скачать книгу бесплатно
Определений социальных рисков в научной литературе много. Общее в них то, что они связаны, порождены жизнедеятельностью человека в определенном обществе. Н. А. Кричевский определяет социальный риск как вероятность события общественного происхождения, ведущее к ухудшению уровня жизни или благосостояния граждан
. При этом под благосостоянием понимается сложившееся социальное положение, уровень потребления материальных и иных благ. Применительно к наемным работникам это – угроза, невозможность осуществления трудовой деятельности. Страховые риски и события обозначены в соответствующих международных актах, в законодательстве каждой страны. В России их перечень содержится в Законе об основах обязательного социального страхования. В нем же дано и общее определение социального риска. Им признается предполагаемое событие, влекущее изменение материального и (или) социального положения работающих граждан и иных категорий граждан, в случае наступления которого осуществляется обязательное социальное страхование (ст. 3). Определение не совсем удачное. При наступлении социального риска, т. е. страхового события, осуществляется обеспечение. Что касается социального страхования, то оно осуществляется под угрозой наступления страхового риска (работник подлежит обязательному социальному страхованию с того дня, когда он начинает трудовую деятельность, с этого времени за него уплачиваются страховые взносы и т. д.).
Страховым случаем (событием) закон признает «реализацию страхового риска», в связи с которым наступает обязанность страховщика предоставить страховое обеспечение.
По мере становления и развития рыночных отношений перечень социальных рисков и событий постепенно расширяется. В России он сократился в связи с исключением из числа социальных рисков угрозы потери работы в связи с безработицей. Надежда на его возрождение в связи с развитием и упорядочением рыночных отношений все же сохраняется.
Сущностные признаки обязательного социального страхования, его принципы не следует отождествлять с функциями, т. е. с тем назначением, которое оно фактически выполняет. Обязательное социальное страхование является прежде всего одним из способов распределения валового внутреннего продукта (ВВП) в интересах занятого, т. е. работающего населения (иногда его называют трудозанятым населением). Его цель – надежно защитить это население в связи с наступлением соответствующих страховых событий, влекущих утрату либо снижение трудовых доходов в результате вынужденного прекращения трудовой деятельности (временно или даже навсегда). Данная цель не ограничивается предоставлением страховой выплаты, которая необходима для выживания. Цель в данном случае предоставить обеспечение на уровне, близком к тому, который человек имел до оставления трудовой деятельности, т. е. возместить значительную часть утраченного заработка и таким образом сохранить прежний сложившийся жизненный стандарт, социальный статус. Обеспечение в порядке обязательного социального страхования, повторим, это привилегированное социальное обеспечение, заработанное трудом, уплатой страховых взносов; его уровень неразрывно связан с достигнутым уровнем оплаты труда.
Таким образом, основная, главная функция обязательного социального страхования – обеспечение соответствующего достаточно высокого, привилегированного уровня социальной защиты застрахованных и их семей
.
Все другие функции неразрывно связаны с этой важнейшей функцией, они отражают обратное ее влияние на многие процессы, происходящие вне системы обязательного социального страхования. Причем такое обратное влияние прогнозируется законодателем. Если коротко сформулировать обратное воздействие хорошей и развитой системы обязательного социального страхования, то оно состоит в том, что такая система влияет на общественное производство, занятость населения, профессиональную подготовку кадров, сокращение теневой экономики и коррупции, на уровень жизни всего населения, демографические и многие другие процессы. Большое значение данная система имеет для нормализации политической жизни общества, обеспечения в нем согласия и покоя.
Многие специалисты выделяют отдельно, например, производственную функцию, некоторые из них именуют ее стимулирующей, экономической. Эта функция содействует не только вовлечению незанятого населения к трудовой деятельности, повышению производительности труда и заработка, но и своевременному и, главное, безболезненному выводу из общественного производства стареющей рабочей силы. Общеизвестно, например, что при достаточно высоком уровне пенсионного обеспечения численность работающих пенсионеров не столь велика, как при более низком, когда пенсионеры вынуждены продолжать трудовую деятельность, зачастую даже во вред здоровью, т. е. в результате экономического принуждения. И наоборот, сохранение выплаты пенсии в период трудовой деятельности (в полной сумме особенно) стимулирует продолжение посильной трудовой деятельности в пенсионный период жизни.
Иногда отдельно выделяют социальную функцию. Она выражается в том, что достаточно высокий уровень обеспечения по страховым системам содействует сохранению и поддержанию сложившегося в период трудовой деятельности прежнего образа жизни, в частности удовлетворению разносторонних духовных потребностей. Что касается демографической функции, то она реализуется посредством воздействия на многие демографические процессы, поскольку ряд страховых выплат содействуют репродуктивному поведению супругов, направлены на оказание помощи семьям в связи с рождением детей (пособия по случаю рождения ребенка, при болезни ребенка и необходимости ухода за ним и т. д.).
Ряд ученых указывают и на другие функции, например, реабилитационную и даже духовно-идеологическую
.
Перечень положительного обратного влияния системы обязательного социального страхования на жизнь общества вряд ли целесообразно продолжать и раскладывать по полочкам. В целом оно затрагивает прямо или хотя бы косвенно всю жизнь общества и во многом предопределяет мотивацию в поведении каждого члена общества. Важно главное – такая система необходима, она свидетельствует о зрелости общества. Вполне очевидно также, что существенные правовые дефекты в данной системе препятствуют нормальному развитию общества, согласию в нем, так же как такие дефекты в регулировании заработной платы и некоторых других институтов трудового права. Оплата труда и страховые взносы имеют, как отмечалось, много общего – они определяют цену рабочей силы, в связи с чем их предназначение во многом адекватно.
Одной из основных задач трудового права является правовое регулирование отношений по обязательному социальному страхованию, которые признаны непосредственно связанными с трудовыми отношениями, так же как и многие другие отношения, в частности, по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений, материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда и т. д. (в этой части ст. 1 ТК РФ дополнена Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ, т. е. лишь через четыре года после введение в действие кодекса). Обеспечение права на социальное страхование работников также теперь признается основным принципом правового регулирования как трудовых, так и всех других отношений, непосредственно связанных с трудовыми отношениями. Многие отношения, связанные с трудовыми, достаточно полно регулируются нормами ТК РФ, например, материальная ответственность сторон трудового договора (раздел XI), рассмотрение и разрешение индивидуальных трудовых споров (гл. 60) и т. д. Что касается обязательного социального страхования, одного из важнейших видов отношений, непосредственно связанных с трудовыми отношениями, порожденного трудовыми отношениями и являющегося их следствием, то правовое регулирование этих отношений нормами ТК РФ практически не осуществляется. Есть лишь упоминание в отдельных статьях, что некоторые пособия по социальному страхованию назначаются и выплачиваются за счет средств обязательного социального страхования в соответствии с федеральным законом. О пенсионном обеспечении (выплате пенсии по старости, по инвалидности и т. д.) вообще не упоминается, хотя пенсионное страхование является важнейшим видом страхования. Такая ситуация не случайна, она следствие того, что законодательство, охватывающее сферу трудовых отношений и отношений по обязательному социальному страхованию, преднамеренно разделили. Так проще и удобнее, хотя научная специальность одна: 12.00.05 – трудовое право, право социального обеспечения (оно охватывает и права на социальное обеспечение, предоставляемое за счет средств обязательного социального страхования).
В период подготовки проекта ТК РФ специалисты, занимающиеся проблемами обязательного социального страхования, настаивали на включении в ТК раздела «Обязательное социальное страхование», закрепляющего основное его содержание, виды обеспечения и условия их предоставления, т. е. так же, как это предусматривалось ранее кодексами 1922 и 1971 гг., гарантировавших особое социальное обеспечение застрахованных и их семей. Анализируя содержание Кодекса 1922 г., В. А. Ачаркан отмечал, что «отношения по обеспечению, которые ранее признавались специальными отношениями, отличными от трудовых, стали частью отношений, регулируемых трудовым законодательством»
. И далее: «Издание КЗоТ 1922 г. послужило толчком к интенсивной разработке теории социального страхования. Появились работы А. Винокурова, Б. Данского, Б. Любимова, З. Тетенборн, Н. Вигдорчика»
.
КЗоТ 1922 г. ввел обязательное социальное страхование всех наемных работников, определил источники средств, за счет которых формируются страховые фонды (взносы работодателей), и т. д. Он также установил соответствующие виды страхового обеспечения наемных работников (оказание лечебной помощи, выплата различных пособий – по временной нетрудоспособности, в том числе в связи с беременностью и родами, пенсии по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца). Кодекс являлся базой, ориентиром дальнейшего развития законодательства о государственном обязательном социальном страховании, предусматривающем конкретные условия и нормы обеспечения. На основе этого кодекса разрабатывались Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик (гл. XIII, XVI КЗоТ РСФСР 1972 г.).
В гл. XVI «Государственное социальное страхование» КЗоТ 1972 г. предусмотрено, что: государственному социальному страхованию подлежат все работающие (ст. 236), взносы на государственное социальное страхование уплачиваются организациями, отдельными гражданами, использовавшими труд наемных работников в личном хозяйстве, а также работниками из своего заработка (ст. 237), неуплата взносов работодателями не лишает работников права на обеспечение, размер страховых взносов и порядок их уплаты устанавливается законом (ст. 237). Определялись также конкретные виды обеспечения (ст. 238) и каждому виду пособий и пенсий посвящалась соответствующая статья (ст. 239–243) с указанием основных условий их предоставления и размеров. Размер пособия по временной нетрудоспособности составлял 100 % (при трудовом увечье) и от 60 до 100 % заработка в других случаях, по беременности и родам – 100 % заработка, пенсии по старости – от 55 до 75 % заработка (указывался и пенсионный возраст – 55 и 60 лет соответственно для женщин и мужчин), пенсии по инвалидности – 75 % (I и II группы инвалидности) и 30 % заработка (III группа инвалидности) и т. д.
Закреплялась, таким образом, достаточно конкретная программа обеспечения застрахованных и их семей. Ныне всего этого нет. Страховая система обеспечения оказалась оторванной от трудовых отношений и трудового права, и глава «Обязательное социальное страхование» исчезла из Трудового кодекса.
Вместе с этим, будем откровенны, потеряла свое былое значение и особая, привилегированная система обеспечения застрахованных за счет средств обязательного социального страхования, т. е. тех средств, которые они создают своим трудом. Нет теперь пенсий по старости в размере от 55 до 75 % заработка, пособий по беременности и родам для всех женщин без какого-либо исключения в размере 100 % заработка и т. д.
Изъятие правового регулирования основных отношений по обязательному социальному страхованию из ТК РФ представляется необоснованным. К сожалению, это, видимо, безвозвратная потеря, поскольку властные структуры обязательное социальное страхование все еще рассматривают как средство преодоления бедности, а страховые платежи как один из источников дохода, которым они могут распоряжаться как угодно.
В социальной политике всех государств, включая и Россию, широко используются в настоящее время три понятия – государственное социальное обеспечение, обязательное социальное страхование (в СССР вместо слова «обязательное» использовалось слово «государственное») и социальная защита. Уяснить и разграничить эти понятия необходимо для определения соответствующих приоритетов при формировании социальной политики в целом и применительно к отдельным группам населения в частности. Социальная политика отражается в содержании законодательства, именно законы выражают эту политику, если они, естественно, выполняются, а не используются в пропагандистских и идеологических целях. Слова, обещания и заверения – все это еще не социальная политика, а ее преддверие, которое не воплощается зачастую в правовую форму.
Начнем с социальной защиты
. Данное понятие наиболее емкое, можно сказать, собирательное, включающее в себя как социальное обеспечение, так и обязательное социальное страхование и помимо этого все институты (учреждения) государственной инфраструктуры – образования, здравоохранения, транспорта, муниципального жилья, охраны окружающей среды и т. д. Другими словами, социальная защита – это совокупность всего того, что определяет качество жизни людей, населения страны, которое обеспечивает и гарантирует населению государство. Сущность всего комплекса его институтов состоит в установлении и поддержании государством различными способами приемлемого уровня жизни всех подданных, путем разумного и справедливого распределения между ними богатства общества. Конечная цель социальной защиты – сохранение и поддержание согласия в обществе. Таким образом, объектом социальной защиты является, с одной стороны, все население, а с другой – само государство, существующие в нем порядки и властные структуры. По существу, такое широкое понятие социальной защиты, как защита граждан от различных социальных рисков, включая и риск бедности, определено в официальных мотивах к законопроекту 1881 г. и в указе императора Вильгельма I от 17 ноября 1881 г. (см. с. 25).
Широкое понятие социальной защиты сложилось в нашей стране позднее, чем в других странах. Сначала данный термин обозначал лишь определенную деятельность одного ведомства. Он появился спонтанно, в связи с переименованием системы органов социального обеспечения в систему органов социальной защиты (1992 г.) и Минсобеса в Минсоцзащиты. Кстати, слово «собес» оказалось весьма живучим, оно в ходу до сих пор. В концепции социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с детьми и других граждан, нуждающихся в социальной поддержке, давалось следующее определение социальной защиты: «Социальная защита представляет собой комплекс дополнительных мероприятий по материальной помощи наименее защищенным группам населения (пенсионерам, инвалидам, малообеспеченным семьям с детьми, учащейся молодежи, лицам, не имеющим средств к существованию), а также по предотвращению развала системы социальной защиты, сохранению уровня социального обслуживания». И далее: «Этот комплекс мер осуществляется как за счет федерального и местных бюджетов, так и за счет специально создаваемых фондов социальной поддержки населения». Это «ведомственное» понятие социальной защиты, принятое в тот период, когда казна опустошилась, не содержало каких-либо сущностных признаков, позволяющих сопоставить или отграничить социальную защиту населения от его социального обеспечения. «Собесовское» понятие социальной защиты, по существу, охватывало лишь тот контингент, который обслуживался органами социального обеспечения, оно сводилось к дополнительной его материальной поддержке. Вскоре эта концепция была забыта, так же как воспроизведенное выше определение социальной защиты
.
Теперь в России используется термин «социальная защита» в широком его значении
.
«Государственное социальное обеспечение» более узкое понятие, чем «социальная защита», в орбите его действия определенная часть населения – старые и больные люди, дети, в том числе сироты, инвалиды, безработные и другие граждане, утратившие возможность доставлять себе источник средств существования собственными усилиями. Среди них есть те, кто заслужил право на обеспечение своим трудом и уплатой соответствующих платежей в определенные фонды, созданные и охраняемые государством, т. е. те, которые заработали, заслужили это право. Их подавляющее большинство, включая и семьи таких граждан. Но немало и других граждан, которые не заработали право на обеспечение своей трудовой деятельностью в силу болезни, инвалидности и ряда иных причин, например занятости ведением домашнего хозяйства, воспитанием детей и т. п. Социальное обеспечение по содержанию, следовательно, не однородно, оно охватывает две группы граждан.
Первым из перечисленных граждан обеспечение предоставляется за счет указанных фондов, сформированных из их платежей, а вторым – за счет бюджета страны, т. е. налогов и иных налоговых платежей, взимаемых в установленном порядке и используемых на общие нужды. Таким образом, социальное обеспечение состоит из двух подсистем, которые различаются в зависимости от источника финансирования. Та его часть, которая финансируется за счет страховых фондов, охватывает занятое население, в том числе и семьи такого населения. А другая часть предназначена для обеспечения остальных граждан и финансируется за счет бюджетных ассигнований. Такое разграничение условно, учитывая, что те виды обеспечения, которые установлены для всех граждан (как застрахованных, так и незастрахованных), должны финансироваться, как отмечалось, за счет одного источника – федерального бюджета.
Правоведы и экономисты государственную систему социального обеспечения обычно подразделяют на две формы, при этом под ними понимаются организационно-правовые способы его осуществления. По первой форме обеспечение предоставляется за счет средств обязательного социального страхования, а по второй – средств бюджета. Различаются и цели обеспечения. Цель обеспечения за счет средств обязательного социального страхования – возмещать в значительной части трудовой доход в связи с прекращением трудовой деятельности или перерывом в ней, а в более широком, социальном смысле – сохранить прежний социальный статус работника в обществе, сложившийся в период трудовой деятельности. Цель второй подсистемы иная – предоставить источник средств существования на уровне, который признается обществом достаточным (обычно это минимальный прожиточный минимум для неработающего человека).
Приоритет имеет первая подсистема, ее развитию придается особое значение во всех странах, поскольку все потребляемые блага в обществе являются результатом труда каждого и всего занятого населения. Принципиальные различия в этиологии (причинах, целях) предоставления обеспечения предопределяют дифференциацию в условиях и особенно в уровне обеспечения этих двух категорий граждан. То обеспечение, которое предоставляется в связи с трудовой деятельностью, можно назвать привилегированным, комфортным обеспечением. Таково оно во всех развитых странах. Те граждане, которым установлено полное страховое возмещение (будь то пенсия или пособие), не относятся к бедным, поскольку их доход в виде страховой выплаты, как правило, вышеустановленной черты бедности. В случаях, когда доход указанных граждан оказывается все же ниже черты бедности (например, в связи с многодетностью), им оказывается материальная поддержка по общей системе вспомоществования, охватывающей все население страны, в том числе и застрахованных.
В России все несколько иначе: к малообеспеченным относятся многие граждане из числа занятого (работающего) населения и почти все пенсионеры. Причина – низкая оплата труда и низкие пенсии, в том числе трудовые.
Вернемся, однако, к тем гражданам, которые не охвачены обязательным социальным страхованием. Цивилизованное современное общество давно признало свою обязанность оказывать материальную поддержку и помощь каждому человеку, оказавшемуся в трудной жизненной ситуации. Такую поддержку и помощь оказывают любому нетрудоспособному человеку как члену общества, независимо от каких-либо обстоятельств, в частности, трудовой деятельности. Это, по существу, осознанная обществом и государством благотворительность, возведенная в закон, предотвращающая крайнюю бедность, т. е. нищету, наличие которой дестабилизирует общество. В связи с этим недооценивать значимость данной организационно-правовой формы все же не следует. Она существует в России с 1990 г. в основном в виде социальной пенсии и дополнительных выплат к ней (жилищных субсидий и т. д.).
Массив правовых актов, в которых содержатся нормы, регулирующие социальную защиту, государственное социальное обеспечение и обязательное социальное страхование, велик. Преимущественно такие акты имеют уровень законов, поскольку касаются всех граждан и затрагивают их важнейшие интересы. Их правовые предписания регулируют три группы общественных отношений: кому, при каких условиях и в каком размере предоставляется обеспечение при наступлении соответствующих событий в жизни человека; как формируются и выделяются средства, необходимые для предоставления обеспечения; как управляется государственная система обеспечения. Эти правовые нормы имеют разную отраслевую принадлежность
: первые относятся к праву социального обеспечения, вторые – к финансовому праву, третьи – к административному праву. В совокупности они представляют, как отмечалось, комплексное, т. е. межотраслевое правовое образование.
И. Я. Киселев, характеризуя международные стандарты труда, отмечал, что они «представляют собой концентрированное выражение опыта многих стран, плод тщательного отбора наиболее ценных и универсально значимых норм и положений национальных систем трудового права, создание оригинальных синтетических правил с участием юристов, представляющих существующие системы правового регулирования труда, итог столкновений различных мнений и подходов, разнородных политических сил и интересов, идеологических концепций, нахождения компромиссных юридических формул, трансформируемых в международные нормы»
. Хотя данное положение касается трудового права, оно применимо ко всем трем рассмотренным выше системам. Использование международных стандартов и норм, опыта других развитых стран, достигших впечатляющих результатов, является необходимой предпосылкой к выстраиванию в нашей стране зрелой системы обязательного социального страхования как наиболее значимой части социальной защиты.
3. Финансовая система обязательного социального страхования
Доходы и расходы страховых фондов: собственные доходы, дополнительные доходы, дотации
Расходы фондов: целевые и другие
Для того чтобы производить обеспечение за счет средств обязательного социального страхования необходимо прежде всего определить правила образования соответствующих страховых фондов и сформировать их по этим правилам. Какие установлены правила в России и чем они отличаются от правил, действующих в других развитых странах, что следует предпринять, если российские правила препятствуют созданию в стране подлинной системы обязательного социального страхования, отвечающей интересам занятого населения. Вот основное содержание данного раздела.
Образование российских фондов обязательного социального страхования регулируется четырьмя Федеральными законами: «Об основах обязательного социального страхования от 16 июля 1999 г., «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г., «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998 г. и «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» от 29 декабря 2006 г. В дальнейшем эти федеральные законы именуются сокращенно
. Они изданы в разное время. Самый «старый» закон – закон от 24 декабря 1998 г., однако он вступил в силу значительно позднее – после утверждения тарифа страховых взносов, необходимых для формирования средств на осуществление данного вида обязательного социального страхования. Тарифы были утверждены впервые лишь в феврале 2001 г.
Базовым, основным законом
является Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ, он вступил в силу со дня его официального опубликования. Как это ни странно, но он явно подстраивался в дальнейшем под те изменения и дополнения, которые устанавливались другими законами. Это свидетельствует о том, что при его подготовке разработчики не имели достаточно четкого представления о сущности обязательного социального страхования
.
В законе указывается (ст. 1), что отношения в системе обязательного социального страхования регулируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Обязательное социальное страхование – это «часть государственной социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам»
. Страхование лишь работающих граждан – это не специфика. Главное в том, что тот, кто не работает, не подлежит социальному страхованию. Кроме того, работающие граждане страхуются не от возможного изменения социального положения, а от наступления соответствующих страховых рисков (все они далее, кстати, перечислены). К тому же обязательное социальное страхование признается сразу частью государственной системы социальной защиты, хотя оно является прежде всего частью системы социального обеспечения. Но основное все же в том, что в содержании данного закона не отражаются некоторые важнейшие общепризнанные принципы обязательного социального страхования.
Базовый закон объявил средства обязательного социального страхования федеральной государственной собственностью (п. 3 ст. 13). Между тем суть обеспечения застрахованных, в отличие от обеспечения всех других граждан, как раз и заключается в том, что они обеспечиваются за счет своих средств, а не государственных, т. е. за счет той части их трудового дохода, которая недодается им в период трудовой деятельности и, следовательно, принадлежит им. Налицо, на наш взгляд, присвоение государством того, что ему не принадлежит и принадлежать не может. Такое решение породило массу более частных проблем
, резко отгородило российскую страховую систему от таких систем, функционирующих в других развитых странах. Ранее уже отмечалось, что ни в одной стране средства обязательного социального страхования не объявлялись государственной собственностью.
Вопрос о собственности на средства Пенсионного фонда России рассматривался впервые при образовании этого фонда и утверждении Временного положения о Пенсионном фонде РСФСР (оно утверждено 30 января 1991 г.). В Положении о Пенсионном фонде (оно заменило Временное положение), утвержденном постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г., предусмотрено, что «ПФР
и его денежные средства находятся в государственной собственности…». Скажем откровенно, эта норма появилась спонтанно и не вполне осознанно, просто как ответ на возникший вопрос. В СССР страховые взносы являлись одним из источников доходов союзного бюджета, т. е. обычным налоговым платежом с довольно размытым целевым назначением (на все виды страхования – единый страховой взнос). Вот и решили сохранить все, как сложилось в СССР. К тому же никто и не пытался обосновать иное решение. Далее все пошло как бы в автоматическом режиме. В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165 установлено, что «средства обязательного социального страхования являются федеральной собственностью» (п. 3 ст. 13), в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ вопрос о собственности обойден, но в Положении о Фонде социального страхования Российской Федерации, которое утверждено Правительством РФ, указано, что средства Фонда являются федеральной государственной собственностью» (п. 2). То, что средства на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний являются федеральной собственностью, указано и в Законе от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ (ст. 20, п. 2).
Специалисты страховые взносы часто называют собственными средствами страховых фондов, в противовес другим средствам, которые выделяет им государство. В принципе это верно, но не согласуется с законами – согласно им все средства, в том числе в виде страховых взносов и даже той их части, которые предназначены для пенсионных накоплений, принадлежат государству.
При осуществлении политики в сфере обязательного социального страхования те, кто ее определял, довольно долгое время не осознавали разницу между налогами и страховыми платежами. В соответствии с законодательством под налогами всегда понимался обязательный (принудительный), индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им обычно на праве собственности денежных средств. Цель отчуждения – финансовое обеспечение деятельности государства, его структур (см. ст. 8 НК РФ)
. Что касается взносов, предназначенных для осуществления обязательного социального страхования, то до 1 января 2001 г., они не отождествлялись с налоговыми платежами, ими признавался возмездный обязательный платеж, который уплачивался в страховой фонд и предназначался для строго определенной цели – выплаты соответствующего страхового обеспечения. Данный платеж не имел в виду и отчуждения денежных средств, поскольку страховой взнос начислялся, но никому еще не принадлежал. С 2002 г., не поняв принципиальной разницы между налоговыми и страховыми платежами, их отождествили с налогами и ввели так называемый единый социальный налог (ЕСН), который включили в НК (гл. 24, ст. 234–245), придав ему официально смысл налога. Наряду с этим предусмотрели довольно запутанную и противоречивую систему переадресования средств данного налога в страховые фонды. Все функции, связанные с начислением и взиманием ЕСН (в прошлом страховых взносов), передали налоговым органам. С 1 января 2010 г. все вернули вспять. Единый социальный налог упразднили, страховые взносы вновь обрели свое название и сущность, страховые фонды вновь стали начислять и взимать страховые взносы. Естественно, возникает вопрос, надолго ли? Могут появиться ведь другие недостаточно компетентные министры, депутаты и все перерешить. Так уже случалось и неоднократно. Все эти эксперименты не так уж безобидны, они, как будет показано далее, подрывают финансовую основу обязательного социального страхования и сдерживают его развитие.
В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ (напомним – это базовый закон) страховой взнос определяется коротко и верно как «обязательный платеж на обязательное социальное страхование». А вот в Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» сначала были даны явно неверные определения страховых взносов. Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование – это «индивидуально возмездные обязательные платежи. персональным назначением которых является обеспечение прав гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете»
. Смысл предельно ясен – сколько уплачено и отражено на индивидуальном лицевом счете, столько тебе и заплатят в виде пенсии, будут исчерпаны учтенные средства – прекратят выплату пенсии. Все это явный абсурд, полное игнорирование идеи обязательного социального страхования – всеобщей солидарности, перераспределения средств между поколениями, долго живущими, и теми гражданами, жизнь которых сравнительно коротка. Потребовалось почти 8 лет (!) для исправления данного абсурда, содержащегося в этом федеральном законе. Подчеркнутые слова исключены лишь со дня опубликования внесенных изменений в него Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 219-ФЗ
.
Можно, конечно, исключить из законов нормы, которые объявляют средства обязательного социального страхования федеральной государственной собственностью. Но главное не это. Надо определить, кто же является хозяином этой собственности. Согласно Конституции Российской Федерации в стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Представляется, что средства обязательного социального страхования являются одной из форм этой иной собственности, а именно коллективной собственностью тех граждан, за счет которых она образуется, т. е. застрахованных. Но не просто коллективной, а социализированной, общей собственностью, в которой нет личных частей и которая используется для нужд всей когорты застрахованных, а в соответствующих случаях и семей застрахованных. Это означает, что владеть, пользоваться и распоряжаться такой собственностью могут совместно застрахованные и работодатели. При этом арбитром в разрешении разногласий между ними (они есть и всегда будут) является государство, обладающее властными полномочиями.
Ныне в нашей стране все иначе: являясь собственником средств обязательного социального страхования, т. е. средств внебюджетных централизованных фондов – ПФР и ФСС РФ, Правительство управляет ими так же, как и средствами бюджета: оно формирует проекты бюджетов указанных фондов, вносит их на рассмотрение парламента и т. д.
Все страховые законы разрабатываются практически в аппаратах соответствующих министерств и ведомств, вносятся на рассмотрение Государственной думы Федерального собрания РФ, как правило, Правительством РФ и принимаются практически в автоматическом, скоростном режиме
. Такова реальность.
В подтверждение сказанного приведем совсем «свежие» примеры, касающиеся пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, а также по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет и формирования средств для их выплаты. Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ определено, что с 1 января 2011 г. применяется тариф страховых взносов в ФСС РФ в размере 2,9 % по отношению к фонду оплаты труда. Полагали, что этот тариф достаточен для обеспечения выплаты пособий, установленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» (он введен в действие с 1 января 2007 г.). На 2010 г. тариф страховых взносов также составлял 2,9 %. При составлении проекта бюджета ФСС РФ на 2011 г. и на два последующих года выяснилось, что страховой тариф в размере 2,9 % мал для обеспечения выплаты пособий, его сохранение приведет к нехватке средств и дефицит фонда в 2011 г. составит более 70 млрд руб., а в 2013 г. достигнет 95 млрд руб. Возникшую проблему дефицита решили просто: Минздравсоцразвития РФ подготовило проект федерального закона о внесении изменений в Закон от 29 декабря 2009 г. № 255-ФЗ, который предусматривает дальнейшее ограничение прав застрахованных, позволяющий подогнать расходы под тариф 2,9 % и тем самым избежать дефицита бюджета. При этом в проекте указывается, что он подготовлен в целях «оптимизации» и сбалансирования бюджета ФСС РФ. Что же конкретно предлагалось? Во-первых, сократить еще на один день выплату пособия по временной нетрудоспособности вследствие заболевания или травмы (не на производстве), т. е. выплачивать пособие за первые три дня (вместо двух) за счет работодателя (экономия средств социального страхования примерно на 8–9 %); во-вторых, повысить планку страхового стажа, при котором пособие выдается в размере 100 % заработка, с 8 лет до 15 лет и в размере 80 % – с 5 до 8 лет. Это значит, что размеры пособий сократятся у всех граждан, стаж которых от 8 до 15 лет и от 5 до 8 лет, а их миллионы. В-третьих, исчислять размеры всех пособий, в том числе даже по беременности и родам, из того заработка, который застрахованный имел за два предыдущих календарных года, а не из заработка за последние 12 месяцев работы. Этот заработок ниже обычно на 20–25 %, а иногда и более.
На правительственном уровне осуществление перечисленных мероприятий объяснялось также необходимостью предотвратить якобы массовую незаконную выдачу и покупку фиктивных листков нетрудоспособности, злоупотребления врачебного персонала, коррупцию и т. д. Злоупотреблений в данной сфере, видимо, много, так же как в получении документов об образовании, водительских прав, прохождении техосмотра, справок об инвалидности и т. д. Объявления об этом – на каждом шагу, под ногами на асфальте
, в автобусах, поездах метрополитена и т. д. Но разве можно бороться со злоупотреблениями путем ограничения прав граждан? Для этого есть совсем иные способы, которые почему-то не используются. При презентации законопроекта Ю. В. Воронин, заместитель министра пояснил журналистам, что дотация бюджета ФСС РФ из федерального бюджета противоречит якобы страховым принципам, А. Жуков, зампредседателя Правительства РФ, пытался оправдать необходимость ограничения прав граждан кризисом
. Представители сторон не согласились с предложенными методами сокращения дефицита и отметили, что есть немало других способов. В итоге отпало лишь предложение повысить страховой стаж с 8 до 15 и с 5 до 8 лет. Остальное принято, расходы на выплату пособий сократятся примерно на 100 млрд руб. в расчете на 2011 г.
На этом, однако, все не закончилось. На защиту своих прав выступили беременные женщины в Санкт-Петербурге. Результат – дано поручение срочно подготовить проект закона, допускающий исчисление пособий по беременности и родам в 2011 г. из среднемесячного заработка за 12 календарных месяцев работы. Разрешили так исчислять эти пособия лишь в 2011–2012 гг., но на все последующие годы сохранили исчисление всех пособий, включая и пособие по беременности и родам, из заработка за два года. Наступит следующий год, 2013-й. Если вновь возникнут протесты, что вполне вероятно, то сохранят, видимо, исчисление пособия по беременности и родам из заработка за 12 последних месяцев работы еще на два года, не возникнут – будут действовать общие правила исчисления данного пособия и его уровень резко сократится, так же как уже сократился уровень других пособий. Изменение правил исчисления пособий – явная ошибка, она привела к ограничению прав застрахованных. Но в России признание ошибок не в моде и за них практически никто не несет какой-либо ответственности
.
А как надлежало решать вопрос о сбалансированности доходов и расходов страховых фондов по закону, если в финансовой системе не хватает средств для обеспечения выплат на очередной финансовый год? Напомним, устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования обеспечивается на основе эквивалентности страхового обеспечения средствами обязательного социального страхования, установлена государственная гарантия соблюдения прав застрахованных и исполнения обязательств перед ними независимо от финансового положения страховщиков, а также государственное регулирование системы обязательного социального страхования (ст. 4 Закона от 16 июля 1999 г. № 165). Все эти положения относятся к основным принципам осуществления обязательного социального страхования. В том же законе сделан вывод: «В случае нехватки… денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи и иных выплат… Правительство РФ при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год… предусматривает межбюджетные трансферты из федерального бюджета финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами страховые выплаты…» (сокращенная цитата из ст. 24 «Государственные гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования»).
В чем же причина того, что при нехватке страховых ресурсов чиновники, а затем и законодатели берут ножницы и стригут (ограничивают) права граждан вместо поиска разумного компромисса заинтересованных сторон? Таких причин две. Одна из них – хозяйская власть государства, которое присвоило себе чужую собственность – страховые взносы. Все это из прошлого, когда все принадлежало государству-благодетелю. Ничего не изменилось. Вторая неразрывно связана с первой, т. е. с собственностью на страховые ресурсы. Российские властные структуры, их руководители, восприняли ту систему выработки управленческих решений, которая сложилась в СССР; она проста, быстра и удобна. К тому же исключает (по традиции) какую-либо личную ответственность за принятые решения. Все сделанное правильно, ошибок и просчетов нет, они обнаруживаются только тогда, когда меняются руководители, да и то не сразу, а спустя ряд лет.
Так уж совпало. В то время когда в России решали проблему сбалансирования бюджета ФСС РФ, имея в виду ограничить права застрахованных, во Франции правительство не могло добиться согласия застрахованных на некоторое повышение пенсионного возраста (он ниже, чем в других странах ЕС) и искало разумный компромисс ради сохранения высокого уровня пенсионного обеспечения. Страна была парализована: повсюду забастовки, остановлено движение городского транспорта, поездов, отменены многие воздушные рейсы и т. д. Во Франции нашли разумный компромисс (решили все же повысить постепенно пенсионный возраст на два года, но сохранить высокий уровень пенсий), а в России решили проблему дефицита бюджета указанного страхового фонда привычным путем (уменьшили пособия), хотя стороны (застрахованные и работодатели) были против осуществления предложенных мер и высказались за поиск иных мер по сбалансированию бюджета данного фонда. Правительство определило свою позицию, которая содержалась в проекте закона, искать иные пути восполнения недостающих средств оно посчитало излишним. Что касается российского парламента, то он как всегда проштамповал решение, предложенное правительством. Никто из тех, кто разрабатывал проект закона и принимал закон, даже не посчитал нужным определить негативные последствия сбалансирования бюджета путем ограничения прав застрахованных. Они, конечно, приведут к сокращению расходов. Однако вместе с этим многие застрахованные перестанут обращаться своевременно за оказанием им медицинской помощи, будут вынуждены трудиться больными ради получения заработка, а не сокращенного пособия, на которое не так-то просто содержать семью, в том числе детей, особенно в тех случаях, когда в семье не один ребенок. Не секрет, что власть работодателя достаточно велика. Равенство сторон трудового договора не более чем миф. Да и защищать права работников практически некому. После введения выплаты пособия за счет работодателя за первые два дня временной нетрудоспособности вследствие болезни и травмы экономическая нагрузка на бизнес увеличилась, и многие предприниматели стараются избавиться от часто болеющих работников. При увеличении этих дней с двух до трех численность уволенных работников возрастет. Много и других негативных последствий от предложенных новелл, в частности, усиливающих зависимость работников от работодателей. Но главное все же состоит в том, что введенные ограничения противоречат программе укрепления здоровья населения и фискальные цели оказались превыше всего, даже здоровья людей.
Подобные законодательные новеллы осуществлялись ранее и в пенсионном страховании: отменялось взимание пенсионных страховых взносов с полного объема фонда оплаты труда, упразднялись страховые взносы, взимаемые с заработка застрахованного (1 % заработка), резко понижались страховые платежи работодателей (с 28 до 20 %), изымались (резервировались) страховые взносы (сначала 2, затем 4, а теперь 6 процентных пунктов) для выплаты в отдаленной перспективе накопительной части трудовой пенсии. После повышения страховых взносов на 2011 г. (с 20 до 26 %) страховые взносы в ПФР на 2012–2013 гг. снижены до 22 %.
Так будет, видимо, и впредь. Избежать подобного произвола можно лишь одним способом – признать эти средства собственностью застрахованных. Такое решение потребует изменения управления системой обязательного социального страхования, включая формирование управленческих решений, касающихся как создания доходной части страховых фондов, так и расходования их средств. Страховые фонды призваны, в частности, разрабатывать проекты бюджетов, предложения о параметрах страховых взносов и обеспечения, дотации федерального бюджета, руководствуясь при этом прежде всего объективными потребностями застрахованных, а не конъюнктурными соображениями.
Решатся ли законодатели на столь решительный шаг? Вряд ли, да и предлагать его правительство не будет, поскольку данный шаг осложнит управление фондами, потребует наделения их дополнительными правами и полномочиями в ущерб тех, которые имеет правительство.
Теперь посмотрим, какой имеется арсенал средств (способов) для того, чтобы корректировать доходную базу страховых фондов, т. е. собственные их доходы, и как используется указанный арсенал в нашей стране. Начнем с совокупного уровня страховых взносов, т. е. общего объема страховых взносов, которые уплачиваются работодателями и застрахованными в соответствующие страховые фонды.
По общему правилу уплата страховых взносов возлагается на работодателей и на работников. Объектом для начисления страховых взносов соответственно являются использованный работодателем фонд оплаты труда (ФОТ) и заработная плата конкретного работника. Страховые взносы работодателя начисляются в процентном отношении к фонду оплаты труда и вместе с заработком являются затратами на рабочую силу. Они ведут, естественно, к снижению прибыли работодателя и уменьшению взимания с нее налогов в пользу казны. Удержания из заработка работника приводят к снижению той его части, которая используется им на личное потребление в период, когда он трудится.
Однако надо иметь в виду, что уплата страховых взносов работодателем, как правило, снимает с него ответственность за судьбу работника, когда он прекратит трудовую деятельность (полностью либо временно) в связи с наступлением соответствующего страхового события (болезнь, инвалидность, старость, безработица, рождение ребенка и т. п.), а уплата страховых взносов работником гарантирует ему обеспечение при наступлении соответствующих страховых событий и, следовательно, избавляет его от необходимости откладывать часть своего заработка (копить) на те периоды, когда он не сможет зарабатывать, т. е. доставить себе и своей семье источник средств к жизни собственными усилиями
. На первый взгляд налицо, с одной стороны, противоположность интересов (меньше отчислять), а с другой – взаимная выгода. Кроме того, страховое обеспечение исключает личные взаимоотношения работника с работодателем, взаимные их претензии и гарантирует застрахованному соответствующие выплаты за счет общего котла, независимо от финансового состояния его работодателя, даже в случае банкротства. И все же сиюминутные выгоды работодателя (снизить взносы, не платить их и тем самым увеличить свой доход) зачастую преобладают.
Сбалансирование интересов партнеров – задача государства (всех властных структур) и общественных организаций, представляющих интересы сторон, а предлагать приемлемые решения – функция фондов (так, чтобы и овцы были целы – застрахованные, и волки были сыты – работодатели. Окончательное решение за парламентом, который при необходимости может принять в установленном порядке и отклоненный Президентом РФ федеральный закон. В нашей стране фонды данной функцией не наделены. Уровень страховых взносов определяет и предлагает правительство, а парламент всегда принимает предложения правительства. За последний десятилетний период не было ни одного случая корректировки страховых взносов российским парламентом, хотя необходимость пересмотра вынесенных предложений явно имелась. На 2012 и 2013 гг. общий объем страховых взносов во все фонды снижен по инициативе президента, причем предлагалось их сократить на 10 процентных пунктов (фактически они сокращены на 4 процентных пункта – с 34 до 30).
В России нет понятия «совокупный размер страховых взносов», так как страховые взносы уплачиваются лишь работодателями. Это традиция с советских времен. В СССР трудящиеся освобождались от уплаты страховых взносов, и это выдавалось, как уже отмечалось, за преимущество советской системы обязательного социального страхования.
Между тем одним из базовых принципов обязательного социального страхования является личная ответственность за сохранение своего благосостояния, она обеспечивается непосредственным участием каждого в формировании соответствующих страховых фондов. Другими словами, каждый работодатель и застрахованный должны вложить свою долю в фонд. Эта доля определяется, как отмечалось, в процентах к фонду оплаты труда и личному заработку. Удержание страховых взносов из заработка осуществляет практически повсеместно работодатель, застрахованный знает, сколько наряду с ним страховых взносов платит работодатель. Мало этого, застрахованный следит за наращиванием своей страховой выплаты, в частности пенсионной
. Оно может различаться в зависимости от уровня заработка, длительности работы и ряда других обстоятельств.
Соотношение взносов, уплачиваемых работодателями и застрахованными, различное. Общая тенденция – повышение платежей как работодателей, так и застрахованных, однако этому, соответственно, противодействуют и те и другие. Зачастую недостающие средства при росте расходов выделяются за счет бюджетной дотации.
В ряде стран платежи работодателей и застрахованных определяются отдельно по соответствующим страховым фондам, в некоторых – определены общие (сводные) их платежи в единый фонд. Обычно взносы предпринимателей выше, чем застрахованных. Иногда их платежи даже называют различно. Как отмечает Э. Хижный, взносы застрахованных, по существу, представляют собой налог на их личный доход, и он схож по смыслу с подушным налогом. Страховой взнос застрахованных уменьшает их платежеспособный спрос и отрицательно сказывается на экономике. Социальные взносы предпринимателей удорожают продукцию, ухудшают их позицию в конкурентной борьбе, содействуют расширению теневой экономики
. Все это верно. Однако, несмотря на то что страховые платежи работодателей удорожают продукцию, их снижение ради выигрыша в конкурентной борьбе не наблюдается. Причина этого – угроза активного противодействия застрахованных, их общественных организаций, прежде всего профсоюзов, боязнь разрушить хрупкий, с трудом найденный баланс интересов сторон.
Россия здесь исключение: в нашей стране страховые взносы работодателей снижались, причем зачастую весьма значительно, чем преднамеренно, вопреки здравому смыслу, создавался дефицит страховых фондов, особенно пенсионного фонда. В то же время до сих пор властными структурами не осознана необходимость введения обязательного платежа застрахованными, хотя бы в небольшом размере.
Начнем с личного платежа застрахованных. Между тем совместное участие в формировании средств обязательного социального страхования является одним из принципов классической системы, его реализация гарантирует обоюдную личную и коллективную ответственность сторон, участвующих в системе обязательного социального страхования. Во всех странах страховые фонды образуются с участием застрахованных, кроме фонда, за счет которого осуществляется выплата гражданам, пострадавшим в результате несчастного случая на производстве либо профессионального заболевания, о чем уже говорилось.
Попытка ввести в России обязательный страховой платеж для работников предпринималась в отношении пенсионного страхования. В ст. 8 Закона о государственных пенсиях в РСФСР, которая называлась «Средства на выплату пенсий», указывалось: «Финансирование выплаты пенсий. осуществляется. за счет страховых взносов работодателей, граждан и ассигнований из федерального бюджета…». Для работающих граждан страховой тариф был установлен в размере всего 1 % начисленного заработка. При этом на один процент снижалась ставка подоходного налога, который уплачивался застрахованными с их трудового дохода. Ни у кого ни тогда, ни впоследствии не было возражений о введении страховых платежей для застрахованных с уплатой их за счет личного трудового дохода. При этом предполагалось постепенно повышать этот личный страховой взнос по мере увеличения оплаты труда и довести его до 3–5 %
, с соответствующим снижением ставки подоходного налога. В дальнейшем личный страховой платеж не повышался в связи с общим катастрофическим снижением доходов, в том числе работающего населения. Личный страховой взнос просуществовал до начала 2002 г. С 1 января 2002 г. страховой платеж застрахованных в ПФР отменен. Отменен без всяких объяснений и обоснований теми, кто, как представляется, так и не осознал разницы между страховыми платежами и налогами. При этом отмена личного страхового платежа не привела к сокращению удержаний из заработка, поскольку, отменив его, увеличили на один процент ставку подоходного налога. Следует отметить одну особенность личного платежа застрахованных. Каждый процент личного платежа весомее по объему, чем процент, который уплачивает работодатель, если в стране установлен потолок заработка, сверх которого работодатель не уплачивает страховые взносы. Во многих странах потолок (предел) заработка установлен. В России он составлял в 2010 г. 415 тыс. руб. (в расчете на год), на 2011 г. определен в сумме 463 тыс. руб., а на 2012 г. – 512 тыс. руб. Общий объем оплаты труда сверх указанной суммы почти вдвое выше, чем сумма оплаты труда до данного предела. Следовательно, один процент личного платежа равен почти двум процентам платежа работодателя. Однако даже это не было принято в расчет (видимо, по недопониманию «выгодности» личного платежа для системы обязательного социального страхования).
Почему же отменили с 2002 г. личный страховой платеж в ПФР и возложили уплату страховых взносов лишь на работодателей? Главная причина – крайне низкая оплата труда, вычитать из нее не только налог, но и страховые взносы посчитали не совсем удобным. Снижать же налог не решились. Вторая причина – решили создать видимость, что «добрые» предприниматели содержат бывших работников в пенсионный период их жизни. Раньше «добрым» и «заботливым» считалось государство, а теперь им стало предпринимательское сообщество. Неслучайно РСПП утверждает, что страховые взносы – это нагрузка на бизнес и она сдерживает его развитие и даже является причиной бегства капитала из страны.
Что же нужно предпринять для того, чтобы исправить ошибку, допущенную по профессиональной неграмотности? Необходимо незамедлительно восстановить личный страховой тариф застрахованных, а затем постепенно повышать его, снижая, соответственно, ставку налога с трудовых доходов. Кто против этого? Субъекты Российской Федерации. Доходная часть их бюджетов в значительной части формируется за счет налога с физических лиц, который в полном объеме поступает и в региональные бюджеты.
Кстати, в других странах доходы в виде подоходного налога, так же как взносы предпринимателей и застрахованных, идут на социальные цели на общенациональном уровне. Налогоплательщики, таким образом, знают, на какие цели используются все их обязательные платежи. Этот опыт, как представляется, следовало бы использовать и в нашей стране. В России налог на трудовые доходы 13 % независимо от его уровня, по мировым меркам это довольно высокая ставка. Обычно если ограничивается уровень заработка, с которого взимаются страховые взносы, то вводится прогрессивная шкала взимания подушного налога (налога с трудовых доходов). В итоге эффективно действует система перераспределения ресурсов, направляемых на нужды социального обеспечения, т. е. состоятельные граждане в совокупности платят более значительную часть своего дохода, чем другие граждане, доход которых ниже. В этом проявляется, в частности, принцип солидарности застрахованных, имеющих разный уровень доходов. Их солидарность отражается в уровне двух платежей – страховых взносов, взимаемых в пределах, как правило, определенного потолка заработка, и подоходного налога, взимаемого по прогрессивной шкале со всего заработка, без его ограничения. Кстати, Россия – единственная страна, в которой подоходный налог взимается по одной, равной для всех ставке. Во всех других странах действуют прогрессивные ставки налогообложения.
Предложения «снизу» о введении в России прогрессивной системы налогообложения доходов граждан, включая и трудовые доходы, вносились неоднократно, они рассматривались и в Государственной думе, но всегда отвергались, поскольку не поддерживались Правительством РФ и предпринимательским сообществом. Настаивает на введении прогрессивного подоходного налога также научная общественность и высококвалифицированные эксперты. По подсчетам директора Института социально-экономических проблем РАН А. Шевякова, доля избыточного неравенства между 10–20 % богатых и 80 % бедных в России непрерывно возрастает. Такого неравенства нет ни в одной развитой стране. По мнению его коллег, виной этому плоская шкала подоходного налога, по которой все – и богатые, и бедные платят одинаково – 13 % от своих доходов. От этой шкалы отказались в свое время 160 ведущих стран мира, в том числе Америка, страны ЕС, Китай, Бразилия, Мексика, Турция. По этому пути надо идти и России, одновременно повысив до 6 тыс. руб. в месяц необлагаемый налогом доход. Это даст бюджету дополнительно 6–8 трлн руб., что позволит удвоить пенсии и зарплату бюджетникам. Эти люди израсходуют деньги в России, а не за рубежом, как это делают богатые, чем будут содействовать росту российского производства. Далее следует вывод ученых: самые богатые граждане России из системы реального подоходного налога выпадают. Приводятся данные о ставках налога при высоких доходах в некоторых странах – в Англии – 50 %, Швеции – 58 %, Дании – 65 %. Несправедлива, по мнению ученых, и более низкая ставка налога, взимаемая в России с дивидендов от акций, на которые живут богатые
.
Все это известно давно, однако сбалансирование бюджета осуществляется, как отмечалось, путем «стрижки» прав граждан. Нами в свое время вносилось предложение не отнимать подоходный налог у регионов, а взимать в федеральный бюджет на социальные нужды лишь ту часть данного налога, которая будет уплачиваться по повышенным ставкам с высоких доходов и сверхдоходов. Но и это предложение не нашло поддержки. Причина отторжения всех предложений о введении прогрессивной шкалы взимания подоходного налога очевидна – личная незаинтересованность в этом богатых людей, влияние которых на решения, принимаемые властными структурами в России, слишком велико. К богатым относятся все чиновники, работающие на верхних этажах государственной власти всех ее ветвей (законодательной, исполнительной и судебной), предпринимательское сообщество и нанимаемые им управленцы.
Совокупные платежи в виде страховых взносов в развитых странах достигают 30–40 % фонда оплаты труда, причем доли платежей работодателей и работников обычно различаются. В Германии, например, совместный платеж (при равном размере взносов застрахованных и работодателей) оценивается в 19,5 % в пенсионный фонд, в фонд страхования по безработице – 6,5 %, в фонд страхования от болезней – 14,3 %, в особый медицинский фонд – 1,7 % (всего 42 %). В Австрии работники отчисляют в пенсионный фонд 10,25 % заработка, а предприниматели – 12,55 % к фонду оплаты труда, в фонд страхования по болезни – соответственно 3,95 и 3,65 %, в фонд занятости – 3,0 % (только предприниматели), в другие социальные фонды – 1,0 % и 0,5 % (всего около 35 %). Соответствующие данные по Бельгии составили более 38 % (доля застрахованных 13,7 %, работодателей 24,9 %)
. Причем постепенно тарифы увеличиваются, особенно на пенсионное обеспечение в связи с увеличением численности пенсионеров. Не так уж важно, как распределяются платежи между работодателями и застрахованными. Они всегда уплачиваются за счет застрахованных, поскольку страховые взносы – отложенная часть оплаты их труда. Наряду с совокупными платежами предпринимателей и застрахованных страховые фонды пополняются значительными ассигнованиями, как указывалось, из государственного бюджета соответствующих стран.
Велик ли уровень страховых платежей в России по сравнению с совокупными платежами работодателей и застрахованных в указанных странах? Нет, они значительно ниже, чем в большинстве развитых стран, где действуют страховые системы. На 2012 и 2013 гг., как уже говорилось выше, тариф снижен с 34 до 30 %. Утверждение бизнес-сообщества о том, что в России тарифы выше, чем в других странах, преднамеренно дезинформирует общество, ориентирует властные структуры на принятие неверных решений о их снижении. Низкая оплата труда (заработок) и низкие страховые взносы – существенные преимущества российского бизнеса и беда занятого населения, порождающая нищету. По совокупной доле налоговых платежей (страховые взносы плюс налог на доходы физических лиц) Россия отстает от других стран еще более
