скачать книгу бесплатно
Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве
Михаил Львович Захаров
Система обязательного социального страхования – одна из основных организационно-правовых форм социального обеспечения работающих граждан. В монографии дается научно-практический анализ состояния данной системы в России и прогнозируются перспективы ее развития с учетом международных норм и опыта промышленно развитых стран; рассматриваются проблемы формирования средств обязательного социального страхования и эффективность их расходования на выплату пенсий, пособий при наступлении у застрахованных таких страховых случаев, как старость, инвалидность, потеря кормильца, временная нетрудоспособность вследствие болезни и увечья от несчастного случая на производстве либо профессионального заболевания. В работе обосновываются конкретные предложения, направленные на создание в России достойной системы социального страхования работающих. Монография предназначена для научных и практических работников, работников судебных органов, законодательной и исполнительной власти, преподавателей, студентов, аспирантов, магистров, работодателей, слушателей системы повышения квалификации и подготовки кадров, а также сотрудников правовых и кадровых служб организаций, работников профсоюзных органов.
Михаил Львович Захаров Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития
Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве
Монография
ebooks@prospekt.org
Указатель сокращений
1. Нормативные акты
Законы
Кодексы
Иные
Введение
В середине 20-х гг. прошлого века одна из книг, изданная в нашей стране, называлась «Пути и судьбы социального страхования»
. С тех пор минуло 95 лет – жизнь почти четырех поколений. За эти годы в России вводили обязательное социальное страхование, упраздняли его, вновь возрождали, выстроили даже особую «социалистическую модель», но и ее ликвидировали как не отвечающую якобы рыночным отношениям. Попытались создать страховую пенсионную систему, не получилось, она рухнула вследствие развала экономики страны. Теперь строим свою, особую систему обязательного социального страхования, изобретенную чиновниками под давлением бизнес-сообщества. «Свой путь» завел в тупик. Это очевидно для всех, даже для самих чиновников. Что делать дальше? Достраивать свою, особую систему или позаимствовать опыт других стран, внять рекомендациям Международной организации труда (далее – МОТ) и создать такую же систему, как в других развитых странах? Через 90 лет Россия вновь на распутье.
Словосочетание «обязательное социальное страхование» мало что говорит подавляющему большинству жителей нашей страны. Лишь специалисты, занимающиеся проблемами социальной защиты, социального обеспечения, а их совсем немного, скажут, что это самые важные и значимые звенья во всей социальной политике государства. Остальные просто не знают, что за этими тремя словами во всех развитых странах скрывается достаточно высокий уровень социального обеспечения тех, кто трудился – при наступлении соответствующих событий в их жизни: старости или инвалидности, болезни и временной нетрудоспособности, рождении ребенка, потере работы вследствие безработицы, смерти кормильца и т. д. Всего таких социальных опасностей, подстерегающих каждого человека, избежать которые практически невозможно, девять, они перечислены в соответствующих конвенциях МОТ
.
Причина такой неосведомленности проста: в нашей стране никогда не было и нет до сих пор подлинной системы обязательного социального страхования, которые уже давно успешно функционируют во всех других развитых странах, в частности во всех странах Организации экономического содействия и развития (далее – ОЭСР). К тому же достижения этих стран в области социальной защиты замалчивались до настоящего времени, поскольку они разительно отличаются от той ситуации, которая сложилась в нашей стране с начала 90-х гг. прошлого века и пока еще сохраняется.
Развитая, зрелая система обязательного социального страхования – это хорошая пенсия, достигающая более половины прежнего заработка, а зачастую 60–70 % его, достаточно высокое пособие, если человек лишился возможности трудиться вследствие болезни или безработицы, весомые пособия в связи с рождением ребенка и необходимостью ухода за ним и т. д. Всего этого в нашей стране пока еще нет, хотя должно быть, ибо Россия давно объявила себя социальным государством. Есть лишь обещания, на которые не скупятся чиновники и политики.
Обязательное социальное страхование возникло в конце XIX и начале ХХ в. Оно, как говорят, продукт своей эпохи и вместе с тем величайшее изобретение человечества. Достигнув своей зрелости в 70-80-х гг. прошлого века, оно успешно функционирует до сих пор, преодолевая самые разнообразные трудности. В современный период одна из них (ее можно назвать глобальной) – постарение населения. Несмотря на это, уровень страховых выплат не снижается, пенсии составляют 60 % заработка и даже более. А как в России? Почти 20 лет нищета даже значительной части работающего (занятого) населения, не говоря уже о пенсионерах, их пенсия не дотягивает до четверти заработка, и лишь недавно, в 2010 г., достигла позорного прожиточного минимума (его называют минимум доживания). Разве мы хуже, чем они? Нет, конечно. Мы просто не смогли сделать то, что уже давно сделали они, – выстроить эффективную систему обязательного социального страхования. Беда России не только в том, что в стране плохие дороги и кое-что еще. Она, помимо всего прочего, и в том, что мы позволяем чиновникам проводить над собой эксперименты. Какая-то неведомая сила позволяет им изобретать то, что давно изобретено другими, при этом для себя устанавливать особые привилегии, не спрашивая нашего согласия. Давайте сделаем все так, как это сделали в Германии – родине обязательного социального страхования, в Австрии, Франции и всех других развитых странах Европы. Хуже ведь не будет, поскольку уже некуда.
«Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» – так указано в Конституции страны, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Была ли Россия таким государством в 1993 г.? Не была. Вспомним то время: разруха во всем: деградация общественного производства, разграбление государственной собственности, высокая инфляция, резкое снижение доходов населения и т. д. Стала ли Россия таким государством спустя 20 лет? Она на пути к этому, но пока еще не превратилась в социальное государство, да и не могла превратиться, поскольку не достигла соответствующей экономической зрелости, более того, ее былая мощь, пусть и ориентированная в прошлом на военное противостояние, оказалась существенно подорванной. Кроме того, и это не менее важно, не созрели еще политические и социальные предпосылки: первые годы характеризовались политическим нигилизмом, неопределенностью целей и задач, в дальнейшем ситуацией полностью овладело бизнес-сообщество, делегировавшее своих представителей во все властные структуры и успешно лоббирующее свои интересы на всех этажах власти: в правительстве, различных его структурах, парламенте и т. д. Мнение большинства населения, интересы которого непосредственно затрагиваются принимаемыми решениями, не учитываются, их интересы к тому же никто не представляет и не защищает. Между тем «по-настоящему социальное государство может стать и быть при равновесии сил политического действия, при равной влиятельности основных социальных сил в обществе»
. Без выравнивания политических возможностей сторон социальное государство вряд ли образуется, даже если возродится его экономическая мощь. Стороны в России, как и во всех других странах, капитал и труд, т. е. работники и предприниматели, их интересы противоположны – были, есть и будут всегда; скрывать это применительно к российской действительности бессмысленно
.
Есть два основных, общепризнанных индикатора социального государства: доля внутреннего валового продукта (ВВП), которая используется на социальные цели, и качество жизни населения. В России на эти цели используется примерно 17 % ВВПа, это самый низкий показатель среди развитых стран
. Отстает она и по всем показателям, характеризующим качество жизни: по потреблению жизненно важных продуктов, индексу развития человеческого потенциала, уровню развития здравоохранения (105-е место), по продолжительности жизни (130-е место) и т. д. В апреле 2010 г., как отмечает Е. Примаков, Росстат впервые привел сводку положения России в 1992–2008 гг., – это итог за 16 лет предкризисного развития. Следует вдуматься в негативные черты этого периода: с 1992 по 2008 г. население сократилось на 6 млн человек, усилилось его расслоение по доходам – соотношение доходов 10 % самых богатых и самых бедных возросло в 2 раза и достигло 17 (по экспертным оценкам этот коэффициент намного выше), почти в 2 раза сократилось число дошкольных учреждений, на 70 % выросло число государственных чиновников
. Он также отметил, что законодательная власть, как правило, беспрекословно выполняет волю руководства, даже в тех случаях, когда не очевидна правильность поступающих установок.
Все ищут объединяющую общество идею, она известна и в сложившейся ситуации предельно ясно сформулирована А. И. Солженицыным: Россию надо обустраивать и сберегать ее народ. Другого выхода из тяжелейшего кризиса, в котором оказалась страна, просто нет. Программ, концепций, доктрин, различных планов вплоть до середины этого века разработано много. Но всех интересует не «планов громадье», а какова жизнь сегодня, какая будет завтра, через год, два или через 5 лет максимум. Нужны конкретные сдвиги к лучшему, ощущаемые населением.
Обязательное социальное страхование является наиболее значимой частью политики по обустройству и сбережению занятого (работающего) населения, трудом которого создается богатство общества, и семей этого населения. Занятое население – это, прежде всего, наемные работники, подлежащие обязательному социальному страхованию.
Каково состояние обязательного социального страхования в России ныне? К сожалению, приходится констатировать, что в нашей стране оно не отвечает своему основному предназначению – гарантировать застрахованным и их семьям достаточно высокий (можно сказать – привилегированный) уровень обеспечения по сравнению с другими гражданами, не занятыми в общественном производстве. Такова реальность. Перемены в российской системе обязательного социального страхования, начавшиеся с пенсионной реформы 2002 г. и продолжающиеся до настоящего времени, не дали того результата, которого с надеждой ожидало население. Это неслучайно, ибо основной целью реформирования являлось стремление минимизировать платежи работодателей в страховые фонды и, следовательно, расходы на выплаты различных пенсий и пособий (нет средств – нет и весомых пенсий и пособий). Заинтересовано в подобном решении только предпринимательское сообщество (страховые взносы – это затраты на рабочую силу). Результат достигался путем понижения ставок тарифов страховых взносов (единого социального налога) в сочетании с сокращением уровня оплаты труда, на который начислялись соответствующие обязательные платежи, а также изменением правил определения размеров пенсий и пособий.
Такая политика в отношении обязательного социального страхования, а точнее, граждан, которые им охвачены, практически сохраняется, поскольку властные структуры обычно поддерживают предложения бизнес-сообщества о сокращении страховых платежей либо их консервации на низком уровне, ограничивая в то же время необходимую дотацию страховым фондам из федерального бюджета. Последний наглядный пример – снижение страховых взносов с 2012 г. в ПФР на четыре процентных пункта (с 26 до 22).
Обязательное социальное страхование регулируется правовыми нормами различных отраслей права: образование фондов – финансового права, управление ими – административного права, а расходование – права социального обеспечения. В целом оно является многоотраслевым, комплексным правовым образованием и явно тяготеет к публичному праву, т. е. к правовому монолиту, который регулирует общественные отношения, представляющие общие, а не частные интересы. При этом одной из сторон (субъектов) отношений всегда является государственный орган (учреждение) и для их регулирования характерны жесткая централизация и императивность, не оставляющая места для усмотрения сторон, т. е. договорного метода установления прав и обязанностей. Другими словами, здесь все предусмотрено и надо поступать так, как это указано в правовых предписаниях.
В Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г.) коротко, но с исчерпывающей ясностью указаны ее цели: всякая политика должна прежде всего направляться на достижение благосостояния и развития населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу; повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели экономического развития.
В связи с этим в данной работе анализируются правовые предписания трех отраслей российского законодательства, имеющих непосредственное отношение к обязательному социальному страхованию. Учитывая, что исследование проводилось в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, при его осуществлении широко применялись исторический и сравнительный методы. При этом в основном анализировалось и синтезировалось правовое регулирование в трех неразрывно связанных измерениях: как оно осуществлялось в России до распада СССР, как оно осуществляется теперь, и как разрешаются аналогичные проблемы в других развитых странах.
Поскольку автор имеет многолетний (более чем полувековой) опыт практической и научной деятельности в сфере социального обеспечения, он счел возможным сделать некоторые оценочные выводы о качестве российского социального законодательства (как по содержанию, так и по форме), а также предложить основные направления его кардинальной перестройки. Они, по его мнению, позволят достаточно быстро вывести из тупикового состояния всю систему обязательного социального страхования, прежде всего пенсионного страхования, где ошибочные решения наиболее очевидны и болезненны. Рекомендации могут не совпадать с позициями чиновников властных структур, в том числе их руководителей, формирующих социальную политику, однако они помогут найти наиболее оптимальные управленческие решения, отвечающие интересам населения.
Цель настоящей работы – привлечь внимание к проблемам обязательного социального страхования широкой общественности, побудить всех более активно и настойчиво добиваться введения в России подлинной системы такого страхования, гарантирующей гражданам достаточно высокий уровень социального обеспечения. Хорошая система обязательного социального страхования – это итог разумного и справедливого компромисса работодателей, работников и властных структур, т. е. государства, призванный обеспечить социальный мир, покой и стабильность в обществе. Пока еще такой компромисс в нашей стране не найден. Главная причина этого – явная недооценка реальной стоимости (цены) рабочей силы предпринимательским сообществом ради извлечения чрезмерной прибыли и личного обогащения, а также отсутствие надлежащей эффективной защиты интересов застрахованных их общественными организациями, в том числе профсоюзами. Профсоюзное движение (оно именовалось применительно к странам с рыночной экономикой рабочим движением) так и не приобрело в России своего предназначения – защищать и отстаивать права трудящихся
.
Основной вывод таков: надо незамедлительно создавать в России (а точнее – выстраивать заново) подлинную систему обязательного социального страхования, основанную на реализации всех принципов организации такой системы, признанных мировым сообществом и закрепленных в соответствующих международных правовых актах, конвенциях и рекомендациях Международной организации труда, Европейского союза. Другого пути просто нет. Это признают все независимые специалисты. Косметический ремонт той убогой страховой системы, которая существует в России, невозможен, ибо изначально избрано неверное направление развития, начало которого определила зурабовская пенсионная реформа. При формировании такой системы вполне возможно, даже нужно, использовать многолетний опыт становления и совершенствования страховых систем развитых европейских стран. Поиск собственного пути, игнорирование удачного опыта других развитых стран в социальной сфере, конвенций и рекомендаций МОТ – очередная беда России.
Перестройка сложившейся в нашей стране системы обязательного социального страхования потребует признания допущенных ранее ошибок. Это нелегкое, но необходимое решение. Без него вряд ли удастся разрешить все проблемы, которые затронуты в настоящей работе. Введения подлинной системы обязательного социального страхования в России должен добиваться каждый и все сообща, решительно и всеми дозволенными методами.
А теперь ответим на вопрос: будем ли мы получать хорошие пенсии и пособия, гарантирующие достойную жизнь, как это закрепляет Конституция Российской Федерации, действующая с 1993 г.? Будем, если введем в стране систему обязательного социального страхования, базирующуюся на общепризнанных международных принципах, по примеру других развитых стран.
* * *
В российской системе обязательного социального страхования отсутствует, к сожалению, один из существенных компонентов – социальное страхование на случай безработицы (потери работы). Его возродили, но затем упразднили.
Мировой практике известны два основных способа финансирования выплаты пособия по безработице. Они указаны в Конвенции МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» (нашей страной эта конвенция не ратифицирована, как и многие другие конвенции). Наиболее действенный и распространенный способ – страховой, когда пособие выплачивается за счет страховых взносов (как и в других видах страхования) и в сравнительно высоком размере. Зачастую страховой способ сочетается с государственной поддержкой безработных (после выплаты страхового пособия оказывается в случае необходимости материальная поддержка за счет дополнительных бюджетных ассигнований). Принятый в 1991 г. Закон о занятости ввел обязательное социальное страхование по безработице. Согласно закону был создан Фонд занятости (ст. 22 в первой редакции). Он формировался в основном за счет обязательных целевых страховых взносов предпринимателей. При необходимости предусматривалось также его пополнение за счет дополнительных ассигнований из государственного бюджета. Целью данного пособия (как и других основных их видов) признавалось возмещение временно утраченного заработка. Принятый позднее Закон об основах социального страхования (1999 г.) одним из видов страховых рисков признал потерю работы в связи с безработицей. Казалось, что Россия, превращаясь в страну с рыночной экономикой, уверенно вступила на путь создания и развития страховой системы защиты безработных граждан, хотя выплачиваемые пособия и не были столь значительны, как в других странах. Однако с 2001 г. (неожиданно для многих и всех специалистов) страхование данного риска упраздняется, взимание соответствующих страховых платежей прекращается, Фонд занятости упраздняется, а остатки его средств передаются в государственный бюджет. В итоге устанавливается бюджетное финансирование выплаты пособий по безработице.
Не будем анализировать бюджетную систему обеспечения пособиями безработных. По сравнению со страховой системой, которая лишь зарождалась и имела перспективу к совершенствованию, она деградировала и до сих пор продолжает финансироваться по остаточному принципу. В других развитых странах страховые пособия, выплачиваемые гражданам, потерявшим работу, в несколько раз выше российских бюджетных пособий. В пересчете на рубли они достигают в ряде стран 40, 50 тыс. руб. В нашей стране максимальный размер пособия 4900 руб., а наименьший всего 850 руб. в месяц.
Главная причина произошедших перемен (не к лучшему, а к худшему) – стремление минимизировать социальные выплаты, в том числе пособия безработным, снизить страховые платежи работодателей и экономить бюджетные средства, которых всегда не хватает, хотя в закромах государства и бизнеса их достаточно.
Следует, видимо, отметить и пренебрежительное отношение законодателя (российского парламента) к реализации указанного выше рамочного закона; им предусматривалось, как отмечалось, страхование риска утраты работы в связи с безработицей до 2010 г., а страхование данного риска было фактически отменено с 2001 г. Следовательно, 9 лет рамочный закон просто игнорировался.
Отмена обязательного социального страхования в связи с безработицей произошла стремительно и без обсуждения, т. е. в обычном директивном порядке. В таком же порядке принимались впоследствии некоторые другие судьбоносные решения, например о введении принудительных пенсионных накоплений, монетизации натуральных льгот, сокращении некоторых социальных пособий.
Возрождение полноценной системы обязательного социального страхования в связи с утратой работы вследствие безработицы, которая в России достаточно велика и не исчезнет в перспективе, как в любой другой стране с рыночной экономикой, – одна из первостепенных задач. Таково мнение практически всех специалистов.
Не рассматривается в данной работе обязательное медицинское страхование. Правовое регулирование данного вида обязательного страхования осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-Ф3 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Этот закон вступил в силу с 1 января 2011 г., а многие его статьи позднее – с 1 января 2012 г. Таким образом, данный вид обязательного страхования находится в стадии формирования. Ранее принятый закон о медицинском страховании (1991 г.) утратил силу.
Обязательное медицинское страхование – особый вид, он не укладывается в полной мере в обычное представление о таком страховании
, его функционирование в России к тому же не согласуется, как представляется, с конституционными основами организации охраны здоровья населения и оказания медицинской помощи.
Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения (как и в ряде других сфер) обеспечивает Правительство РФ (ч. 1 п. «в» ст. 114 Конституции РФ). В сочетании с гарантией государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ) это означает, что повсюду и всем должны предоставляться равные права по охране здоровья и медицинской помощи и такая помощь в указанных учреждениях должна предоставляться повсюду и бесплатно. По-другому данные конституционные предписания трактовать вряд ли возможно
. Все это исключает, как представляется, какую-либо особую, привилегированную медицинскую помощь отдельным категориям граждан, в том числе застрахованным.
До введения обязательного медицинского страхования (1991 г.) все расходы по охране здоровья и оказанию бесплатной медицинской помощи населению осуществлялись за счет государственного бюджета. Нелишне, видимо, вспомнить, что введение обязательного медицинского страхования в России многими рассматривалось в то время как вынужденная мера, дающая дополнительный источник финансовых средств для сохранения сложившейся в стране системы охраны здоровья населения и бесплатной медицинской помощи. Кстати, в СССР существовала развитая система охраны здоровья населения, ряд стран использовали опыт СССР по организации данной системы, в том числе ее финансирования полностью за счет бюджетных ассигнований (Великобритания, Бельгия и др.).
Введение обязательного медицинского страхования, появление дополнительного источника средств финансирования (за счет страховых взносов) оградило в то время систему здравоохранения России от полного коллапса, угрожавшего ей вследствие резкого спада производства и расстройства финансовой системы в 90-е гг. прошлого столетия. Но те тяжелые годы миновали. Оправдает ли новый закон об обязательном медицинском страховании возлагаемые на него надежды, покажет время и практические результаты его реализации. Не исключено, что возникнет объективная необходимость в финансировании всей системы здравоохранения за счет прямых ассигнований из государственного бюджета страны, которое в прошлом было вполне оправданным, более понятным и простым, чем сложная система, установленная указанным законом. К тому же оно в полной мере основывалось на Конституции страны.
Пока еще по уровню расходов на здравоохранение наша страна отстает от стран ОЭСР. Доля расходов ВВП в России почти вдвое ниже, чем в этих странах (около 4 % против 7–8 %). Если же сравнить затраты в расчете на человека в абсолютных цифрах, то в среднем они ниже в России примерно в 4 раза. Неслучайно более половины населения страны оценивает состояние здравоохранения как неудовлетворительное и лишь около 5 % – как хорошее.
* * *
Данная работа состоит (помимо введения) из четырех частей и заключения. В первой ее части рассматривается процесс становления системы обязательного социального страхования, его сущность и финансовая основа, а в последующих частях – отдельные виды обязательного социального страхования: пенсионное страхование (ч. 2), страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (ч. 3), страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ч. 4).
В заключении содержатся наиболее значимые выводы, касающиеся обязательного социального страхования в России. Конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования отдельных видов страхования, их обоснование излагаются в соответствующих разделах работы.
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ
1. Краткий экскурс в прошлое
Потребность в социальном обеспечении, т. е. в предоставлении человеку средств существования (выживанию, сохранению жизни), когда он лишился возможности добывать их собственными усилиями, появилась одновременно с возникновением человеческого общества. К числу таких людей относятся прежде всего дети и старики. Первые еще, а вторые уже нетрудоспособны. Кроме того, ряды нетрудоспособных может пополнить также каждый человек, потерявший способность работать временно либо постоянно в связи с расстройством здоровья.
По мере развития общества и усложнения социальных связей к числу причин нуждаемости человека в социальной помощи прибавляются и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений, порождающих безработицу, инфляцию, бедность.
История развития систем социального обеспечения исследована достаточно полно и разносторонне начиная с древнего мира и до наших дней. Практически нет ни одного учебника и учебного пособия по социальному обеспечению, включая социальное страхование, в которых не затрагивалась бы история развития этих систем
. Есть ряд специальных исследований по истории развития социального обеспечения
. Это вполне объяснимо – без прошлого трудно осознать настоящее и тем более предвидеть будущее.
Нас интересует новейшая история развития систем социального обеспечения, т. е. тот период, когда зарождалось и развивалось обязательное социальное страхование. Во временном исчислении это период – с середины 80-х гг. XIX в. и до наших дней. В это время развивалась также государственная система социальной помощи каждому старому и нетрудоспособному человеку независимо от его участия в трудовой деятельности. В итоге во всех развитых европейских странах ныне действуют система обязательного социального страхования, охватывающая наемных работников, некоторых иных работников, также подлежащих обязательному социальному страхованию (включая членов их семей), и система государственной социальной помощи. Они сосуществуют. В результате социальное обеспечение охватывает в этих странах практически все население. Различия касаются в основном уровня социального обеспечения: он более высокий для тех, кто заработал обеспечение своим трудом. Все сказанное касается и нашей страны.
В развитии обязательного социального страхования европейских стран можно выделить, как представляется, три основных укрупненных этапа
.
Первый этап – это период его возникновения и становления. Оно зародилось в Германии. Первые законы об обязательном социальном страховании принимались в этой стране в период правления О. Бисмарка: в 1893 г. появился закон об обязательном страховании на случай болезни, в 1884 г. – об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве, в 1889 г. – об обязательном страховании в случаях наступления инвалидности и старости. Суть данной системы состояла в том, что каждый работающий, отвечающий условиям, указанным в законе, подлежал страхованию в принудительном порядке; страховые платежи вносил как сам наемный работник, так и работодатель
; обеспечение предоставлялось на основе правовых норм, в которых закреплялись определенные условия и размеры страховых выплат; обеспечение гарантировалось государством
.
Значимость обязательного социального страхования, в том числе политическая, указывалась в официальных мотивах к законопроекту 1881 г. «Забота государства о нуждах слабейших своих сочленов не только обязанность, налагаемая гуманностью и христианством, которым должны быть проникнуты государственные учреждения, но и задача политики, оберегающей интересы самого государства. Политика эта должна быть направлена к тому, чтобы и в беднейших кланах населения… вселять убеждение, что государство есть учреждение не только необходимое, но и благодетельное. Согласно идее современного государства на последнем должны лежать, рядом с защитой существующего порядка, обязанность оказывать положительными мерами и средствами поддержку всем своим гражданам, преимущественно слабейшим и наиболее нуждающимся…»
.
Изданию страховых законов в Германии предшествовал указ императора Вильгельма I от 17 ноября 1881 г. В этом указе, в частности, отмечалось, что «борьба с разрушительными социал-демократическими стремлениями должна вестись не только мерами репрессивными, но и положительными, имеющими в виду улучшение благосостояния рабочих… ныне тут же будет внесен в рейхстаг проект закона относительно страхования рабочих от несчастных случаев… Но и те лица, которые по причине старости и неспособности к труду лишаются средств к существованию, имеют права на более совершенное, чем ныне, государственное попечение»
.
Вслед за Германией законы об обязательном социальном страховании принимаются во многих других странах. В Англии – в 1911–1913 гг., во Франции – в 1911 и в 1928 гг., в Швеции – в 1913–1915 гг. и т. д. Включилась в процесс формирования страховых законов и Российская империя: в 1912 г. принимаются Законы «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев».
Первые законодательные акты во всех странах во многом основывались на тех идеях, которые содержались в законах, принятых Германией. Ее вполне правомерно считают родиной обязательного социального страхования.
Бурное развитие обязательного социального страхования лишь на короткий период приостанавливали военные потрясения, две мировые войны. В Германии, например, после окончания Второй мировой войны оно возродилось заново, и эта страна вновь заняла лидирующее положение. Особо надо отметить период, связанный с осознанием ответственности государства за судьбы всех подданных; в Англии принимается несколько правовых актов, в соответствии с которыми вводится всеобщее социальное обеспечение и бесплатное медицинское лечение (включая лекарственную помощь). Этими актами реализуются идеи лорда У. Г. Бевериджа об ответственности государства за всю социальную сферу, включая социальную инфраструктуру. С этого времени появились смешанные системы, в которых социальное страхование дополнялось общенациональными системами, охватывающими все население
.
Второй этап можно обозначить как период эволюционного вызревания обязательного социального страхования и превращения его в зрелую систему, гарантирующую мир и согласие в обществе. Начало его неразрывно связано с Конвенцией МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», она принята в 1952 г. и в сравнительно короткий срок ратифицирована почти всеми развитыми странами Европы. Более того, практически во всех указанных странах к концу 70-х гг. прошлого века значительно превышены те минимальные нормы, которые предусмотрены данной Конвенцией. Более высокие стандарты предусмотрены в доработанном Европейском кодексе социального обеспечения
. Первыми его подписали 13 государств: Австрия, Бельгия, Кипр, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Италия, Люксембург, Норвегия, Португалия, Швеция и Турция. Его пересмотр определялся многими причинами, в частности, необходимостью повысить стандарты, охватить пособиями другие категории граждан и т. д.
Что характеризует зрелость современных систем обязательного социального страхования, которое является составной и, пожалуй, наиболее значимой частью социальной защиты? Генеральный директор МОТ М. Хансен в докладе на 80-й сессии (1993 г.) отметил, что современная система характеризуется более высокой степенью солидарности между людьми пожилого возраста и более молодыми лицами, имеющими работу, и безработными, людьми с крепким здоровьем и людьми со слабым здоровьем. Сфера действия систем распространилась на все профессиональные категории, государство же полностью или частично взяло на себя обязанность по финансированию этих систем, повысило пособия и расширило перечень рисков, при наступлении которых они выплачиваются. Однако взносы остаются важным параметром при определении прав на пособия, но только на уровне совокупного учета. Эта оценка актуальна и сегодня (подчеркнуто нами – М. З.). Данный тезис исключает определение параметров пенсий и пособий на уровне индивидуального учета взносов.
Но это внешние признаки. Основой вызревания систем обязательного социального страхования в развитых странах являлись возрастающая эффективность общественного производства, в частности значительное повышение производительности труда, и взвешенная социальная политика государства. Именно эти два фактора определили превращение обязательного социального страхования в зрелые системы. Они и впредь будут иметь решающее значение. Застой, снижение эффективности производства, ошибки и просчеты в социальной политике губительны для любой системы социального обеспечения, и прежде всего той, которая осуществляется за счет взносов работающих.
Третий этап – современный период. В последние годы ХХ в. и в начале XXI в. система обязательного социального страхования всех развитых стран столкнулась с рядом трудностей, связанных, главным образом, с нарастающим процессом старения населения
. Создавшаяся ситуация, которая прогнозировалась, кстати, заблаговременно, потребовала некоторой корректировки систем пенсионного страхования в целях смягчения финансовой нагрузки на занятое население. Вместе с тем за весь период эволюционного развития систем обязательного социального страхования, в том числе пенсионного, ни одна из развитых стран не отказалась и не собирается отказываться в дальнейшем от данного основного способа социального обеспечения занятого населения. Возникшие трудности успешно преодолеваются, не поколебала эти системы и кризисная ситуация в последние два года. Между тем обострение некоторых проблем стало поводом для утверждения о том, что страховые системы изжили себя и их потенциал якобы исчерпан. Это, конечно, не так. Подобные выводы не соответствуют действительности.
Верно лишь одно: поиск путей снижения нагрузки действительно ведется, но он затрагивает лишь обязательное пенсионное страхование, а не все ветви (виды) такого страхования. К тому же многие системные трудности обусловлены внешними факторами. К числу мер, касающихся системы пенсионного страхования, относится в основном некоторое повышение стандартного (нормативного) пенсионного возраста (увеличение возрастной границы для выхода на пенсию по старости); повышение продолжительности необходимого трудового стажа для получения полной пенсии по старости; ограничение возможности досрочного выхода на пенсию; сдерживание чрезмерной индексации пенсионных выплат; некоторое снижение коэффициента замещения; всемерное поощрение добровольных личных пенсионных накоплений и т. д.
Однако при всей сложности пенсионной ситуации ни в одной развитой европейской стране не наблюдается снижение страховых платежей как для работодателей, так и для застрахованных, хотя эта мера весьма заманчива в конкурентной борьбе (особенно в кризисный период), поскольку ведет к снижению совокупных затрат на рабочую силу.
Обратимся к судьбе обязательного социального страхования в нашей стране, в прошлом и настоящем. Она довольно своеобразна и даже трагична. Вместо выверенного эволюционного развития – разброс и шатание как в теории, так и на практике, сопровождающихся то взлетами, то падениями и даже полным отрицанием необходимости обязательного социального страхования. Поиск приемлемых решений зачастую велся без точного представления о сущности страховой системы обеспечения, ее целей, принципиальных отличий от систем обеспечения других категорий граждан, занятого и незанятого населения.
Как отмечалось, в Российской империи первые страховые законы появились в 1912 г.
Но они не были полностью реализованы – помешала война, а затем и революционные потрясения. После падения самодержавия в 1917 г. несколько страховых законов принимает Временное правительство, но они практически не выполняются.
Основной задачей государства в решении проблем социального обеспечения на первом этапе после Октябрьской революции 1917 г. становится выполнение требований пролетариата, сформулированных в форме страховых лозунгов еще в 1912 г.
Страховые требования формулировались так: 1) распространение социального страхования на всех без исключения наемных работников, а также на городскую и сельскую бедноту; 2) распространение страхования на все виды потери трудоспособности, а именно: на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства, сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случаях утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях. В числе первых актов следует отметить правительственное сообщение от 30 октября 1917 г. в статье «О социальном страховании», которое оповещало рабочий класс России, городскую и сельскую бедноту о том, что правительство приступает к изданию декретов о полном социальном страховании на основе страховых лозунгов. Оно являлось, по существу, заявлением о благих намерениях, которым не суждено было осуществиться даже в перспективе.
Затем в течение короткого периода времени предпринимаются попытки реанимировать ту систему обязательного социального страхования, которая создавалась ранее. В конце 1917 г. принимается, в частности, Положение о страховании на случай безработицы, им впервые вводится страховое обеспечение безработных. Наряду со страховым обеспечением рабочих принимаются меры к социальному обеспечению других категорий населения, не имеющих средств существования
.
Однако вскоре социальное страхование отменяется и вместо него вводится обеспечение всех трудящихся, не эксплуатирующих чужого труда и не имеющих средств существования (постановление СНК РСФСР от 31 октября 1918 г.). К числу оснований предоставления обеспечения относят: утрату средств существования вследствие нетрудоспособности, постоянную утрату трудоспособности, безработицу не по вине работника, а к видам обеспечения – врачебную, лекарственную и другую помощь, родовспоможение, предупредительные меры против заболеваний и по облегчению их последствий. Финансирование социального обеспечения работников в порядке социального страхования в условиях экономического коллапса и разрухи оказалось неэффективным, а точнее, невозможным. Наступил, таким образом, период социального обеспечения без социального страхования, он продолжался до 1922 г.
В связи с окончанием Гражданской войны и переходом к новой экономической политике, введением хозрасчета в государственных предприятиях, появлением частных собственников и предпринимателей в стране вновь возрождается страхование наемных работников (Декрет СНК РСФСР от 21 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом»). Страховое обеспечение распространяется на всех лиц, занятых наемным трудом, и на все случаи временной и постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы и на случай смерти, причем все выплаты осуществляются за счет средств предприятий, учреждений, организаций или частных лиц, использующих наемный труд. Это позволило государству освободиться от бремени огромных бюджетных расходов.
В последующие годы наблюдается бурная правотворческая деятельность, сопровождающаяся развитием всей системы социального обеспечения, в том числе обязательного социального страхования рабочих и служащих, исключая крестьянство. Сплошная коллективизация в сочетании с так называемым раскулачиванием практически полностью вытеснила наемный труд из сельскохозяйственного производства. В эти же годы создается государственная инфраструктура, обеспечивающая выполнение многих обязательств, которые приняло на себя государство.
О чем свидетельствуют указанные перемены? О том, что некоторое время не было принято окончательного решения о возможности и целесообразности использования института обязательного социального страхования, порожденного развитием капиталистического способа производства и соответствующих ему производственных отношений, в условиях построения социалистического общества. Кстати, именно в этот период ведется оживленная теоретическая дискуссия о судьбе обязательного социального страхования между его сторонниками и противниками
, а также предается забвению ленинская страховая программа.
Советский период завершился созданием социалистической модели обязательного социального страхования. Он начался в связи с принятием в декабре 1936 г. Конституции СССР, именуемой долгие годы сталинской, а завершился в 1991 г. Статья 120 этой Конституции закрепила право граждан на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Оно гарантировалось широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в их пользование широкой сети курортов. В 1937 г. государство полностью возлагает на себя финансирование здравоохранения, а также расходы по содержанию детских яслей и садов. Из предшествующих событий, также непосредственно касающихся обязательного социального страхования, следует отметить передачу управления им профсоюзам, упразднение страховых касс и дифференциацию взносов в зависимости от страховых рисков. Впоследствии профсоюзы освобождаются от выплаты пенсий неработающим пенсионерам, расходы на выплату пенсий этим пенсионерам осуществляются за счет государственного бюджета, в который включается в полном объеме и бюджет государственного социального страхования.
Статья 43 Конституции СССР, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г., заменившая сталинскую Конституцию, мало чем отличалась от содержания ст. 120 прежней Конституции. «Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Это право гарантируется социальным страхованием рабочих, служащих и колхозников…». Далее перечислялись, в частности, денежные виды обеспечения – пособие по временной нетрудоспособности, пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца – за счет государства и колхозов. Роднит по смыслу эти статьи Конституций то, что все это предоставляется за счет государства (колхозы предусмотрены в Конституции 1977 г., поскольку на колхозников уже было распространено обеспечение как пособиями, так и пенсиями) и в качестве гарантии закрепляется социальное страхование. Государственное социальное страхование рабочих, служащих, а затем и колхозников признается, таким образом, лишь гарантией осуществления их социального обеспечения.
