скачать книгу бесплатно
Уважаемые коллеги! Конституционный процесс, осуществляемый нами и Конституционной комиссией, заведен в тупик. Надо честно сказать, что созданный Конституционной комиссией проект громоздкий, эклектичный, до абсурда наукообразный. Почти два года затрачено на обсуждение того, включать ли Федеративный договор отдельным разделом в Конституцию или не включать. Трехлетние дискуссии привели к тому, что конституционный процесс в республиках опережает этот процесс в центре. Все это в какой-то мере (а не только козни президента, как полагают некоторые) породило параллелизм в разработке Конституции. Сейчас перед нами дилемма: участвовать ли в доработке проекта на основе двух проектов – проекта Конституционной комиссии и проекта, представленного президентом, или игнорировать этот процесс, упершись в проект Конституционной комиссии.
На мой взгляд, если Верховный Совет желает быть на обочине истории российского парламентаризма, если Верховный Совет не желает учесть общественное мнение, то он может проигнорировать Конституционное совещание.
Но есть другая альтернатива. Если не взять инициативу в свои руки, то хотя бы по крайней мере занять решающее место в до работке Конституции, согласовании ее с субъектами. Эта альтернатива заключается в участии в Конституционном совещании.
Сегодня это единственный путь к согласию, а не к дальнейшему нагнетанию конфронтации.
Здесь оппоненты утверждают, что появление Конституционного совещания нарушает Конституцию. Смею заявить, что если это совещание наделяется функциями доработки, согласования текста проекта с субъектами, то это не нарушает Конституцию. И право Съезда – принять Конституцию или вынести ее на референдум. Если не воспользоваться идеей широкого участия политических и общественных сил в доработке Конституции, то процесс принятия Конституции потонет в монотонных процедурах при обсуждении проекта на Съезде. Участие Верховного Совета в Конституционном совещании позволит обеспечить достойное место парламентаризма в будущей Конституции, устранить присутствующие в ней элементы авторитаризма…
Как принимать Конституцию?
Выступление на круглом столе в редакции журнала «Народный депутат» (не позднее 26 мая1993 г.)
М. Митюков: Принятие новой Конституции осложнено тем, что мы находимся в переходном периоде, когда один общественно-политический строй меняется на другой. Дополнительно этот период осложнен многими социально-политическими потрясениями, ожесточенной идеологической и политической борьбой. Принятие нового Основного закона в таких условиях весьма проблематично.
Поэтому не случайно конституционный процесс пошел по пути обновления действующей Конституции, в которую внесены существенные дополнения о разделении государственной власти, об институте президента, о Декларации прав человека и гражданина, положения, позволяющие осуществлять судебную реформу.
Критика в адрес действующей Конституции отчасти справедлива, но в целом она обусловлена реалиями сегодняшней политической борьбы, в большей мере идеологической. Конституция становится полем, на котором идут политические баталии, хотя нынешний Основной закон в корне отличается даже от Конституции 1989 года.
В то же время заманчиво принять сразу новую Конституцию, которая определила бы и новые государственные институты, закрепила экономические условия. Я в принципе сторонник такого акта, но пока не вижу, к сожалению, достаточных политических и правовых возможностей реализовать эту идею. Правда, во многом успех этой идеи зависит от избранного для ее реализации пути. Меня, как юриста, всегда привлекает процесс, осуществляемый в рамках Конституции, конституционных преобразований. Я противник силовых и иных антиконституционных мер.
Конституционный путь предполагает наличие права принимать Основной закон у того, кто это делает. Ясно, что по закону это прерогатива Съезда народных депутатов. Иной путь может быть определен в том случае, если Съезд или Верховный Совет передадут этот вопрос на референдум. В принципе и сам Съезд вправе решить, что Основной закон может приниматься каким-то другим образом. Однако все должно исходить от носителей конституционной власти – народа, Съезда. Идти, минуя волю избирателей, волю Съезда, на созыв Учредительного собрания или Конституционной ассамблеи означало бы противоречить закону.
Если рассмотреть сугубо практическую сторону дела, то те, кто думает, что Конституцию легче принять через Учредительное собрание или Ассамблею, живут иллюзиями. Эти учреждения не будут лучше Съезда, более того, я убежден, они будут хуже отражать ту реальность, ту ситуацию в соотношении политических сил, которая существует в обществе сегодня.
Что касается усиления или расширения Съезда за счет представителей каких либо общественных объединений, то возможные достоинства здесь тоже во многом, думаю, мнимые. Сам Съезд народных депутатов, при всем к нему уважении, нынешним реалиям не соответствует. Он скорее митинговое мероприятие, где трудно решать проблемы. Если его еще дополнить представителями такого же рода, то отмеченные недостатки только усугубятся.
Какой же выход из образовавшегося своего рода конституционного замкнутого круга? Их несколько, причем все конституционные. Съезд сам может принять новую Конституцию или вынести на решение референдума вопрос о том, каким путем это сделать.
Есть и другой путь, он тоже зависит от Съезда, который в состоянии дополнить Конституцию, определив, каким путем она должна приниматься.
Может ли президент вне норм нынешней Конституции организовать процесс принятия нового Основного закона? Победа президента на референдуме не означает, что президент в последующем может действовать вопреки Конституции. Другое дело, что в такой ситуации Съезд, Верховный Совет должны считаться с реалиями.
Если в действующий Основной закон будут внесены изменения, уточняющие институт президентства и изменяющие структуру высших органов государственной власти, то может отпасть сама необходимость новой Конституции. Да и политическим силам она может уже не понадобиться. Нельзя, однако, исключить и неконституционную перспективу, которая нанесет сильный удар по идее правового государства, по идее демократии, по авторитету самой власти, с которой в этой ситуации могут и не считаться на местах. Но не будем думать о худшем.
В любом случае тот проект, который будет принят, должен содержать все положения, обязательные для современного развитого, правового государства. Наша беда не в увлечении демократическими учреждениями и нормами. Это скорее достижение политического процесса последних лет. Беда в том, что при реализации демократических институтов мы непоследовательны, нередко идем бунтарским, нецивилизованным путем.
Материал подготовил В. Ивановский.
О результатах работы Комиссии по доработке проекта Конституции
Доклад на заседании Государственной палаты Конституционного совещания 28 октября 1993 года (Москва, Кремль)
М. А. Митюков, председатель Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации:
Уважаемая Государственная палата Конституционного совещания! Комиссия Конституционного совещания с широким участием представителей субъектов Федерации и экспертов рассмотрела поправки к одобренному Конституционным совещанием проекту Конституции Российской Федерации, поступившие после 12 июля 1993 года. Этой работе было посвящено 12 заседаний, с 15 по 28 октября, и работа продолжается. На 12 октября поступили материалы и предложения по проекту Конституции от 51 субъекта Российской Федерации, в том числе от 12 республик, 35 краев и областей, 7 автономных округов.
В этих замечаниях и предложениях высказаны различные оценки проекта Конституции: от «принять к сведению» до «не возможности его одобрения». Ряд субъектов Федерации, а таких значительное число, не высказал какой либо определенной оценки проекта, указав лишь на необходимость его доработки.
Одновременно получено около 400 конкретных замечаний и предложений к 95 статьям проекта Конституции. Среди этих замечаний были предложения о введении должности вице президента, о компетенции президента по вопросам определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, формировании Администрации Президента, его права назначать референдум, а также по вопросам, касающимся оснований отрешения президента от должности, и ряд других.
По существу фундаментальных предложений, касающихся основных положений Конституции, фактически не поступило. Замечу, что многие предложения поступили задолго до октябрьских событий, которые явились коренным переломом в сложившейся ситуации в государстве. Комиссия подвергла серьезному политическому и юридическому анализу предложения и поправки к проекту Конституции, по существу, заново проведя серьезную доработку всего текста проекта. Отправными моментами в нашей работе были два ключевых положения. Первое, по поправкам субъектов Федерации: уважительное, но в то же время достаточно критическое отношение к этим поправкам с учетом общегосударственных интересов и прежде всего необходимости укрепления единого федеративного государства и региональных, в том числе национальных, интересов.
Второе, по поправкам, определенным октябрьскими событиями в Москве, которые обнажили суть опасной конфронтационной политики, навязываемой руководством Верховного Совета, частью депутатского корпуса нашей стране, ее регионам с тайной и явной надеждой на существующую якобы широкую поддержку субъектов Федерации. В этом аспекте становится возможным отказ от некоторых компромиссов, навязанных проекту Конституции до октябрьской ситуации.
Комиссия рассмотрела преамбулу и девять глав первого раз дела и остановилась на третьем разделе. Рассмотрено 136 статей, внесены изменения в преамбулу и 58 статей. Причем более половины изменений носит в основном редакционный характер, остальная часть – принципиальный.
Общая картина такова. В главе 1 «Основы конституционного строя» из шестнадцати статей в одиннадцать внесены изменения, в основном редакционные. В главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» из 48 статей в треть статей предлагается внести также в основном редакционные изменения. В главе 3 «Российская Федерация» и главе 4 «Президент Российской Федерации» подвергнута изменению половина статей. Здесь есть изменения принципиального характера. Такие изменения внесены и в главы о Федеральном Собрании, Правительстве Российской Федерации, о судебной власти и местном самоуправлении.
Таким образом, грубо говоря, перелопачены все главы и почти 40 процентов всех статей проекта Конституции. Все изменения вы видите в сводной таблице, которая у вас имеется.
Какие же главные содержательные изменения предлагает рабочая группа Конституционного совещания? Прежде всего в целях укрепления единства демократического федеративного государства мы намечаем осторожный совместный отход России и субъектов Федерации от понятия «суверенный» в определении Российской Федерации и субъектов Федерации к более четкому определению правового положения субъектов, их равенства в отношениях с центром. Это статьи 1, 5, 6, 11 проекта.
К сожалению, слово «суверенитет», вопреки желаниям многонационального народа Российской Федерации, нередко становится знаменем как для национального, так и регионального сепаратизма и проявления великодержавного шовинизма. И нам в Основном законе надо занять четкую позицию – укрепление нашего федеративного, многонационального государства. Иная позиция – путь к развалу страны.
Серьезные изменения предложены в конституционном регулировании отношений: президент – правительство – Государственная Дума. Специально подчеркнуто в статье 80, что президент определяет основные направления внутренней и внешней политики только в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Более четко предлагается сформулировать в статье 83 полномочия президента и Государственной Думы по вопросам назначения Председателя Правительства и принятия решения об отставке правительства.
В этой же статье рабочая группа предлагает предусмотреть норму о том, что президент возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, структура и функции которого определяются федеральным законом.
В статье 84 уточняется осуществление президентом обязанности обращаться к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
В статьях 87 и 88 устанавливается, что президент в случае введения на территории страны или в отдельных местностях военного либо чрезвычайного положения незамедлительно сообщает об этом не только Совету Федерации, как это было указано в проекте, но и Государственной Думе.
Четко предлагается в проекте определить и тот круг полномочий, который не вправе осуществлять исполняющий обязанности президента (статья 92). Несколько уточняется и процедура отрешения президента от должности. Ее предлагается дать самостоятельной статьей. Предлагается уточнить статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа (статья 98). Уточнены отдельные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы, корреспондирующиеся с полномочиями Президента Российской Федерации (статьи 101, 104), а также касающиеся процедуры принятия законов, их обнародования. Более конкретно прописываются процедуры назначения Председателя Правительства (статья 111), принятия решения об отставке правительства, любого члена правительства, а в связи с этим и о возможном роспуске Государственной Думы.
Вводится в статью 116 новое положение о том, что правительство слагает полномочия перед вновь избранным президентом.
Обсуждалось в рабочей группе Конституционного совещания еще несколько проблем. Остановлюсь на трех. Это – Конституционный Суд, прокуратура и местное самоуправление. Была детально и более четко расписана компетенция Конституционного Суда (в статье 118). Почти единодушно было отмечено, что этот институт, в сущности демократический институт конституционного правосудия, надлежит сохранить и поставить его в четко определенные рамки конституционного характера.
Определено, что акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Что касается прокуратуры, признано необходимым отметить в проекте, что она образует единую, централизованную систему, что ее положение определяется Конституцией и федеральным законом. Внесены редакционные изменения в главу о местном самоуправлении и в главу, касающуюся пересмотра и изменений Конституции.
Мы также серьезно затрагивали проблему, связанную с нынешней ситуацией, допускающую избрание в Государственную Думу министров, а в Совет Федерации – глав представительных и исполнительных органов. Мы пришли к выводу, что эта ситуация не должна находить закрепление в Конституции. Но в то же время высказались за то, что это необходимо отразить в «Переходных положениях» Конституции. Почему? Потому что абстрактное проведение принципа разделения властей, доведение его до абсурда обусловило взаимное отчуждение и вражду между ветвями власти и в какой-то мере тот кризис власти, который существовал в нашей стране до октябрьских событий и был разрешен этими октябрьскими событиями.
В целях обеспечения единства и разделения государственной власти, опоры исполнительной власти на парламентское большинство целесообразно, видимо, в переходный период допускать возможность избрания министров в Государственную Думу, а глав представительной и исполнительной власти – в Совет Федерации.
Надо сказать, что по этому вопросу среди членов рабочей группы Комиссии существуют и другие мнения, но этот вопрос – вопрос нынешней ситуации. Поскольку он ситуационный, то в принципе должен быть зафиксирован не в основном тексте Конституции, а в «Переходных положениях».
Вот основные положения, основные итоги работы рабочей группы Комиссии Конституционного совещания на данный момент.
Председательствующий (Б. А. Золотухин):
Спасибо, Михаил Алексеевич. Уважаемые коллеги, мы можем сейчас поставить вопросы Михаилу Алексеевичу. У кого есть вопросы, просьба подойти к микрофону, представиться и выяснить то, что вас интересует.
Не представился:
Михаил Алексеевич, что дает существование Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации? И второй вопрос. Как вы смотрите на то, что у нас записано и в поправках, и в Конституции насчет «государство внутри государства»? Разрешима эта дилемма или нет? И как вообще это вы глядит с вашей точки зрения. Разъясните, пожалуйста.
М. А. Митюков:
Конечно, этот вопрос вы могли бы с успехом задать у себя в Хакасии. Проблема суверенитетов Российской Федерации и республик в составе Российской Федераций во многом обусловлена той концепцией национального самоопределения, которая считалась у нас господствующей в течение многих лет и во многом была обусловлена политической ситуацией, связанной с необходимостью децентрализации управления. Эту проблему мы в рабочей группе обсуждали и решили, что от термина «суверенное федеративное государство Российской Федерации» необходимо уйти, поскольку всем ясно, что Российская Федерация – это суверенное государство, и записывать это в Конституции нет необходимости. Что касается республик в составе Российской Федерации, то практически не могут существовать два суверенитета на одной территории. Видимо, речь может идти об этом с какими-то оговорками, как в свое время в литературе допускались оговорки и понятия так называемого ограниченного суверенитета в отношении союзных республик. Это было в Конституции 1936 года. Иначе понятие «суверенитет» будет доведено до абсурда, когда оно будет означать одно: развал государства. По этому мы решили от этих терминов уйти.
По Федеративному договору. Мы в статье 11 исходим из реалий, существующих на сегодняшний день, а реалии такие, что Федеративный договор существует в трех ипостасях. Для некоторых он как определенное знамя, и поэтому мы считаем, что в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации все осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Тем самым признается существующая на сегодняшний день реальность.
Председательствующий:
Спасибо. Третий микрофон, пожалуйста.
А. Б. Дерягин, глава администрации Калужской области:
Михаил Алексеевич, у меня два вопроса. Первый связан с тем, о чем вы сейчас говорили. Что же нам мешает, по вашему мнению, уравнять действительно все субъекты Федерации с юридической точки зрения? Я не имею в виду политический аспект. Это первый вопрос. Я бы просил дать все-таки четкий ответ на этот сложный вопрос.
Второе. В предыдущем проекте Конституции отставка президента принималась на основании решения Конституционного Суда. После внесения поправок импичмент президента принимается на основании решения Верховного Суда. Как вы знаете, Конституционный Суд, учитывая, что судьи избираются пожизненно, является более независимым, и вообще он должен быть независимым. В то же время в Верховный Суд, в соответствии с этими по правками, судьи назначаются по представлении президента и утверждаются Государственной Думой и, следовательно, являются более зависимыми. Почему же пошли по второму пути? Спасибо.
М. А. Митюков:
Проект Конституции исходит из принципа равенства субъектов Федерации, но в то же время учитываются некоторые особенности республик. Особенности эти сводятся к нескольким моментам: наличию Конституции, наличию гражданства. В остальных же аспектах проект идет по пути предоставления краям, областям права законодательствования (могут быть областные законы), по пути равенства в сфере экономического и социально-культурного строительства. Если эта Конституция будет принята, будут практически оставлены лишь различия в государственных символах и некоторых институтах, свойственных республике. Компетенция полномочий в сфере экономической и других сферах будет одинаковая. А это главное для субъектов Федерации. По-моему, не главное, будет ли герб у Калужской области, а не будет его у Республики Хакасия, допустим. Это не главное.
Второй вопрос. Вы, видимо, речь ведете не об отставке президента, а об институте отрешения президента от должности. Институт отрешения президента от должности, как вы видите, связан с двумя моментами. Это государственная измена и совершение иного тяжкого преступления. То есть необходима оценка юридического, как бы уголовно-правого характера: имеют ли деяния, которые выдвигают в обвинениях президенту, признаки состава преступления, предусмотренные Уголовным кодексом. А сфера уголовно правовой юриспруденции – это не сфера Конституционного Суда, это сфера Верховного Суда Российской Федерации.
С места:
Михаил Алексеевич, означает ли это, что теперь президент не может быть отрешен от должности за нарушение Конституции?
М. А. Митюков:
Давайте посмотрим еще один аспект. Я бы просил хотя бы статью указывать, к сожалению, я никогда не запоминаю статьи. 92 прим. Нашел.
Теперь отрешение президента от власти связано с государственной изменой и совершением иного тяжкого преступления, то есть в принципе сейчас к этому относится по нынешнему Уголовному кодексу и часть первая главы «Особо опасные государственные преступления», и ряд статей, связанных с посягательством на жизнь. Вот таким образом.
Здесь учтена международная практика.
Не представился:
Я задаю вопрос проще, Михаил Алексеевич. Означает ли это, что, если Президент нарушил Конституцию, но не совершил государственного преступления или уголовно наказуемого действия, он не может быть отрешен?
М. А. Митюков:
Отвечаю так же просто, как вопрос задан. Если нарушение Конституции является по своему составу государственной изменой или особо тяжким преступлением, то оно будет основанием отрешения от должности. Если же нарушение Конституции не будет относиться к таковым деяниям, то не будет основанием для отрешения. Однозначно на ваш вопрос не ответишь, потому что знать надо, какое конкретно нарушение и в чем оно заключается. Нарушение может быть такое, что президент в три дня не подписал закон, а подписал на пятый день. Будет это основанием?
Не представился:
Ну вот, он подписал закон, который противоречит Конституции. Отрешат от должности президента или нет? А того, кто принял это?
М. А. Митюков:
Принимает законы Государственная Дума.
С места:
Указ, указ. Не закон.
М. А. Митюков:
Тут вам надо вести речь об отрешении президента Государственной Думой. Указ отменяется по установленной процедуре.
Б. П. Иванов, глава администрации Читинской области:
Я надеюсь, что к статьям, когда сводная таблица будет готова, мы еще вернемся, так я понимаю? Или нет?
Председательствующий:
Задавайте пока вопросы, потом посмотрим.
Б. П. Иванов:
У меня пока вопрос один, если не вернемся, тогда появятся другие. Вы сейчас дали разъяснение о том, что глава администрации, согласно предполагаемой процедуре, может избираться в Совет Федерации без отрыва от основной деятельности. Будет ли это означать, что президент отменит свой указ, согласно которому сейчас главы администраций являются членами правительства? Отсюда вытекает все остальное.
М. А. Митюков:
Мне сложно предугадать, какой указ примет президент, какое решение примет президент.
Б. П. Иванов:
Но в настоящее время действует указ президента, что главы администраций являются членами правительства. Тогда почему трактуется по-разному?
М. А. Митюков:
Уважаемые коллеги, если будет принята Конституция, то в ней будут «Переходные положения», будет положение о том, что законы, указы президента действуют постольку, поскольку они не противоречат Конституции. Будет применяться вот этот общий принцип.
Б. П. Иванов:
Я понимаю, 12-го числа народ одобрит Конституцию и она войдет в силу. А до 12-го нужно избираться, если кто-то имеет возможность и кому-то народ доверит. Не случится ли так, что 12-го избранные депутатами главы администраций вынуждены будут покинуть свои посты? Это трактуется в разных документах совершенно по-разному.
М. А. Митюков:
Все зависит от того, как будет записана в «Переходных положениях» – эта проблема, какую мы рекомендацию выработаем и какое решение примет президент.
Б. П. Иванов:
До выборов, до регистрации остается несколько дней. Никто не может определиться.
М. А. Митюков:
Гадать по этой проблеме я не берусь.
Б. П. Иванов:
