скачать книгу бесплатно
Защита прав граждан на пенсионное обеспечение
Оксана Викторовна Ерофеева
В монографии на основе теоретических подходов рассматривается система гарантий прав граждан на пенсионное обеспечение, среди которых наиболее эффективными признаются гарантии защиты пенсионных прав. Исследуется содержание права граждан на государственную защиту, в том числе судебную. С учетом всех признаков пенсионного спора дается определение понятия «пенсионный спор». Предлагается современная и полезная для правоприменения и судебной статистики классификация пенсионных споров с приведением судебной практики Верховного Суда Российской Федерации. Для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, факультетов и всех, кто интересуется проблемами права социального обеспечения.
Оксана Викторовна Ерофеева
ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН НА ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Mонография
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
ВВЕДЕНИЕ
Пенсионное обеспечение в нашей стране является одним из основных видов социального обеспечения, и право на него относится к числу важнейших социальных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В то же время с момента реформирования пенсионной системы нарушение данного права носит массовый характер, что вынуждает граждан использовать все способы защиты для его восстановления.
Право на государственную защиту, в свою очередь, признается самостоятельным правом и может рассматриваться в общей системе гарантий как «гарантия гарантий», поскольку призвано обеспечивать реализацию конституционных прав граждан, включая и право каждого на пенсию.
Нарушения, допускаемые в процессе реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, обусловлены прежде всего сложностью самого пенсионного законодательства, которое с принятием каждого нового акта становится все более недоступным для понимания даже специалистами, не говоря о населении, которое выступает участником пенсионных правоотношений. В частности, Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ
, внесший существенные изменения в пенсионное законодательство, как и предыдущие акты, изложил внесенные изменения посредством сложнейших формул. Кроме того, содержание указанного Закона состоит фактически из бланкетных норм и напоминает инструктивные указания. Все эти недостатки существенно осложняют процесс реализации права на пенсию, дают основания для нарушения гарантированных прав граждан и, как следствие, приводят к многочисленным спорам и жалобам, в связи с чем количество обращений граждан в уполномоченные государственные органы и особенно в суды резко возрастает.
Председателем Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькиным отмечается, что жалобы по социальным вопросам занимают по количеству одно из первых мест среди всех обращений граждан в Конституционный Суд
.
Особенно показательным является также и анализ количества пенсионных споров, рассмотренных судами общей юрисдикции. С момента реализации пенсионной реформы (2002 г.) наблюдался резкий рост удельного веса пенсионных дел в общей массе гражданских дел (с 0,9 до 3,8 % в 2005 г.)
. Причем количество удовлетворенных исков колеблется от 89 до 93,5 %, что свидетельствует, на мой взгляд, прежде всего о проблемах не столько в правоприменительной деятельности, сколько в качестве законотворческого процесса.
В докладах Уполномоченного по правам человека В. П. Лукина указывается на то, что треть обращений граждан связана с нарушением пенсионных прав. Такая тенденция сохраняется с 2008 по 2011 г.
Приведенные показатели являются объективным доказательством, свидетельствующим о существующей необходимости дальнейшего системного совершенствования пенсионного законодательства, которое, с одной стороны, устанавливало бы достойный уровень пенсионного обеспечения, а с другой – гарантировало гражданам простоту и доступность беспрепятственной реализации пенсионных прав.
Глава 1
ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
§ 1. Понятие гарантий прав граждан и их классификация – общетеоретический аспект
В теории права проблемам гарантий уделяется большое внимание, рассматривается понятие гарантий прав человека, исследуется его содержание, соотношение понятий «гарантии», «охрана», «защита», «гарантированность», «обеспечение», приводится классификация системы гарантий прав человека.
С. И. Ожегов под гарантиями понимал, «ручательство, поруку в чем-нибудь, обеспечение»
. Л. Д. Воеводин указывал, что в этом смысле указанный термин употребляется во всех областях как техники, науки, так и социальной жизни
. В юриспруденции рассматриваемый термин нашел широкое применение. Так, гарантия понимается «как один из способов обеспечения исполнения обязательств, применяемых в отношениях между хозяйствующими субъектами»
; гарантии определяются как «предусмотренные законом или договором обязательства, в силу которых какое-либо лицо отвечает перед кредиторами полностью или частично при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства должником»
; под гарантиями подразумевают систему условий, обеспечивающих удовлетворение интересов человека, их основными функциями являются «исполнение обязательств государством и другими субъектами в сфере реализации прав личности. Объектом гарантий выступают общественные отношения, связанные с охраной и защитой прав человека, удовлетворением имущественных и неимущественных интересов граждан»
.
В широком плане понятием «гарантии прав человека» охватывается совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на полную реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод граждан, на устранение возможных причин и препятствий их неосуществления. Хотя эти факторы и весьма разнообразны, но по отношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве:
– условий,
– средств,
– способов,
– приемов,
– методов правильного его осуществления
.
Именно такой широкий подход к пониманию гарантий прав человека получил значительное признание в правовой науке. Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин указывают, что фактически каждое конкретное право и каждая конкретная свобода сопровождаются указанием на условия, способы их гарантий
. Н. В. Витрук под гарантиями прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности понимает те положительно действующие условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану и защиту для всех и каждого. Негативные факторы не входят в число гарантий осуществления прав, свобод и обязанностей личности
. Л. Д. Воеводин понимает под гарантиями условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого. То есть гарантии представлены как условия и средства, где первые выступают в качестве определенного рода предпосылок, внешней среды для реализации прав, а последние – в качестве способов, приемов и методов охраны и обеспечения прав и свобод личности
.
В то же время некоторые ученые придерживаются узкого подхода к пониманию гарантий. Так, М. В. Баглай, указывая, что наука конституционного права изучает преимущественно юридические гарантии, т. е. те, которые вытекают из конституции, законов и других нормативных актов, понимает под гарантиями правовые средства, обеспечивающие реализацию того или иного права человека и гражданина
. Что касается связи понятия гарантий прав человека с государственно-правовым регулированием, то в правовой науке отмечается, что наиболее широкое понимание гарантий предполагает как обусловленную, так и не обусловленную государственным воздействием совокупность факторов, делающих права человека реальными, в то время как узкоюридическое понимание гарантий неразрывно связано с государственно-правовым регулированием
.
В Конституции РФ, по обоснованному мнению ученых в области юридической науки Л. Д. Воеводина, Н. Л. Гранат, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, А. Ф. Черданцева, получили закрепление основы правового статуса личности, отражающие принципиально новую концепцию прав человека по сравнению с ранее действовавшими конституциями. Это позволило, по мнению названных ученых, привести конституционное законодательство России в соответствие с общепризнанными международным сообществом принципами и нормами международного права и международными договорами РФ в области прав человека.
Закрепление основ правового статуса личности, как известно, выражено в ст. 64 Конституции РФ. Понятие «основы», по мнению Е. И. Козловой, отражает прежде всего главные черты, характеризующие систему взаимоотношений государства и личности, и включает в себя ряд элементов. К указанным элементам отнесены установления, связанные с гражданством, а также юридически закрепленные общие принципы статуса личности, которые проявляются во всех сферах независимо от того, какой отраслью права регулируется данное общественное отношение. К ним относятся и следующие общие принципы правового статуса личности: равноправие, гарантированность, неотъемлемость прав и свобод и др.
Принцип, сформулированный как права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые основываются на их гарантированности, получает правовое выражение, по мнению Е. И. Козловой, в различных формах – это общее начало реализации всего объема прав и свобод личности (ст. 2, 17, 19 Конституции РФ и др.) и конкретные гарантии каждого права и каждой свободы в отдельности (ст. 46–54 Конституции РФ). При этом конституционное закрепление принципа гарантированности прав и свобод человека и гражданина, конкретные гарантии прав и свобод получают развитие в текущем законодательстве, относящемся ко всем отраслям права. Наряду с этим к рассматриваемым элементам, присущим основам правового статуса личности, ею отнесены основные права, свободы и обязанности, которые составляют ядро, сердцевину правового статуса личности, определяемого совокупностью норм всех без исключения отраслей российского права
.
Как одна из основ конституционного строя России выделена обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а высшей ценностью определен сам человек, его права и свободы (ч. 1 и 2 ст. 2 Конституции РФ). Эти важнейшие положения раскрываются в главе 2 Конституции РФ (в том числе в ч. 1 ст. 17, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 45), согласно которой в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, а также гарантируется государственная защита прав и свобод человека.
В Конституции РФ (ч. 2 ст. 6) получил свое закрепление и принцип единого гражданства, который означает, что граждане РФ обладают единым, общим для всех гражданством и вытекающими из принадлежности к гражданству едиными федеральными гарантиями прав и свобод и государственной защиты независимо от территории субъекта Федерации и от оснований приобретения российского гражданства. Обладание российским гражданством является, таким образом, основой распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ, а государство призвано гарантировать и защищать права и свободы граждан. Данная конституционная обязанность государства, как отмечалось выше, установленная в ст. 2 Конституции РФ, охватывает не только соблюдение, защиту прав и свобод человека и гражданина, но и создание условий для их реализации, а также и механизма их защиты.
Исследуя проблемы гарантий, ученые предлагают: во-первых, рассматривать их в качестве элемента правовой системы
; во-вторых, не отождествлять понятие гарантии с другими понятиями, такими как: меры правовой охраны, меры правовой защиты, юридической ответственностью
; в-третьих, изучать в качестве самостоятельной категории, имеющей свои черты, объект воздействия, структуру, систему, методы реализации
, а также в аспекте формы определенной общности конституционных норм
.
Классификация гарантий позволяет проследить и раскрыть их виды, указать достоинства и недостатки, сделать соответствующие выводы и рекомендации.
В правовой доктрине в самом общем виде принято различать общие (общесоциальные) и специальные (юридические) гарантии.
Общие (общесоциальные) гарантии позитивно влияют на реализацию, охрану (защиту) прав, свобод и обязанностей личности. Традиционно в юридической литературе общесоциальные условия (гарантии) подразделяют на экономические, политические и духовные (идеологические).
Иногда в литературе общесоциальные гарантии в целом называются материальными гарантиями. Однако М. В. Баглай к материальным гарантиям относит совокупность экономических и политических условий (гарантий), делающих права реальными
. Встречается и более узкая трактовка понятия «материальные гарантии», в которую включают лишь экономические гарантии. Представители такого подхода не относят политические, духовные и иные виды общих гарантий к материальным
.
Экономические (или социально-экономические) гарантии предполагают соответствующую среду и материальную основу, обеспечивающие использование прав и свобод. Это развивающаяся рыночная экономика, неуклонное возрастание материальных и культурных благ общества, рост национального дохода, т. е. то, что создает объективные условия, при которых личность получает все более широкие материальные возможности для свободного осуществления своих прав и свобод
. К собственно экономическим гарантиям осуществления прав, свобод и обязанностей личности относятся рост производственно-технического потенциала, производительности труда; единство экономического пространства, беспрепятственное перемещение товаров, финансов и услуг; добросовестная конкуренция в экономической деятельности, отказ от глобального огосударствления экономики, признание частной и иных форм собственности
.
Экономические гарантии являются определяющими по отношению не только к правам и свободам личности, но и к другим видам гарантий.
Политические гарантии предполагают проведение демократически ориентированной политики государства, ее направленность на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; устойчивость политических структур, их способность к достижению гражданского согласия, исключающего дестабилизацию в обществе, должный уровень политической культуры граждан; борьбу с бюрократизмом государственного аппарата, взяточничеством и другие политико-организационные факторы
. Политические гарантии – это всестороннее развитие и совершенствование политической системы общества, всей общей системы демократии с основополагающей идеей самоуправления народа, являющейся одной из важнейших в теории
. Благоприятная политическая атмосфера общественной жизни создает уверенность каждого гражданина в своих правах, их незыблемости, реальности, убеждение в том, что в любое время эти права могут быть реализованы, виновные в их нарушении обязательно будут наказаны, а сами права восстановлены. Дальнейшее развертывание демократии – все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование аппарата публичной власти, повышение активности общественных объединений, иных институтов гражданского общества, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения – усиливает гарантии реализации прав и свобод, законных интересов личности, способствует сочетанию реальных прав и свобод граждан с их обязанностями и ответственностью перед обществом
.
В теории права ставился также вопрос о соотношении идеологических и духовных гарантий. Одни считали, что идеологические гарантии являются синонимом духовных (в советское время такие гарантии называли духовными)
. Духовные гарантии включают в себя общий уровень культуры общества, его научный и творческий потенциал, образованность, нравственные установки, уровень собственно правовой культуры, общественное и индивидуальное правосознание. Уровень культуры прав человека как составная часть правовой культуры в целом является самостоятельным гарантом полноценного обеспечения человека
. Высокая правовая культура есть обязательное условие сознательного осуществления прав и обязанностей, законных интересов, преодоление правового романтизма и особенно правового нигилизма каждым членом общества в строгом соответствии с принципами права, конституционности, законности и правопорядка. Конечная цель правового воспитания состоит в формировании у каждого члена общества уважения к праву, закону как внутреннего убеждения, как безоговорочного мотива поведения.
По мнению Н. В. Витрука, в самостоятельную группу следует выделить социальные гарантии, в то время как одни авторы включают их в систему экономических гарантий, другие – в группу политических гарантий, а идеологические, культурные гарантии следует рассматривать как составную часть духовных гарантий.
Н. В. Витрук отмечает, что социальные гарантии прав, свобод и обязанностей личности охватывают отношения труда и капитала, здравоохранения, социального обеспечения, брака и семьи, рождаемости и смертности. Их развитие направлено на обеспечение каждому достойного уровня жизни. В условиях рыночной «шоковой терапии» при ослаблении государственного регулирования существовавшие ранее социальные гарантии прав и свобод личности существенно снизились, ряд социальных завоеваний был потерян для значительной части населения, о чем свидетельствуют бедность миллионов граждан, нищенское положение пенсионеров, людей пожилого возраста, безработица, пьянство, превышение смертности над рождаемостью. В связи с этим необходим серьезный поворот государства к социальной сфере, развитию социальных гарантий реализации прав и свобод граждан, повышение социальной ответственности собственников капитала
.
Исследовав дифференциацию гарантий на общие и специальные (юридические), следует отметить, что общие гарантии образуют основополагающие условия, которые предопределяют в целом реальность всех прав и свобод человека и гражданина, однако сами по себе общесоциальные условия не всегда могут обеспечить полноценное использование прав и свобод, тем более защищать от посягательств и нарушений, они нуждаются в специальных, юридических гарантиях, т. е. в единых по правовой форме средствах, призванных непосредственно обеспечивать правомерное пользование правами и свободами, исполнение обязанностей, охрану и защиту их в целях реальности, получение благ, лежащих в их основе.
К особой группе относятся юридические (конституционные) гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. В их число входят следующие: гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45); гарантии судебной защиты (ч. 1 ст. 46); право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48); право защищать свои права и свободы всеми способами, не противоречащими закону (ч. 2 ст. 45); право обращаться в соответствии с международными договорами РФ в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и гражданина, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46) и др.
В Конституции РФ закреплен также ряд принципов: о недопустимости ограничения прав и свобод, не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55), недопустимости применения любых нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15) и др.
Следует констатировать, что по вопросу о понятии юридических гарантий единства в науке не наблюдается.
Одни исследователи рассматривают их как гарантии в общем виде «в качестве некоторого позитивного фактора социальной действительности, используя который физическое и юридическое лицо всегда может добиться восстановления своих нарушенных законных прав, осуществления кем-либо должного поведения»
.
Другие под юридическими гарантиями понимают систему институтов и норм материального и процессуального права, обеспечивающую субъективные права, реальный правовой статус личности. Юридические гарантии эффективно действуют только в том случае, если они основываются и функционируют на принципе «гарантия гарантиям», что по большому счету являлось и является несбыточным идеалом для многих поколений
.
Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин указывают, что юридические гарантии охватывают все правовые средства осуществления и охраны прав и свобод человека и гражданина. Закрепление гарантий в Конституции и текущем законодательстве составляет правовую основу деятельности государственного механизма, обеспечивающего восстановление нарушенных прав и свобод, создающего возможности их реализации. Гарантией является и активное отношение самих субъектов к использованию всех возможностей для реализации своих прав и свобод, их соответствующие знания и умение эти права и свободы защищать
.
Научный интерес представляет также и проблема классификации юридических гарантий. Среди ученых нет единого мнения и по этому вопросу. Так, Н. И. Матузов ограничивается только перечислением основных, на его взгляд, видов юридических гарантий: прокурорский надзор, судебная защита, правоохранительная деятельность органов власти и управления, институт жалоб и заявлений
. П. Т. Васьков полагает, что «юридические гарантии можно классифицировать, выделив их в особые группы, относящиеся к различным отраслям права»
. Иное мнение встречается у М. С. Строговича, считавшего, что «юридические гарантии можно классифицировать и по объектам действия, то есть по тем важнейшим экономическим, политическим и иным отношениям, которые охраняются при помощи норм права»
.
Среди юридических гарантий прав личности различают гарантии реализации и гарантии охраны (защиты)
. К первой группе относят: пределы прав и свобод, их конкретизацию в текущем законодательстве; юридические факты, с которыми связывается их обладание и непосредственное пользование; процессуальные формы реализации; меры поощрения и льготы для стимулирования правомерной и инициативной их реализации.
Вторую группу юридических гарантий составляют: конституционный контроль и надзор; меры защиты и меры ответственности виновных за нарушение прав и свобод личности; процессуальные формы осуществления контроля и надзора; средства предупреждения и профилактики нарушений прав личности и другие правовые средства.
Однако В. Н. Скобелкин в монографии, специально посвященной исследованию юридических гарантий трудовых прав рабочих и служащих, назвал такое деление неоправданным, вступая по существу в спор относительно терминологии и предлагая говорить о юридических гарантиях осуществления прав, в рамках которых различаются как юридические гарантии, обеспечивающие вступление в трудовые правоотношения и осуществление трудовых прав в рамках последних, так и гарантии, обеспечивающие восстановление нарушенных прав
. Представляется, что принципиального различия в этом нет, поскольку по существу ученый не опровергает наличие таких двух видов юридических гарантий, как гарантий реализации и гарантий защиты.
На основе проведенного исследования В. Н. Скобелкин сформулировал следующее определение: юридические гарантии применительно к трудовым правам – это правовые (главным образом, нормы права) и организационно-правовые (в основном имеющая правовое значение деятельность) средства и способы, с помощью которых обеспечиваются вступление в трудовые правоотношения, беспрепятственная реализация, охрана и восстановление (в случае нарушения) трудовых прав, предоставленных работникам советским законодательством.
Соответственно все юридические средства, обеспечивающие осуществление трудовых прав работников, В. Н. Скобелкин подразделял на три условные группы: гарантии, обеспечивающие вступление в трудовые правоотношения; гарантии, обеспечивающие беспрепятственное осуществление трудовых прав граждан в трудовых и непосредственно связанных с ними отношениях; гарантии, обеспечивающие восстановление нарушенных трудовых прав работников
.
Позиция отдельных авторов основывается на том, что юридические гарантии, под которыми понимают установленные законодательством организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление прав граждан
, по содержанию следует подразделять на материальные, организационные и процессуальные.
Давая научный анализ обоснованных подходов к проблеме классификации гарантий, на мой взгляд, следует также учитывать, что не все правовые нормы являются юридическими гарантиями прав и свобод граждан, а только те из них, которые содержат определенные средства и способы, при помощи которых достигается беспрепятственное пользование правами, защита прав и свобод и восстановление их в случае нарушения.
Что касается отраслевого критерия классификации гарантии, то чрезвычайно важна классификация гарантий и в соответствии с делением системы права на отдельные отрасли, поскольку все отрасли права имеют нормы, закрепляющие те или иные средства и способы охраны, обеспечения и защиты прав и свобод.
Достаточно широкое распространение получил и такой подход к классификации гарантий, согласно которому гарантии прав человека подразделяют на виды в зависимости от сферы их действия. В связи с этим выделяют: международный (межгосударственный) уровень гарантий, внутригосударственный (национальный), региональный, а также местный (локальный) уровни.
Иногда, учитывая большую значимость организационной, управленческой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений для реализации и охраны прав, законных интересов и обязанностей граждан, выделяют и организационные гарантии (которые воплощаются в деятельности этих органов) как самостоятельный вид гарантий, включая его в систему общих (экономических, политических, духовных) и специальных (юридических) гарантий в качестве элемента данной системы. Между тем, по справедливому мнению Н. В. Витрука, это гарантия иного порядка, иного уровня, по существу «гарантия гарантий», в связи с чем ее нельзя рассматривать в одной плоскости с иными гарантиями.
