Коллектив авторов.

Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие



скачать книгу бесплатно

То, на каких именно этапах нормотворческого процесса происходит обнародование документов АРВ в разных странах, вероятно, отражает различия во взглядах на задачи такого обнародования. Если документы АРВ публикуются на относительно ранних стадиях нормотворческого процесса, то есть реальная возможность провести общественные консультации, результаты которых вполне могут повлиять на то, каким будет окончательный вариант разрабатываемой нормы. При этом документы АРВ используются для того, чтобы предоставить обществу и всем заинтересованным кругам подробную информацию о предлагаемой норме регулирования. В этом случае те группы, к которым обращаются за консультацией, реализуют эффективный механизм обеспечения качества АРВ, поскольку дополнительная информация и обратная связь, получаемая в процессе консультаций, обязательно в той или иной мере приводит к переоценке и пересмотру анализа. Таким образом, цель консультаций, которые проводятся по поводу документов АРВ, состоит в том, чтобы получить дополнительные данные и информацию об отношении заинтересованных кругов к разрабатываемой норме, а также внести соответствующий вклад в нормотворческий процесс. Если же документы АРВ публикуются на более поздней стадии (например, во время парламентских слушаний), то вероятность того, что полученная от общества обратная связь сможет как-то повлиять на ход политического процесса, становится гораздо ниже. В этих случаях обнародование документов АРВ производится прежде всего в целях обеспечения требований прозрачности и подотчетности, а не для того, чтобы повысить качество регулирования.

Во многих странах, где документы АРВ обнародуются на более поздних стадиях нормотворческого процесса, зачастую принята практика проведения других форм консультаций на более ранних его этапах. Например, в Австралии отсутствует официальная государственная политика проведения консультаций на уровне Федерального правительства, но в ходе нормотворческого процесса регулятивные органы так или иначе проводят определенные виды консультаций. Вопрос о наличии у отдельных ведомств собственных методических руководств по организации механизма консультаций также представляет собой один из девяти показателей эффективности государственного регулирования в Австралии. Но поскольку аналитическое обоснование предлагаемых норм регулирования на этих более ранних этапах консультаций не публикуется, то возможность полноценного участия заинтересованных кругов в процессе нормотворчества, естественно, ограничена. Правительство Новой Зеландии в 2001 г. ввело требование о публикации всех АРВ на сайтах соответствующих министерств, а также на главной странице сайта Министерства экономического развития. Однако вопрос о времени такой публикации решается по усмотрению соответствующего министра и (или) Кабинета министров. В этой связи публикация материалов АРВ в ряде случаев может производиться только после того, как Кабинет министров рассмотрит и примет решение по этому вопросу.

Публикация документов АРВ может стать механизмом обеспечения качества АРВ даже в тех случаях, когда это производится главным образом для целей соблюдения требований прозрачности (как, например, в Австралии, на уровне федерального правительства), а не для проведения консультаций как таковых.

Иными словами, несмотря на то, что получаемая от общества обратная связь не оказывает такого уж большого влияния – в том смысле, что она не влечет пересмотра и усовершенствования анализа, – но уже само осознание необходимости обнародования документов АРВ, скорее всего, стимулирует регулятивные органы к соблюдению более высоких стандартов.

Когда АРВ проводится в отношении новых норм регулирования, то он представляет собой анализ ех ante – т. е. анализ, основанный на использовании ожидаемых величин, поэтому в нем неизбежно могут быть довольно серьезные ошибки. Требование о проведении оценки регулирующего воздействия ех post также может оказать положительное влияние на качество АРВ, который проводится ex ante. A именно если будет известно, что относительно скоро АРВ обязательно будет проверен, то это может отбить у регулятивных органов желание (которое могло бы возникнуть в ином случае) тем или иным образом «сманипулировать» результатами анализа, чтобы «протолкнуть» норму, о которой идет речь в АРВ. Оценка ex post может помочь выявить системные ошибки в методологии АРВ и тем самым способствовать улучшению методики анализа в будущем. Для того чтобы это произошло, необходимо, чтобы сами результаты оценки ex post тоже систематически оценивались, а полученные в итоге выводы находили свое отражение в методических руководствах по проведению АРВ.

Оценки ex post могут быть нескольких видов:

а) контроль содержания: это оценка АРВ на предмет наличия в нем тех элементов, которые указаны в требованиях о проведении АРВ, и, в некоторых случаях, оценка качества каждого из этих элементов;

б) контроль результатов: это оценка АРВ с точки зрения того, насколько анализ регулирующего воздействия ex ante соответствует фактической ситуации (т. е. насколько «правильным» оказался прогноз);

в) контроль функциональности: это оценка результативности АРВ – т. е. способности упростить процесс нормотворчества и обеспечить действенное и эффективное регулирование.

В некоторых странах используются индикаторы эффективности АРВ, которые можно считать основой для оценок АРВ ex post, в рамках предложенной классификации. Так, в США отслеживают ряд входных измерений, используемых в АРВ, и стараются обеспечить, чтобы не менее чем в 80 % АРВ важных с экономической точки зрения норм были включены оценки их выгод и издержек в денежном выражении; и не менее чем 60 % АРВ важных с экономической точки зрения норм полностью отвечали требованиям Циркуляра А-4 Административно-бюджетного управления США.

В Соединенном Королевстве проводится систематический мониторинг уровня соблюдения требований о проведении АРВ, и в последние годы этот показатель близок к 100 %. При этом отмечается, что неясно, каким критериям должны для этого соответствовать документы АРВ. Национальное финансово-ревизионное управление сообщает также, что АРВ, как правило, приводит к внесению изменений в предложения о регулировании. В Австралии публикуются ежегодные отчеты о соблюдении девяти показателей эффективности государственного регулирования. Эти показатели были разработаны в 1997 г., и три из них непосредственно касаются качества АРВ: а) процент АРВ, в которых надлежащим образом проанализирован вопрос о чистых выгодах регулирования для общества; б) процент АРВ, в которых надлежащим образом обосновано то бремя издержек, которое должен понести бизнес в связи с регулированием; в) процент АРВ, в которые включен надлежащим образом оформленный отчет о консультациях с общественностью.

Зарегистрированный уровень соблюдения оказался в целом высоким: в 2003–2004 гг. по всем трем показателям он достиг 91 %. Но несмотря на это, вопросы качества регулирования по-прежнему являются предметом постоянного беспокойства, в связи с чем в августе 2006 г. правительство вынуждено было объявить о внесении существенных изменений и дополнений в требования, касающиеся процессов АРВ и механизмов обеспечения качества регулирования. В результате строгость требований к АРВ в Австралии в настоящее время повышается, а совокупность связанных с этим показателей – расширяется (Government of Australia, 2006, рр. 75–82).

Помимо подходов, основанных на оценке показателей, в последние годы стали проводиться и более содержательные оценки АРВ. Одним из характерных примеров в этом смысле может послужить Соединенное Королевство. Начиная с 2000 г. Национальное финансово-ревизионное управление публикует ежегодный бюллетень «Оценки анализов регулирующего воздействия», где дается детальный обзор эффективности АРВ. Этот обзор составляется на базе нескольких АРВ, опубликованных за истекший год. С учетом временного фактора проверку результатов здесь провести довольно трудно. Тем не менее, этот подход считается весьма эффективным инструментом выявления проблем в практике АРВ и позволяет предпринять определенные меры, направленные на повышение качества последующих АРВ. Эта форма оценки является достаточно независимой, так как британское Национальное финансово-ревизионное управление по закону является органом, независимым от правительства; более того, оно не несет никакой ответственности за первоначальную оценку соответствия АРВ установленным требованиям.

В некоторых случаях документы АРВ проверяет парламентский комитет, который может затребовать дополнительную информацию, касающуюся этого анализа. Эта функция включает также ex post – проверку содержания АРВ. Она несколько шире, чем обычная проверка, которую проводят парламентские комитеты, так как парламент, как правило, имеет право отклонить акты делегированного законодательства (т. е. акты законодательного характера, издаваемые правительством по уполномочию парламента).

Еще одной формой ex post – проверки содержания АРВ является судебная проверка, которая в некоторых странах (в особенности в США) может быть важным элементом контроля за использованием регулятивных полномочий. Если по результатам судебной проверки будет выявлено серьезное несоответствие документов АРВ установленным требованиям, то это тоже может привести к тому, что соответствующая законодательная норма будет признана недействительной. Таким образом, возможность проведения судебной проверки может представлять важный механизм обеспечения контроля качества АРВ.

В Австралии правительство недавно приняло содержащуюся в докладе о пересмотре системы регулирования рекомендацию о создании в стране программы выборочных проверок эффективности норм регулирования через год или два после введения их в действие, причем основное внимание в таких проверках должно уделяться тем нормам, по которым АРВ, по соображениям срочности вопроса, не проводился, а также тем, в отношении которых результаты АРВ показали наличие существенной неопределенности относительно связанных с ними выгод или бремени издержек их соблюдения. В этом докладе рекомендовалось также заменить действующее требование о 10-летнем сроке пересмотра и оценки действенности норм регулирования более коротким (пятилетним) циклом, который предусматривал бы необходимость проведения каждые пять лет ex post – оценок в рамках новых АРВ. Однако эта рекомендация была правительством отклонена.

В Реестре АРВ перечислен ряд механизмов ex post – проверок, которые применяются в настоящее время. Этот список свидетельствует о том, насколько различными могут быть подходы к таким проверкам и насколько разным может быть объем требований применительно к различным нормам регулирования. В Дании правительство ежегодно отбирает примерно 15 законов, которые через три года после введения их в действие должны пройти соответствующую проверку. В Германии разработана концепция ретроспективного АРВ, который должен проводиться тогда, когда будет накоплен определенный опыт работы с новой нормой регулирования. Департаменты Еврокомиссии обязаны представлять планы мониторинга и оценки предложений о регулировании, при этом в сами эти предложения должно быть в соответствующих случаях включено положение о проверке, в особенности если речь идет о регулировании в таких областях, где возможен быстрый технологический прогресс.

Мы намеренно подробно изложили содержание пособия – Руководство ОЭСР, чтобы легче можно было обнаружить типичные достоинства и трудности в процессе анализа эффективности правового регулирования. Их надо учитывать в ходе формирования и функционирования института правового мониторинга в России. При этом важно обеспечить связь между выбором правовых целей и регуляторов, средствами их реализации и оценки результатов управления по результатам, о чем говорилось выше.

Учитывая то обстоятельство, что Россия находится на первоначальном этапе развития методологии организации и методики проведения правового мониторинга, анализ опыта иностранных государств (в частности, Бельгии, Германии, Швеции, Испании, Италии, Узбекистана) в указанной сфере представляет интерес для российских ученых и практиков, занимающихся проблемой организации системы правового мониторинга в нашей стране[20]20
  См.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Выпуск 4. С. 106–109.


[Закрыть]
.

Следует отметить, что в практике зарубежных стран термин «правовой мониторинг» в основном не применяется – речь идет об изучении, контроле, оценке эффективности национального законодательства. Однако терминологическое расхождение не влияет на содержательную сторону вопроса. Правовой мониторинг, понимаемый в качестве системы оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и правоприменительной практики с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества – в конечном счете, направлен именно на определение степени эффективности национального законодательства.

Так, в Бельгии и Германии под указанной деятельностью понимают контроль за эффективностью нормотворчества (правовых норм). В Швеции речь идет об оценке эффективности и действенности правового регулирования и, кроме того, о планировании законодательной деятельности: так, последний этап одной реформы – оценка ее эффективности – в то же время выступает начальным этапом проведения следующей. В практике Испании деятельность по изучению эффективности национального законодательства преимущественно сводится к выявлению юридических норм, нуждающихся в совершенствовании, и законодательных пробелов, требующих внесения поправок в действующие законы либо принятия новых нормативных актов.

Возможны различные способы организации системы правового мониторинга. По субъектам, уполномоченным осуществлять указанную деятельность, их можно условно классифицировать на централизованные, децентрализованные и смешанные. В первом случае оценку эффективности национального законодательства осуществляет специальный уполномоченный орган, организация или структура. Во втором проведение правового мониторинга не является чьей-либо прерогативой, и любой заинтересованный субъект (государственные органы и ведомства, научные сообщества, специализированные институты и т. д.) вправе по собственной инициативе осу ществлять указанную деятельность в рамках определенной сферы общественных отношений. Смешанный способ организации системы мониторинга предполагает наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций и т. д.) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых исследований иными органами, учреждениями или комиссиями по поручению первых или в рамках своей компетенции.

Случаи использования первого из перечисленных способов организации системы правового мониторинга в чистом виде – создание и функционирование специализированного органа (учреждения, центра) правового мониторинга – в практике зарубежных государств встречаются достаточно редко.

Примером централизованной организации указанной деятельности может служить опыт Узбекистана. В республике образован Институт мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики, обладающий статусом научно-исследовательского экспертного учреждения и являющийся юридическим лицом, в своей деятельности подотчетным главе государства[21]21
  Указ Президента Республики Узбекистан от 02.04.2005 № УП-3590 «О создании Института мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики Узбекистан».


[Закрыть]
. К функциям Института отнесены: проведение правовой экспертизы законопроектов, подготовка экспертных заключений по проектам на всех стадиях их рассмотрения и принятия, анализ правовой базы на предмет ее совершенствования, мониторинг комплексности и согласованности правовых норм в принимаемых законодательных актах. Помимо этого, на Институт возложена обязанность по изучению соответствия нормативно-правовой базы страны международным нормам и стандартам, осуществлению контроля за соблюдением приоритета общепризнанных принципов и норм международного права, прав и свобод человека.

В структуру Института входят подразделения, осуществляющие мониторинг различных сфер национального законодательства, в частности, группы мониторинга законодательства в сферах государственного и общественного строительства, социально-экономического развития, в судебно-правовой сфере и в области защиты прав и свобод человека; группа международно-правовых исследований, группа мониторинга законодательства по вопросам обороны и безопасности, а также сводная информационно-аналитическая группа.

Помимо этого Институт вправе создавать временные рабочие группы из числа ученых, специалистов для проведения экспертизы законопроектов, подготовки аналитических материалов и оценок по результатам проведенного исследования. Кроме того, данное учреждение осуществляет взаимодействие с республиканскими научно-исследовательскими институтами и центрами, высшими образовательными учреждениями по вопросам организации и проведения работ по изучению проблем совершенствования правовой базы государственного и общественного строительства, судебно-правовой системы.

Помимо Института мониторинга действующего законодательства в Республике действует еще один субъект правового мониторинга – Центр по мониторингу за реализацией нормативно-правовых актов[22]22
  См.: Исаков Х. М. Организационно-правовые формы деятельности Центра по мониторингу за реализацией нормативно-правовых актов при Министерстве юстиции Республики Узбекистан // Мониторинг законодательства: вопросы теории и практики. Сб. материалов научно-практического семинара. Ташкент, 2006. С. 296–301.


[Закрыть]
. Это самостоятельное информационно-аналитическое учреждение в составе Министерства юстиции Республики, структуру которого образуют соответствующие отделы мониторинга за реализацией нормативно-правовых актов по направлениям законодательства: в сфере государственного и общественного строительства, в сфере экономического развития, в сфере деятельности правоохранительных органов, органов прокуратуры и судопроизводства, а также в сфере социального и гуманитарного развития.

Основной целью деятельности Центра является выявление пробелов в сфере правового обеспечения проводимых реформ, принятие мер по обеспечению системности и последовательности, полноты и комплексности нормативно-правовой основы государства. Центр осуществляет:

– системный анализ развития и реформирования национального законодательства;

– мониторинг выполнения министерствами и ведомствами нормотворческих программ, оценку соответствия принимаемых нормативных актов целям и задачам реформирования, требованиям по защите прав и свобод человека, международным нормам и стандартам, Конституции и законам Республики;

– системный анализ правоприменительной практики (министерств, государственных комитетов, ведомств, правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры и судопроизводства, подразделений Министерства юстиции, а также органов государственной власти на местах);

– выработку предложений по обновлению и развитию законодательства, совершенствованию правоприменительной практики, обеспечению целостности, системности правового регулирования, единообразного применения норм законодательства.

При решении вопроса формирования системы правового мониторинга вместо учреждения специализированного субъекта нередко используется метод наделения действующих органов государственной власти полномочиями по оценке эффективности законодательства и правоприменительной деятельности, что в некоторой степени также может рассматриваться в качестве вариации централизованной формы организации правового мониторинга.

Так, например, в практике Бельгии[23]23
  См.: К вопросу об оценке эффективности законодательства (Опыт Бельгии) // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / www.council.gov.ru


[Закрыть]
контроль за эффективностью национального законодательства осуществляется органами государственной власти на двух этапах: в ходе законотворческого процесса (первичный анализ на предмет необходимости внесения изменений в действующие нормы) и после принятия нормативных актов (к примеру, в ежегодных докладах Государственного Совета Бельгии отражаются результаты анализа проблем правоприменения в течение отчетного периода). Кроме того, в ежегодных докладах Государственного совета Бельгии, а также генеральных прокуроров содержится информация о ранее принятых законодательных нормах, которые в течение отчетного периода создавали юридические проблемы в правоприменительной практике. Эти данные могут служить основанием для последующего пересмотра «проблемных» норм в установленном законом порядке по инициативе правительства или парламента. В более широком смысле оценку эффективности действующего законодательства осуществляет Сенат Бельгии, в структуре которого с 2000 г. действует Отдел оценки законодательства, осуществляющий экспертизу разрабатываемых нормативных актов и уже действующего законодательства.

Децентрализованный способ организации мониторинга национального законодательства и практики его реализации в значительной мере применяется в правовой системе Германии[24]24
  См.: Опыт Федеративной Республики Германии // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / www.council.gov.ru


[Закрыть]
.

В ФРГ круг субъектов, участвующих в процессе формирования задач по совершенствованию законодательства, не ограничен. Изучение эффективности национального законодательства и опыта министерств, а также целевые научные исследования проводятся спе циализированными исследовательскими центрами по запросам как государственных органов (Министерства юстиции ФРГ, министерств юстиции федеральных земель), так и заинтересованных организаций, объединений (например, Институт социологии права в университете г. Констанца, Институт по изучению проблем правового государства в Свободном университете г. Берлина). Помимо этого каждое ведомство, министерство обязано анализировать степень эффективности соответствующих правовых норм, принятых в сфере его деятельности. Таким образом, мониторинговые исследования в разнообразных сферах национального законодательства проводятся в значительной мере обособленными субъектами, а не единой системой. Децентрализованный характер организации системы правового мониторинга присущ и Испании[25]25
  См.: Изучение эффективности национального законодательства (Опыт Испании) // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / www.council.gov.ru


[Закрыть]
. Изучение эффективности национального законодательства в этой стране представляет собой часть общего процесса законотворчества, в котором на равных основаниях принимают участие практически все министерства и ведомства, а также парламентские структуры страны, обладающие правом законодательной инициативы. Анализ недостатков конкретных сфер действующего законодательства и формулирование задач по их совершенствованию осуществляются руководством министерств и ведомств. Ключевой структурой в данном процессе является Министерство Испании по делам правительства. Особая роль в работе по совершенствованию действующего законодательства принадлежит высшему консультативному органу правительства – Государственному совету Испании. К числу его основных функций относится проведение анализа законотворческой деятельности органов исполнительной власти страны на предмет ее соответствия Конституции, нормам национального законодательства, а также международным соглашениям и договорам.

Здесь представлен ознакомительный фрагмент книги.
Для бесплатного чтения открыта только часть текста (ограничение правообладателя). Если книга вам понравилась, полный текст можно получить на сайте нашего партнера.

Купить и скачать книгу в rtf, mobi, fb2, epub, txt (всего 14 форматов)



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43