скачать книгу бесплатно
Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов.
Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д. Кац и Р. Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации – вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации[28 - См.; Katz D., Kahn R. The Social Psychology of Organization. – New York, 1966 – P. 91.].
Системы управления должны иметь два механизма, – делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж. Розенцвейг. – Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям[29 - Kast F.E. and Rosenzweig J. Organization and Management (a systems approach). – New York, 1970. – P. 126–127.].
Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому.
И. Ансофф обоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации не на существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться. Отсюда – постановка перед планированием задач предвидения возможных изменений внешней среды и определения стратегической позиции организации, позволяющей обеспечить ее будущую жизнеспособность[30 - См.:Ансофф И. Стратегическое управление. – М., 1989. – С. 304.].
Важен сделанный И. Ансоффом акцент на принципиальном отличии стратегического планирования от долгосрочного[31 - Там же. – С. 15.-16.]. В системе долгосрочного планирования предполагается, что будущее может быть предсказано путем экстраполяции исторически сложившихся тенденций роста[32 - Понятно, что методология и алгоритмы долгосрочного планирования относятся к условиям стабильной внешней среды и связываются с установлением плановых показателей на базе экстраполяции тенденций прошлых лет. В обосновании плана акцент делается на анализе внутренних возможностей и ресурсов организации.].
Другой исследователь – Д. Стейнер трактует стратегическое планирование организации, как процесс обоснования ее «главных целей, а также политики и стратегии, которые определяют порядок приобретения, использования и распределения ресурсов для достижения установленных целей»[33 - См.: Steiner G.A. Top management Planning, Toronto, Collier Мас-Millan Canada, Ltd., 1969. – P. 34.]. Обратим внимание и на другой принципиальный вывод Д. Стейнера об активной позиции организации при определении направления своего развития[34 - Там же. – С. 35.].
В системе стратегического планирования отсутствует предположение о том, что будущее непременно должно быть лучшее прошлого и не считается, что будущее можно изучить методом экстраполяции.
Поскольку будущее предсказать практически невозможно и экстраполяция не работает, необходимыми инструментами стратегического планирования оказываются сценарный и ситуационный методы, опросы экспертов, пригодные для решения неструктурированных и слабо структурированных проблем[35 - Э.Квейд отмечает, что для учета аспектов, которые не могут быть выражены количественно, актуализирована потребность в широком использовании методов привлечения субъективных суждений, интуиции и опыта (См.: Квейд Э. Методы системного анализа / Э.Квейд // Новое в теории и практике управления производством в США. – М.: «Прогресс», 1971. – C. 98).].
К первым относят проблемы, которые выражены главным образом в качественных признаках и характеристиках и не поддаются количественному описанию и числовым оценкам.
По мнению Г. Саймона и А. Ньюэла такого рода проблемы содержат лишь описание важнейших ресурсов, признаков и характеристик, количественные зависимости между которыми неизвестны[36 - См.: Simon H., A. Newell. Heuristic Problem Solving: the Next Advance in Operations Research / Operations Research, v. 6, – January 1958. – P. 4.].
Ко вторым – проблемы, которые содержат как качественные, так и количественные элементы. Причем неопределенные, не поддающиеся количественному анализу зависимости, признаки и характеристики имеют тенденцию доминировать в этих «смешанных» проблемах. К ним относится большинство наиболее сложных задач экономического, политического, технического характера[37 - Подобная классификация проблем по критерию степени возможной глубины их познания достаточно широко представлена в работах Г.Саймона, О.Оптнера, Р.Аккоффа, А.Ньэла и др.].
К слабо структурированным проблемам Ст. Оптнер относит:
– те, которые намечены для решения в будущем;
– те, которые сталкиваются с широким диапазоном альтернатив;
– те, которые зависят от текущей неполноты технологических достижений;
– те, которые требуют больших вложений капитала и содержат элементы риска;
– те, для которых не полностью определены требования стоимости или времени;
– те, которые внутренне сложны вследствие комбинирования ресурсов, необходимых для их решения[38 - См.: Оптнер Ст. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем (пер. с англ.) / Ст. Оптнер. – М: «Советское радио», 1969. – С. 52.].
Наряду с отмеченными характеристиками проблем, стоящих перед программно-целевым управлением, могут быть названы и другие.
Обратим внимание на изменение их масштабов. Они возрастает до такой степени, что решения по ним, как отмечают известные американские исследователи Д.С. Мандель и Дж. Стейнбрунер, становятся сложными и дорогостоящими[39 - Mandel D., Steinbruner J. A Preliminary Evaluation of PPB / Economic Analysis and the Efficiency in Government. – Part 3, Washington 1970. – P. 760.].
В этой связи, закономерно, что деятельность субъектов управления в любой сфере (предпринимательской, некоммерческой, государственной), связанной с решением такого рода проблем, рассматривается как в той или иной степени экономическая. Это означает, указывает Ю.В. Катасонов, что «…эффективность всякой деятельности наряду с другими критериями оценивается по экономическому критерию, под которым в общем виде понимается соотношение затраченных ресурсов и полученных результатов[40 - Катасонов Ю.В. – Указ. работа. – С. 153.].
Необходимым становится определение всего набора альтернативных вариантов и «сравнение альтернативных курсов действий с точки зрения их затрат и эффективности при достижении определенной цели»[41 - См.: «Personnel», November-December, 1969. – P. 8.].
Важно обратить внимание на то, что планирование финансовых ресурсов осуществляется исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей. Исследователи обоснованно акцентируют внимание на бюджетировании, ориентированном на результат, как необходимом компоненте современного государственного управления[42 - Афанасьев М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) / М.П.Афанасьев // Вопросы экономики. – 2004. – № 9. – С. 130–139.].
Подход к разработке программ на основе показателей «конечной продукции» и оценки полной стоимости их реализации позволяет, по мнению исследователей, обеспечить взаимосвязь стратегического планирования, разработки программ и бюджета и тем самым повысить сбалансированность различных элементов в деятельности организации: целей, средств их достижения и наличия ресурсов[43 - См.: Катасонов Ю.В. – Указ. работа. – С. 163–164.].
Таким образом, на этапах планирования и контроля результатов, полученных при решении проблем, обязательным становится применение методов экономического анализа.
Исследователи выделяют среди них два основных: «стоимость-эффективность», «стоимость-выгода»[44 - См., например, Евенко Л.И. Системный анализ – сущность и основы методологии/ Л.И.Евенко // США: современные методы управления. – М.: Изд-во «Наука», 1971. – С. 117–141.].
Общее определение первого метода формулируется следующим образом: это аналитический метод оценки широких экономических последствий осуществления альтернативных мероприятий; его цель помочь в выявлении наиболее предпочтительного курса действий[45 - См.: Heuston M, Ogava С. Observation of the Theoretical Basis of the Cost-Effectiveness / Operations Research, v. 14, № 2, 1966. – P. 244.]. Основной сферой его применения является экономическая оценка дорогостоящих программ для выполнения широкомасштабных задач.
Ч. Хитч отмечает, что в наибольшей степени этот метод приспособлен для решения проблем, связанных:
– с выбором предпочтительного варианта системы, предназначенной для выполнения определенной задачи;
– с определением задачи, для выполнения которой наиболее приспособлена та или иная система;
– с отысканием оптимального варианта проектирования и создания системы[46 - См.: Хитч Ч. Руководство обороной / Ч.Хитч. – М: «Советское радио», 1968. – С. 61.].
Л.И. Евенко фиксирует два основных условия, при которых применяется названный метод:
– требования на ресурсы для создания системы в основном могут быть сформулированы в денежном выражении;
– в противоположность этому эффективность функционирования системы не может быть выражена в денежном выражении и требует для своего адекватного отображения использования одного или нескольких натуральных (абсолютных или относительных) количественных показателей[47 - См.:Евенко Л. И. – Указ. работа. – С. 118.].
Основная концепция, положенная в основу второго метода («стоимость-выгода») заключается в распространении экономического критерия максимума прибыли, который используется в бизнесе, на мероприятия правительственных ведомств, где не делается прибыли.
Задача анализа «стоимость-выгода» состоит в том, чтобы на основе прямых и косвенных методов как можно более полно оценить не только экономические, но и социальные, политические и другие последствия правительственных мероприятий и в конечном счете привести эти оценки к денежномуизмерению[48 - Там же. – С. 136.].
Специфической стадией анализа «стоимость-выгода» является денежная оценка общественных выгод в результате осуществления программ.
Считается, что любые мероприятия социально-экономического характера содержат двоякого рода выгоды: экономические, которые, в конечном счете выражаются в росте национального дохода и в увеличении производительности труда; неэкономические – способствующие, например, повышению уровня образования и укреплению здоровья людей, улучшению городских условий в результате озеленения или очистки воздуха, росту национальной безопасности и т. п.
Экономические результаты общественных мероприятий могут быть прямо оценены в денежной оценке, в то время как неэкономические последствия требуют косвенной оценки[49 - См.: McKean R. Costs and Benefits from Different View-point / Planning-Programming-Budgetting: a Susterms Approach to Management. – Chicago, 1969. – P. 200–201.].
Другая характеристика проблем, решаемых программно-целевым управлением, – их комплексный характер. Его объективной основой является теснота взаимодействия и взаимообусловленность факторов разной природы (экономических, социальных, организационных и др.), детерминирующих процессы и отношения, нуждающиеся в совершенствовании, развитии.
Отечественные исследователи, занимающиеся анализом и совершенствованием организации управления экономикой, однозначно связывают потребность в программно-целевом управления с межотраслевым характером многих народнохозяйственных проблем[50 - См., например: Организация управления. Проблемы перестройки. – М.: «Экономика», 1987. – С. 109.].
В целом, замечает А.Г. Гранберг, программно-целевой подход позволяет реализовать потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, сложностью комплексных проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевого, межведомственного, межрегионального взаимодействия, и, с другой – высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации уровня развития отдельных элементов экономической системы[51 - См.; Гранберг А.Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России / А.Г.Гранберг // Вопросы экономики. – 2001. – № 9. – С. 24.].
Отмеченное обстоятельство означает, во-первых, что важным компонентом методологической основы планирования становится комплексный анализ, во-вторых, поскольку возможности использования потенциала факторов дифференцированы по субъектам, ключевым моментом организации управления становится интеграция их действий, предполагающая, в том числе, использование определенных структурных форм[52 - И.Галушка отмечает, что разработка программы тесно связана с анализом состояния и возможностей всех известных, а также потенциальных участников управления (См.: Галушка И. Управление экономикой / И.Галушка. – М.: Политиздат, 1985. – С. 141.].
Понятно, что если участником разработки и реализации таких программ становится государство, то необходимым условием оказывается координация деятельности разных правительственных органов, в той или иной степени влияющих на процессы достижения поставленных целей. Точно также необходимой оказывается и координация государственных органов разного уровня (центр-мезо-уровень), участвующих в разработке и реализации программ.
Для программно-целевого управления характерно также то, что оно призвано обеспечить реализацию одновременно двух типов интеграции.
Во-первых, пространственной, когда, например, применительно к государственному управлению экономикой, требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным ведомствам, отраслям, комплексам, территориям
Во-вторых, временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.
Таким образом, анализ особенностей программно-целевого управления позволяет зафиксировать в качестве его существенных характеристик:
– ориентация на решение проблем, имеющих комплексный характер, проявляющийся в многофакторной детерминации управляемых процессов и в полученных результатах;
– актуализация задачи организационного обеспечения гомеостазиса организационной системы, т. е. поддержания ее динамичного равновесия с внешней средой[53 - Идея гомеостазиса изложена, в частности, в трудах Ст. Бира (См.: Beer S. Cybernetics and Management. – New York, John Wiley and Sons Inc, 1964).];
– наличие стратегического компонента;
– планирование ресурсов, осуществляемое исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей;
– концентрация ресурсов на решении ключевых вопросов социально-экономического развития систем, обеспечивающем их продуктивную адаптацию к условиям внешней среды и развитие;
– организационное обеспечение одновременно двух типов интеграции участников: пространственной и временной;
– обязательность экономической оценки эффектов управления.
Основной инструмент программно-целевого управления – программы. Поэтому содержательная характеристика такого управления предполагает выявление базовых характеристик названного инструмента.
Программа в самом общем смысле слова означает совокупность намеченных, подлежащих последовательному выполнению действий» операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы[54 - См.: Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление / Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко. – М: Инфра-М, 2002. – С. 6.].
Роль программы как базового элемента управления, по мнению исследователей, определяется реализацией основного методологического принципа, согласно которому программные цели надлежит воплощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации, обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами, ресурсами. Логическая схема формирования программ, выражается формулой: «цели программы – пути достижения программных целей – средства, необходимые для практической реализации путей»[55 - Там же. – С. 9.].
Для программ характерна высокая степень интеграции видов деятельности и исполнителей, которая проявляется в следующем:
а) временное организационное единство участников до реализации программы;
б) полная интеграция видов деятельности и организаций на всех этапах – от построения программы до окончательной ее реализации;
в) строгая субординация целей с ясно выраженным служебным характером всех промежуточных целей;
г) моноцелевой характер программы – выполнение единой конкретной цели, при этом в значительной степени, почти полностью, игнорируются локальные цели, связанные с отдельными исполнителями и представляющие для них интерес;
д) наличие единого общего сценария для выполнения программы, высокая степень концентрации мероприятий, альтернативные возможности и др.;
е) самостоятельное финансирование;
ж) наличие специального органа по управлению программой со всеми правами, полномочиями, несущего полную ответственность за ее осуществление.
Н.Н. Моисеев считает, что план является дальнейшим развитием программы. Последняя же есть некоторый целенаправленный, но относительно общий, недетализированный набор действий[56 - См.: Моисеев Н.Н. Улравленческо-программный подход / Моисеев Н.Н. // Экономика и организация производства. – 1974,– № 1. – С. 27.].
Существуют и другие точки зрения. Так, по мнению А.Г. Аганбегяна, программа «представляет собой более детальный плановый документ, она отличается от плана тем, что указывает не только в каком объеме производить, но и каким образом осуществлять производство»[57 - См.: Аганбегян А.Г. и др. Опыт программно-целевого управления предприятиями / Под ред. Аганбегяна А.Г., Речина В.Д. – М.: Экономика, 1989. – С. 126.].
Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко выделяют следующие свойства целевых программ:
– программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных действий;
– целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели;
– комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;
– ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы;
– результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов[58 - См.: Райзберг Б.А., Лобко А.Г. – Указ. работа. – С. 29–30.].
В общей технологической схеме программно-целевого управления исследователями выделяются три основных этапа:
1) формирование целевой программы;
2) планирование ее выполнения;
3) управление ее реализацией.
На первом этапе речь идет о формировании и упорядочении системы целей, а затем – формировании и упорядочении системы задач и операций. На этом основании создаются варианты целевой программы с последующим выбором наиболее оптимального из них.
На втором этапе решаются свои задачи:
а) упорядочение операций по времени (например, построением сетевого графика);
б) оценка временных характеристик операций и программы в целом;
в) определение вероятности выполнения программы в директивный срок;
г) формирование окончательного календарного плана выполнения программы.
На третьем этапе производятся организационные изменения информационного обеспечения, стимулирования.
В содержании программно-целевого управления наряду с общими характеристиками присутствуют и особенные, отражающие специфику его объектов. Исследователями сделан ряд попыток выявления последних.
Одна из наиболее развернутых версий, связанных с предметом нашей работы, основывается на реализации уровневого подхода к определению состава проблем, решение которых предполагает применение программно-целевого управления.
Так, для программной проработки на общегосударственном уровне управления определены проблемы, оказывающие глобальное влияние на динамику развития экономики страны и связанные с реализацией регионального разреза государственной промышленной политики. В их числе:
– освоение пионерных районов промышленного развития;
– вовлечение в хозяйственный оборот крупных минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов;
– изменение специализации экономики регионов или отдельных зон в ходе структурной перестройки;
– формирование "полюсов" (зон, технополисов, крупных объектов и т. д.) экономического роста, имеющих принципиальное значение для создания эффективной структуры экономики страны (как отраслевой, так и территориальной);
– осуществление необходимой санации предприятий, продукция которых направляется на удовлетворение общегосударственных нужд;
– создание и развитие объектов зональной, межзональной и магистральной инфраструктуры;
– осуществление регионального разреза государственной научно-технической политики: создание и развитие объектов науки и научного обслуживания в регионах, обеспечивающих реализацию стратегических направлений исследований и крупных комплексных научно-исследовательских межрегиональных программ;
– реализация государственной социальной политики, имеющей наиболее выраженный территориальный характер, в первую очередь, в части смягчения региональных диспропорций в уровне жизни, оказания помощи населению депрессивных регионов;
– реализация государственной экологической политики в части проблем общегосударственного, межрегионального значения, а также наиболее сложных и требующих привлечения значительных ресурсов экологических проблем регионального характера (катастроф техногенного характера и т. д.)[59 - См.: Библиотека местного самоуправления. Целевые программы развития регионов: Рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации / Под ред. Любовного В.Я. – М., 2000. – С. 17.].
На уровне регионов такое управление связывается исследователями с решением таких проблем, как:
– создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств – "точек роста", объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона;
