюджетов перед государственным бюджетом.
Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр нормативов отчислений по регулирующим налогам в пользу федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, завышенное прогнозирование поступлений в местные бюджеты отчислений от федеральных и региональных налогов, искусственное занижение прогнозируемых расходов местных бюджетов с целью уменьшения нормативов отчислений по регулирующим налогам привели к тому, что бюджетная обеспеченность даже крупных городов, обладающих мощным экономическим потенциалом, составляет 50–60 %[62 - См.: Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления / В.С.Мокрый // Финансы. 2001. – № 1. – С. 9–11.].
Несмотря на постоянно совершенствуемый механизм финансовой помощи регионам, острота противоречий между центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по вопросам межбюджетного взаимодействия не снижается. Бюджетное выравнивание через Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) федерального бюджета, как отмечается исследователями, не решает в достаточной мере проблему сглаживания различий в уровне социально-экономического развития регионов и муниципальных образований[63 - См.: Силуанов А. Финансовая помощь из федерального бюджета / А.Силуанов // Бюджет. – 2004. – № 3. – С. 11.].
Ориентация ФФПР на текущие расходы (выплата заработной платы работникам бюджетной сферы и т. п.) ведет к тому, что в относительном выигрыше оказываются территории с более высоким уровнем обеспеченности социальными объектами. Сложившаяся к настоящему времени система межбюджетных отношений не отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. До сих пор не реализован один из основных принципов бюджетного федерализма – формирование бюджетов, достаточных для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.
Иными словами, наблюдается разница между конституционно-правовым статусом местного самоуправления, который провозглашает его самостоятельным, независимым, автономным уровнем власти, не входящим в систему государственной власти, и реальным положением местного самоуправления, которое, особенно в социально-экономическом плане, является придатком общей государственной вертикали и находится на дотации вышестоящих органов власти. Причем эта тенденция не ослабляется, а от года к году только возрастает. Сегодня дефицит консолидированного бюджета, в процессе исполнения, практически весь сосредотачивается на местном уровне.
Федеральный бюджет, а также бюджеты субъектов РФ сбалансированы, местные же бюджеты – дефицитны, им приходиться брать на себя бремя дефицита консолидированного бюджета. Собственные доходы местных бюджетов формируются на 18–20 %. Это приводит к росту кредиторской задолженности, к перебоям в электро-теплоснабжении, другим проблемам жизнеобеспечения муниципального образования.
Заметен еще один недостаток предложенной характеристики особенного в содержании программно-целевого управления, осуществляемого публичными органами. На наш взгляд, искомое не может быть сведено только к составу решаемых проблем.
Важны и другие характеристики, связанные с особенностями субъекта и объекта управления. Применительно к программно-целевому управлению развитием муниципальных образований их перечень может быть представлен следующим образом.
1. Специфика программно-целевого управления развитием муниципального образования состоит в том, что субъект, идентифицирующий проблемы, определяющий пути их решения, осуществляющий выбор инструментария достижения целей и несущий ответственность за полученные результаты, интегрирован в местное сообщество. Внешние субъекты, относящиеся к вышестоящим уровням, оказываются только партнерами, участвующими в выработке решений и их частичном финансировании (позволяющем компенсировать недостаток средств, находящихся в распоряжении местных властей).
2. Программно-целевое управление непосредственно ориентировано на реальные потребности населения конкретного муниципального образования. Поэтому учет основных интересов его жителей становится императивом разработки целевой функции управления.
3. Такое управление обладает более четко выраженной направленностью на решение социальных проблем (демографических, охраны окружающей среды, обеспечения устойчивого функционирования и развития организаций социальной инфраструктуры, улучшение функционирование жилищно-коммунального хозяйства и др.).
4. К основным эффектам программно-целевого управления развитием муниципальных образований следует отнести:
– экономический – связан с расширением ресурсной базы развития местных сообществ (на основе субсидиарного финансирования со стороны государства, действия мультипликатора привлечения частных инвестиций), повышением эффективности ее использования и достижением на этой основе развития потенциала территории и роста качества жизни населения;
– социальный – проявляется в консолидации населения местных сообществ на основе учета и балансирования интересов разных его групп, выработки и реализации общих целей;
– организационный – отражает процессы формирования и развития отношений и механизмов общественно-частного партнерства, ориентированного на решение ключевых задач местного развития;
– политический – связан с укреплением института местного самоуправления как основы гражданского общества.
1.2. Принципы организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований
Принципы организации программно-целевого управления в самом общем виде можно определить как теоретические императивы, отражающие объективные требования, выполнение которых обеспечивает продуктивную реализацию экономико-организационного потенциала названного вида управления.
Полагаем, что организация программно-целевого управления развитием муниципальных образований основывается на сочетании общих, особенных и частных принципов.
По нашему мнению, общие принципы имеют два уровня проявления. На первом – реализуются принципы организации управления системами любой природы – техническими, биологическими, социально-экономическими. В их числе следует выделить принципы обратной связи, необходимого и достаточного разнообразия[64 - Содержательная характеристика этих принципов представлена в широком перечне работ отечественных и зарубежных авторов, в том числе: Бир Ст. Кибернетика и управление производством / Ст. Бир. – М: Советское радио, 1963; Емельянов С.В. Новые типы обратной связи: Управление при неопределенности / С.В.Емельянов, С.К.Коровин. – М: Наука, 1997. – 352 с; Кобринский А.Е. Кибернетика в управлении производством / А.Е.Кобринский, Н.Е.Кобринский. – М: Экономика, 1967; Ланге О. Введение в экономическую кибернетику / О.Ланге. – М.: Прогресс, 1968; Петраков Н.Я. Кибернетические проблемы управления экономикой/ Н.Я.Петраков. – М: Наука, 1974; Попов Г.Х. Проблемы теории управления / Г.Х.Попов. – М, 1974; Эшби У.Р. Введение в кибернетику / У.Р.Эшби. – М.: Изд-во иностр. лит., 1959 и др.].
На втором уровне – принципы управления социально-экономическими системами, т. е. системами, в которых субъектом и объектом организационного воздействия выступают люди, коллективы людей.
В составе названных принципов: сочетание централизации и децентрализации, обеспечение экономичности и гибкости структур управления, демократизация управления и др.[65 - См., например: Гвишиани Д.М. Организация и управление / Д.М.Гвишиани. – М.: Экономика, 1972; Герчикова И.Н. Менеджмент / И.Н.Герчикова. – М.; Банки и биржи, М.,1995; Зеленевский Я. Организация трудовых коллективов. Введение в теорию организации и управления / Я.Зеленевский. – М: Прогресс, 1971; Современный менеджмент: принципы и правила. М, 1992; Управление – это наука и искусство: А.Файоль, Г.Эмерсон, Ф.Тэйлор, Г.Форд. – М.: Республика, 1992 и др.].
В выявлении особенного в принципах организации программно-целевого управления, как определенного вида управления, предприняты немногочисленные попытки, результаты которых представлены в ограниченном числе работ.
Б.З. Мильнер, анализируя американскую практику программно-целевого управления, обоснованно акцентирует внимание на принципе «скользящего» планирования и финансирования. Суть его в том, что в рамках долговременной программы, рассчитанной на достижение той или иной конечной цели, устанавливаются среднесрочные планы, которые каждый год сдвигаются на год.
Важное преимущество применения этого принципа состоит в том, что предприятия, отрасли, ведомства в каждый момент знают свои перспективы на несколько лет вперед. При «жестком» же планировании они могут иметь такие перспективы лишь в первом году программы, а в последнем году перспектива будет ясна лишь на один год или несколько месяцев[66 - См.: США: современные методы управления. – Указ. работа. – С. 17.].
Полагаем, что это – действительно, важный принцип организации исследуемого вида управления.
По мнению названного автора процесс программно-целевого управления расчленяется на следующие элементы:
– выявление и обоснование конечных целей и уже на этом основании промежуточных целей и задач;
– выявление и анализ альтернативных путей решения задачи в целом и ее отдельных элементов, сравнение альтернатив с помощью соответствующих критериев и экспертных оценок, выбор оптимального решения;
– создание (или усовершенствование) структуры организации, призванной обеспечить выполнение принимаемой программы;
– разработка и принятие конкретных программ финансирования и осуществления работ – как долговременных, так и средне- и краткосрочных[67 - Там же. – С. 18,].
На наш взгляд, основной состав приведенных здесь элементов должен быть присущ всякому управлению, удовлетворяющему критериям эффективности.
Ю.В. Катасонов основное внимание уделяет особенностям планирования, как одной из функций программно-целевого управления. Планирование рассматривается им как единый интегрированный процесс, включающий:
– установление целей, способов и средств их достижения (в его трактовке это – область стратегического планирования);
– определение путей обеспечения средств, потребности которых устанавливались стратегическими планами, т. е. производства и поставки «продукции», необходимой для реализации стратегических планов (область планирования программ);
– распределение исходных ресурсов, необходимых для обеспечения средств (сфера разработки бюджета)[68 - См.; Катасонов Ю.В. Предпосылки и методологические основы системы «планирование-программирование-разработка бюджета». – Указ. работа. – С. 160–161.].
Названный автор обоснованно выделяет в качестве базового принципа построения программ – «планирование выпуска «конечной продукции», непосредственно соотносимой с основными, стратегическими целями, а не «промежуточными продуктами». «Конечная продукция» выполняет в дальнейшем роль средств, которые непосредственно используются для достижения стратегических целей[69 - Там же. – С. 163.].
Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко акцентируют внимание на особенностях планирования ресурсного обеспечения. Имеется в виду принцип целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в соответствии с целереализующими мероприятиями, т. е. в непосредственной увязке с целями. Распределение ресурсов по исполнителям должно быть вторичным, следовать за целевым распределением[70 - См.: Райзберг Б.А., Лобко А.Г. – Указ. работа. – С. 15.].
Н. Стефанов, К. Симеонова, К. Костов, С. Качаунов в качестве важного организационного принципа рассматривают сочетание стационарных и нестационарных органов, участвующих в разработке и реализации программ. «Стационарное руководство, отмечают они, – формирует руководящие органы программы и назначает директора программы. Создается и коллективный орган высшего руководства программой, который может иметь различные названия – программный совет, научный совет, научный комитет, совет руководства и пр. Центральной фигурой является директор программы, который обладает всеми полномочиями и несет ответственность за расходование средств, выделенных на реализацию программы, а также за деятельность соответствующих периферийных центров, отвечающих за выполнение программы»[71 - См.: Стефанов Н. Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика / Н.Стефанов, К.Симеонова, К.Костов, С.Качаунов. – Указ. работа. – С. 145–146.].
Отмечая важность структурного аспекта организации программно-целевого управления, выделенного названными авторами, обратим внимание на неудачную редакцию их тезиса относительно сферы ответственности директора программы. Главным для него все же является не «расходование средств», а получение вполне определенных результатов.
А.М. Годзинский в составе принципов программно-целевого управления выделяет следующие:
– четко сформулированная, достижимая, качественно и количественно измеримая цель, интегрирующая основные социально-экономические подцели;
Вы ознакомились с фрагментом книги.
Для бесплатного чтения открыта только часть текста.
Приобретайте полный текст книги у нашего партнера:
