скачать книгу бесплатно
н) контроль и проверка;
о) финансовые и материальные операции;
п) обеспечение технологических требований.
В свою очередь, названные действия могут быть разделены на операции. В любом случае действия и операции имеют юридический характер, поскольку признаны, удостоверены и подтверждены силой конституционных, законодательных и иных норм, «привязаны» к правам и обязанностям субъектов. Они порождают позитивные или негативные юридические последствия.
Четвертый блок – мониторинг реальной деятельности органов исполнительной власти. В данном случае рекомендуется:
а) сопоставление объема бюджетного финансирования и реальных расходов, в том числе использования средств в рамках целевых программ, изучение иных финансовых источников;
б) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы органов с реально осуществленными мерами (акты, проверки, совещания, инструкции и т. д.);
в) проведение анализа видов, оснований и содержания материально-финансовых, организационных и технических действий;
г) проведение анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках функций органа или решаемых им комплексных задач;
д) изучение потоков документов («входящих» и «исходящих») в рамках функций органа, выявление излишних как административных барьеров;
е) определение видов деятельности, осуществляемой в соответствии с административными регламентами (процедурами) и вне них;
ж) фиксирование динамики протестов прокуроров, иных надзорно-контрольных органов, исков в суды по поводу решений органа (оспоренные, признанные недействительными, измененные);
з) анализ соглашений и иных форм сотрудничества органов с бизнес-структурами.
Анализ деятельности государственного служащего рекомендуется проводить в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе» по показателям:
а) качество подготовки проектов правовых актов;
б) качество подготовки специальных документов;
в) исполнительность;
г) инициативность и способность предлагать и решать новые задачи;
д) открытость и демократичность стиля деятельности;
е) наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взысканий;
ж) выявление случаев конфликта интересов и коррупционных проявлений;
з) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями.
Анализ работы служащего проводится периодически – за отчетный период, в связи с конкретными ситуациями, накануне аттестаций и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выражены в мерах поощрений и взысканий, в решении карьерных вопросов, в корректировке объемов работы и регламентов.
Пятый блок – проведение анализа и самоанализа деятельности государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Речь идет об оценке соответствия их локальных актов и юридических действий законодательству и уставу. Анализ программно-плановых показателей и реальных социально-экономических показателей деятельности по производству продукции, товаров, работ и оказанию услуг позволит определить эффективность деятельности предприятий и учреждений. Периодическая оценка дает возможность принимать юридические меры – менять программы работ, структуру организации, увеличить объем НИР и НИОКР, провести перестановки кадров и повышение их квалификации и т. п. Вновь подчеркнем: юридические средства опосредуют фактические действия с результатом.
Каков механизм реализации закона?
Для обеспечения реализации закона необходимо использовать комплекс средств – организационных, функциональных, юридических, социально-психологических и материально-финансовых. Недооценка их снижает эффективность закона.
Социально-психологические средства включают достоверную правовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий.
Организационные средства – изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработка планов реализации закона.
Функциональные средства – уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий; использование норм закона как способа решения задач.
Юридические средства включают:
а) правильный выбор закона и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому вопросу;
б) изменение и отмену подзаконных актов;
в) соблюдение пределов принятия ведомственных актов;
г) обеспечение условий принятия локальных актов;
д) определение оснований выбора вариантов правомерных действий;
е) последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан;
ж) использование административных регламентов и иных процедур.
Материально-финансовые средства включают выделение финансовых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества.
Важно учитывать позитивные показатели действия закона. К таковым можно отнести:
а) использование норм закона для определения статуса органа и разработки Положения, планов и программ, административных регламентов;
б) использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;
в) использование норм закона для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т. п.;
г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции;
д) использование норм закона как оснований совершения юридических действий.
е) заключение и выполнение соглашений с бизнес-структурами;
ж) предоставление публичной информации о деятельности и доступ к ней;
з) реагирование на внешние правовые акты (в том числе прокурорские и судебные решения) и материалы общественных институтов.
Типология нарушений законности включает:
а) несоблюдение компетенции органа, организации;
б) вмешательство в сферу деятельности другого органа, организации;
в) искажение смысла норм закона, акта;
г) неправомерные решения, действия;
д) неиспользование прав, бездействие;
е) технико-юридические ошибки;
ж) необоснованность решений, действий.
Следует учитывать юридические ошибки, способствующие коррупционным нарушениям:
а) расширительное толкование компетенции органа;
б) смешение разных правовых понятий – компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции органа;
в) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями;
г) нарушения связи между правами и обязанностями взаимосвязанных органов в ходе выполнения общих функций;
д) неиспользование процедур взаимодействия органов друг с другом;
е) предоставление органу чрезмерно широких возможностей правотворчества;
ж) увлечение общими формулировками об ответственности органа и его руководителя;
з) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам закона;
и) широкие дискреционные нормы;
к) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как коррупциогенный фактор.
Эффективность закона можно определять как по собственно юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической деятельности в сфере действия закона. В первом случае норма закона анализируется:
а) по позитивным показателям ее реализации;
б) по негативным показателям (нарушений, отклонений);
в) путем оценки соответствующей информации.
Например, для нормы об обязанности принять решение позитивными показателями будут: «знание», «решение в срок», «акты во исполнение» и т. п.
Негативными показателями служат: «принятие некоторых решений», «количество опротестованных, оспоренных решений», «с опозданием», «непринятие» и т. п. Информация для этого – материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т. п.
Следует при этом выявлять, анализировать и оценивать типичные коррупционные факторы нормативных правовых актов и их проектов. Приведем их перечень.
1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.
1.1. Широта дискреционных полномочий.
1.2. Определение компетенции по формуле «вправе».
1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.
1.4. Злоупотребление правом заявителя.
1.5. Выборочное изменение объема прав.
1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.
1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.
1.8. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции».
1.9. Заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти.
2. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.
2.1. Наличие пробела в правовом регулировании.
2.2. Отсутствие административных процедур.
2.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.
2.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности.
2.5. Отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения.
2.6. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и государственными (муниципальными) служащими.
2.7. Нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации).
3. Типичные коррупционные факторы системного характера.
3.1. Ложные цели и приоритеты.
3.2. Нормативные коллизии.
3.2.1. Коллизия НПА и Конституции РФ или конституции (устава) субъекта РФ.
3.2.2. Коллизия НПА органа исполнительной власти и закона.
3.2.3. Коллизия НПА органа исполнительной власти и другого НПА, имеющего большую юридическую силу.
3.3. «Навязанная» коррупциогенность.
4. Проявления коррупциогенности.
4.1. Формально-техническая коррупциогенность.
