Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход

• общая криминологическая оценка проекта нормативного правового акта (нормативного правового акта);

• указание на наличие в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера, с обоснованием соответствующего вывода либо на отсутствие таких норм;

• обоснованные предложения об устранении выявленных в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) недостатков правового регулирования общественных отношений (при наличии норм права, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера).

Кроме того, в соответствии с методическими рекомендациями, в исследовательской части заключения криминологической экспертизы:

• приводится общая криминологическая оценка проекта закона, описание использованных методов криминологической экспертизы;

• дается анализ тех норм проекта закона, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера (при их наличии);

• обосновывается механизм появления рисков криминогенного характера и их обусловленность конкретными недостатками, содержащимися в проекте закона, либо обосновывается отсутствие оснований для возникновения рисков криминогенного характера;

• указывается влияние проекта закона на существующую систему нормативных правовых актов и обосновываются предложения по устранению недостатков проекта закона, способствующих возникновению рисков криминогенного характера. Кроме того, исследовательская часть заключения повторной криминологической экспертизы может содержать ссылки на использованные материалы криминологической экспертизы, проведенной ранее.

Заключение криминологической экспертизы может содержать иную информацию, связанную с проведением криминологической экспертизы.

Заключение криминологической экспертизы по проекту нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению субъектом, направившим проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы.

Учет результатов криминологической экспертизы осуществляется в следующем порядке. Если по результатам криминологической экспертизы установлено наличие в проекте нормативного правового акта норм права, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, субъект, направивший проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы, осуществляет анализ заключения криминологической экспертизы и принимает решение об учете (неучете) выводов (их части), содержащихся в данном заключении. При согласии с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, субъектом, направившим проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы, осуществляется доработка проекта нормативного правового акта. При несогласии с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, замечания и (или) предложения отражаются в таблице неучтенных замечаний и (или) предложений по проекту нормативного правового акта с мотивированным обоснованием по каждому из них, что не препятствует дальнейшему рассмотрению проекта нормативного правового акта нормотворческим органом (должностным лицом).

При выявлении в проекте нормативного правового акта недостатков, влекущих возникновение рисков криминогенного характера, устранение которых не требует существенной переработки положений проекта и последующего согласования с заинтересованными государственными органами и иными организациями, Научно-практический центр может не позднее последнего дня срока проведения криминологической экспертизы внести субъекту, направившему проект нормативного правового акта на криминологическую экспертизу, предложение о необходимости доработки проекта посредством внесения в рабочем порядке соответствующих изменений. При согласии с устранением имеющихся замечаний субъект, направивший проект нормативного правового акта на криминологическую экспертизу, осуществляет доработку проекта в течение пяти рабочих дней. Течение срока доработки начинается с рабочего дня, следующего за днем внесения Научно-практическим центром предложения о необходимости доработки проекта нормативного правового акта. Заключение криминологической экспертизы по доработанному проекту нормативного правового акта должно быть представлено не позднее трех рабочих дней со дня получения доработанного проекта Научно-практическим центром.

В Концепции антикоррупционной политики Республики Казахстан на 2022–2026 годы[84] утверждается необходимость дальнейшего развития института научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе путем развития экспертного потенциала.

В целях совершенствования инструментов выявления и устранения предпосылок коррупции в Республике Казахстан предполагается развитие антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе путем внедрения: 1) единой антикоррупционной экспертизы типовых и схожих проектов нормативных правовых актов; 2) элементов искусственного интеллекта. Таким образом, в Концепции определены основные тенденции развития антикоррупционной экспертизы.

В Республике Казахстан действует Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»[85], в соответствии с положениями которого в отношении правовых актов проводится научная правовая экспертиза. Под такой экспертизой понимается независимый профессиональный экспертный анализ объектов научной правовой экспертизы в части оценки их качества, обоснованности, научной проработанности проекта, определения возможных негативных социальных и правовых последствий его принятия, соответствия предлагаемых норм системе права и системе законодательства. Заключение научной экспертизы является одним из обязательных документов, которые сопровождают проект законодательного акта при его рассмотрении.

В ст. 30 Закона РК № 480-V установлены виды научной экспертизы проектов нормативных правовых актов: правовая, антикоррупционная, лингвистическая, экономическая и другая в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами.

Научная экспертиза нормативных правовых актов проводится для:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закрепленных Республики Конституцией Казахстан прав человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности нормативного правового акта;

3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.

При этом научная правовая, научная экономическая и научная антикоррупционная экспертизы не проводятся по проектам законов о республиканском бюджете, о гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан, об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы и по проектам законов о внесении в них изменений и дополнений, а также по иным актам, установленным гл. 6 Закона РК № 480-V.

В качестве субъекта научной экспертизы выступает научный правовой эксперт – физическое лицо, находящееся в реестре научных правовых экспертов. Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится научными учреждениями, уполномоченной организацией, определяемой Правительством Республики Казахстан, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта. Проведение экспертизы может быть поручено одному или нескольким экспертам (экспертной комиссии).

Кроме того, в Законе РК № 480-V установлено, что в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта, а также специалисты из других государств и международных организаций. Проект может быть направлен для научной экспертизы в иностранные и международные организации.

Законом РК № 480-V предусмотрена возможность проведения комплексной экспертизы экспертами различных специальностей или самостоятельных экспертиз различных видов, а при необходимости – повторной экспертизы. Однако не установлены критерии и условия проведения таких экспертиз.

В ст. 33-1 Закона РК № 480-V определено, что целями научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов являются выявление коррупциогенных норм, а также разработка рекомендаций, направленных на их устранение. Объектами такой экспертизы выступают: проекты законодательных актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проекты иных нормативных правовых актов, за исключением нормативных постановлений Парламента Республики Казахстан и его Палат, нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан, нормативных постановлений Конституционного Суда Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан, нормативных правовых постановлений Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, а также нормативных правовых актов, определяемых законодательством Республики Казахстан.

Представляет интерес закрепление в ст. 33-3 Закона РК № 480-V прав и обязанностей научного правового эксперта, а в ст. 33-4 Закона РК № 480-V – оснований для отвода. Но поскольку научная правовая и научная антикоррупционная экспертизы являются разными видами исследований по мысли казахстанского законодателя, положения указанной статьи не распространяются на экспертов антикоррупционной экспертизы.

Помимо научной экспертизы правовых актов в Законе РК № 480-V предусмотрена юридическая экспертиза – проверка проекта нормативного правового акта либо принятого нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, юридической технике. Такая экспертиза осуществляется в процессе согласования органами юстиции проектов подзаконных нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации (ч. 6 ст. 18 Закона РК № 480-V), т. е. является частью механизма государственной регистрации нормативных правовых актов, проводимой органами юстиции.

В соответствии с ч. 1 ст. 20-1 Закона РК № 480-V устанавливается еще один вид обязательной экспертизы – государственная экологическая экспертиза в отношении проектов нормативных правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду.

При принятии нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства, в соответствии с Законом РК № 480-V проводится обязательная процедура – общественное обсуждение. Оно включает размещение консультативного документа или соответствующего проекта нормативного правового акта, затрагивающего интересы субъектов предпринимательства, на интернет-портале открытых нормативных правовых актов для получения в срок от пяти до пятнадцати дней экспертных заключений, в том числе при каждом последующем их согласовании с заинтересованными государственными органами. Экспертные заключения представляют собой письменную позицию Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан или члена экспертного совета, носят рекомендательный характер и являются обязательными приложениями к консультативному документу, проекту нормативного правового акта до его принятия, в том числе при каждом последующем согласовании данного проекта с заинтересованными государственными органами (ч. 5 ст. 19 Закона РК № 480-V).

Ранее в Республике Казахстан действовали два постановления Правительства Республики Казахстан, конкретизирующие нормативное регулирование антикоррупционной и правовой научной экспертизы нормативных правовых актов. В постановлении Правительства Республики Казахстан были изложены Правила организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных правовых экспертов[86]. В Правилах устанавливались условия и субъекты осуществления научной экспертизы, раскрывалось понятие повторной, комиссионной и комплексной экспертиз, а также устанавливались компетентностные требования к экспертам.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 июля 2020 года № 451 «О некоторых вопросах проведения научной антикоррупционной экспертизы» были утверждены Правила проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов[87], в которых определялись требования к экспертам антикоррупционной экспертизы, виды такой экспертизы, порядок и сроки ее осуществления.

Так, в числе требований к экспертам указывалось на:

1) высшее образование;

2) опыт работы не менее 5 лет в той отрасли деятельности, по которой предполагает выступить в качестве эксперта, либо не менее 3 лет в случае наличия ученой степени кандидата наук, доктора наук, доктора PhD или доктора по профилю в той отрасли деятельности, по которой предполагает выступить в качестве эксперта;

3) отсутствие непогашенной или неснятой судимости;

4) отсутствие административного взыскания за совершение административного коррупционного правонарушения в течение последних 3 лет;

5) отсутствие увольнения за дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу;

6) отсутствие судимости за коррупционное преступление.

Определялись комплексная и повторная антикоррупционная экспертизы. Комплексная антикоррупционная экспертиза – проводимая экспертами различных специальностей в случаях, когда необходимо исследовать проект нормативного правового акта на основе различных отраслей знаний. Повторная научная антикоррупционная экспертиза проводится при внесении концептуальных изменений и дополнений в проект нормативного правового акта в случаях, предусмотренных п. 19 Правил.

Однако в соответствии с принятым в июле 2023 года Постановлением Правительства указанные акты был отменен[88].

М. Т. Габдуалиев отмечает, что «в Казахстане ранее существовала антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов и была упразднена по ряду объективных и субъективных причин»[89]. Среди таких причин автор выделил дублирование содержания текстов антикоррупционных экспертиз и текстов научно-правовых экспертиз законопроектов, проведение иными экспертами, вместо указанных в качестве сотрудников организаций докторов и кандидатов юридических наук, отсутствие самостоятельности у экспертов, подчиненных Министерству образования и науки, необходимость в проведении АКЭ актов, регулирующих ее процедуру.

На сегодняшний день действующим является совместный приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 11 июля 2023 года № 473, и. о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 12 июля 2023 года № 135 и Председателя Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы) от 11 июля 2023 года № 223[90], которым устанавливаются Правил организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных экспертов (далее Правила 2023 года). В гл. 6 Правил 2023 года определены цели научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов: 1) выявление в проекте нормативного правового акта норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений (далее – коррупциогенные нормы); 2) разработка рекомендаций, направленных на устранение выявленных коррупциогенных норм. Объектом такой экспертизы выступают проекты законодательных актов, вносимые на рассмотрение Парламента, за исключением случаев внесения проектов законодательных актов в порядке законодательной инициативы Президента, когда научная антикоррупционная экспертиза может не проводиться, и проекты иных нормативных правовых актов, за исключением указанных в п. 100 Правил 2023 года. В п. 100 Правил 2023 года содержится достаточно большой перечень актов, в отношении которых не действует требование об обязательной антикоррупционной экспертизе. Весьма интересно, что в таком перечне фигурируют нормативные правовые акты об утверждении бюджетов всех уровней, нормативные правовые акты о гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан, нормативные правовые акты об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы, нормативные правовые акты об установлении публичного сервитута и некоторые другие. Возможно, такое исключение сделано ввиду проведения научной экономической экспертизы в отношении таких актов.

В соответствии с гл. 7 Правил 2023 года научная антикоррупционная экспертиза проводится экспертами, включенными в реестр экспертов, формируемый организатором. В отношении экспертов установлены те же самые требования, что были указаны выше в Правилах проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов[91].

В п. 101 Правил 2023 года установлено, что организация проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов возлагается на организатора – Агентство Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы). В соответствии с п. 103 Правил 2023 года проведение научной антикоррупционной экспертизы проектов возложено на координатора. При этом, под координатором понимается научное учреждение или высшее учебное заведение, определяемое в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственных закупках, на которое возлагается координация проведения научной антикоррупционной экспертизы. Координатор на конкурсной основе привлекает экспертов для проведения научной антикоррупционной экспертизы, направляет их кандидатуры организатору для включения в реестр экспертов, а также обеспечивает взаимодействие разработчиков проектов нормативных правовых актов и экспертов в ходе проведения научной антикоррупционной экспертизы.

На официальном сайте Агентства Республики Казахстан о противодействии коррупции (Антикоррупционная служба)[92] размещаются сведения о проведенных антикоррупционных экспертизах. Представляет интерес также информация об антикоррупционном волонтерстве на сайте упомянутого Агентства[93]. Целью такого проекта является вовлечение неравнодушных граждан, общественных объединений, субъектов бизнеса и квазигосударственного секторов, а также иных организации к антикоррупционной деятельности в качестве волонтеров. В числе прочих указаны антикоррупционные исследования и образование, выражающиеся в исследовании проблем коррупции с последующей выработкой предложений по их устранению и предупреждению, формировании антикоррупционной культуры в студенческом сообществе, разработке антикоррупционных решений с учетом специализации ВУЗа, организации, участии в организации антикоррупционных мероприятий (форумы, конференции, семинары и т. п.), участии в создании антикоррупционного контента (разработка фильмов (сериалов), социальных роликов, проведение театральных постановок на антикоррупционную тематику и т. д.).

В соответствии с п. 2 ст. 7 Закона Кыргызской Республики от 8 августа 2012 г. № 153 «О противодействии коррупции»[94] антикоррупционная экспертиза является мерой по профилактике коррупции. В ст. 2 Закона Кыргызской Республики от 20 июля 2009 года № 241 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»[95] установлено, что экспертиза нормативных правовых актов является частью нормотворческой деятельности.

В ст. 20 Закона КР об НПА предусмотрены основные положения о проведении правовой и иной научной экспертизы проекта нормативного правового акта. Установлено, что объектами экспертиз должны выступать проекты нормативных правовых актов по вопросам обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; правового статуса общественных объединений, средств массовой информации; государственного бюджета, налоговой системы; экологической безопасности; борьбы с правонарушениями; введения новых видов государственного регулирования предпринимательской деятельности. Также указаны виды экспертиз: правовая, правозащитная, гендерная, экологическая, антикоррупционная и иные научные экспертизы (в зависимости от правоотношений, на регулирование которых направлен проект нормативного правового акта).

В соответствии с законодательством Кыргызской Республики антикоррупционная экспертиза – это деятельность эксперта, направленная на исследование положений проекта нормативного правового акта на наличие коррупциогенных факторов, оценку степени их коррупциогенности и разработку рекомендаций, направленных на их устранение или ограничение[96].

Таким образом, объектами антикоррупционной экспертизы в Кыргызской Республике выступают только проекты нормативных правовых актов.

Эксперт антикоррупционной экспертизы – аккредитованное в установленном порядке лицо, уполномоченное на проведение специализированной экспертизы проектов нормативных правовых актов. В качестве экспертов независимой научной экспертизы проектов нормативных правовых актов должны привлекаться лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта нормативного правового акта, это могут быть ученые и специалисты из других государств, а также международные организации. В Законе КР об НПА установлено, что такую экспертизу проводят и независимые эксперты (физические и юридические лица), которые проходят аккредитацию на право осуществления специализированных видов экспертиз, а также уполномоченный государственный орган в сфере аккредитации, определяемый Правительством – Минюст Кыргызской Республики.

Юридическое или физическое лицо, изъявившее желание получить аккредитацию на проведение специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, должно: 1) иметь высшее образование в соответствующей области; 2) обладать навыками и опытом работы по разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов.

Положением КР об аккредитации 2013 года определен исчерпывающий перечень документов, представляемых для аккредитации, в числе которых заявители, как физическое, так и юридическое лицо, должны представить не менее двух копий экспертиз проектов нормативных правовых актов, проведенных непосредственно данным лицом ранее. Решение об аккредитации принимает Аккредитационная комиссия при Министерстве юстиции Кыргызской Республики по приему аккредитационного экзамена у физических и юридических лиц, претендующих на получение свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов (правовой, правозащитной, гендерной, антикоррупционной и экологической)[97].

В действующей Инструкции о порядке проведения правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз проектов подзаконных актов Кыргызской Республики[98] установлено, что антикоррупционная экспертиза подзаконных актов проводится в целях выявления в проекте коррупциогенных факторов, оценки степени их коррупциогенности и разработки рекомендаций, направленных на их устранение или ограничение.

Антикоррупционная экспертиза проектов представляет собой процедуру, состоящую из следующих этапов:

• подготовительный этап;

• антикоррупционный анализ;

• специально-правовой анализ;

• подготовка и оформление заключения.

Каждый из этапов в Инструкции раскрывается. В рамках антикоррупционного анализа происходит выявление коррупциогенных факторов, перечень которых приводится в п. 18 Инструкции. Среди них: отсутствие конкретной ответственности должностных лиц за несоблюдение установленных запретов и ограничений; наличие административных барьеров – неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и юридическим лицам, тем самым создающих условия для проявления коррупции; установление запретов и ограничений, сужающих права и свободы граждан, в случаях, не предусмотренных Конституцией Кыргызской Республики и законами; отсутствие процедур доступа или раскрытия информации, механизмов общественного контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами; наличие нарушения процедур принятия подзаконных актов и другие.

Специально-правовой анализ состоит из оценки соответствия положений проекта нормам Конституции Кыргызской Республики, направленным на противодействие коррупции; оценки положений проекта на соответствие нормам вступивших в установленном законом порядке в силу международных договоров, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанным принципам и нормам международного права в области противодействия коррупции; оценки состояния нормативного регулирования в сфере, затрагиваемой проектом; определения потенциального места проекта в системе законодательства в соответствующей сфере.

Результаты научной антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер, какая-либо ответственность за их невыполнение законодательством Кыргызской Республики не предусмотрена, что, по мнению исследователей, снижает эффективность ее проведения[99]. Т. Д. Саякбаев предлагает реформировать систему проведения антикоррупционной экспертизы в Кыргызской Республике и справедливо считает необходимым совершенствование методологических основ антикоррупционной экспертизы посредством: разработки и утверждения единой Методики и Правил проведения антикоррупционной экспертизы для всех ее субъектов, которая требует нормативного правового закрепления (в настоящее время таковых нет); разработки подходов по использованию антикоррупционной экспертизы для выявления практически реализуемых коррупционных технологий, основанных на использовании недостатков законодательства, коррупционных схем в различных отраслях и секторах экономики и финансов; обеспечения требований к соблюдению правил юридической техники при разработке нормативного правового акта; перспектив проведения не сплошной, а выборочной антикоррупционной экспертизы в отношении наиболее уязвимых для коррупционных рисков сфер, а также специализации экспертов[100].