Коллектив авторов.

Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики



скачать книгу бесплатно

Действующим Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[107]107
  СЗ РФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6249.


[Закрыть]
это понятие также является одной из важнейших характеристик государственного контроля и надзора, под которыми понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (обязательные требования).

Обязательные требования, согласно указанному закону, являются непосредственным предметом проверки, под которой в свою очередь понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Если обратиться к более раннему законодательству, устанавливающему различные виды государственного контроля и надзора, то в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»[108]108
  Ведомости СНД и ВС. 1992. № 15. Ст.766.


[Закрыть]
в первоначальной его редакции, в ст.40, посвященной полномочиям органов государственного управления, осуществляющих контроль над безопасностью для потребителей товаров (работ, услуг), закреплялось, что уполномоченные органы в пределах своей компетенции устанавливают обязательные требования по безопасности товаров (работ, услуг) и осуществляют контроль над соблюдением этих требований.

Налицо иная трактовка «обязательных требований» применительно к государственному контролю над безопасностью для потребителей товаров (работ, услуг) по сравнению с тем, что содержится в современном законодательстве РФ.

Во-первых, обязательные требования устанавливаются самими органами, осуществляющими функцию государственного контроля в установленной сфере деятельности. Во-вторых, обязательные требования связаны непосредственным образом с обеспечением безопасности, но не с соблюдением каких-либо иных условий. В-третьих, обязательные требования контролируются только самими уполномоченными органами, которые их приняли.

Поэтому механическое заимствование Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ и более ранним Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 134-Ф этой терминологии из отраслевого Закона от 7 февраля 1992 г. № 2300-1, принятого на заре становления российской государственности, еще до принятия Конституции РФ, без соответствующей расшифровки и законодательного определения в базовых федеральных законах о государственном контроле и надзоре вряд ли может быть расценено как адекватное правовое регулирование.

Между тем соблюдение обязательных требований занимает центральное место при техническом регулировании. В соответствии со ст.7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[109]109
  СЗ РФ. 2002. № 52 (ч.1). Ст.5140.


[Закрыть]
технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте); термическую безопасность; химическую безопасность; электрическую безопасность; радиационную безопасность населения; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единство измерений; другие виды безопасности.

Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

При этом не включенные в технические регламенты требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

Таким образом, как следует из вышеприведенного закона «обязательные требования» относятся исключительно к обеспечению различных видов безопасности, а обязанность по их соблюдению возникает только тогда, когда они содержаться в соответствующем техническом регламенте.

Следовательно, использование термина «обязательные требования» в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ лишь частично совпадает с тем, какое значение ему придается в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ.

Интересно сравнить обязательные требования и лицензионные требования, при том, что лицензионный контроль также регулируется Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[110]110
  СЗ РФ. 2011. № 19. Ст.2716.


[Закрыть]
под лицензионными требованиями понимается совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства РФ и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования. При этом установлено, что к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг (ч.4 ст.8 указанного закона).

При этом в самом общем смысле нельзя не назвать лицензионные требования требованиями, которые подлежат обязательному исполнению.

На самом деле приведенные примеры являются очень показательными, т. к. установление каких-либо требований напрямую связано с определенным видом государственного контроля и надзора, а вернее, с его объектом и предметом. Можно сказать, что обязательные требования являются объединительным элементом объекта и предмета государственного контроля и надзора, влияют на цели, задачи и содержание контрольно-надзорной деятельности.

Вместе с тем проведенные теоретические исследования, посвященные государственному контролю и надзору, не всегда связывают соблюдение «обязательных требований» и предмет государственного контроля или надзора.

Например, в фундаментальной работе «Правовое регулирование государственного контроля и надзора» (ИЗИСП) предмет государственного контроля определяется следующим образом: «это оперативная деятельность подконтрольных объектов по фактическому исполнению законов, подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов, стандартов и т. п., а также количественные и качественные результаты этой деятельности, целесообразность выборов средств и способов ими своих обязанностей»[111]111
  См.: Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ А.Ф. Ноздрачев. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Анкил, 2012. – С.107.


[Закрыть]
. При этом надзор предлагается понимать, как «форму контроля, наиболее тяготеющую к государственному правовому регулированию. Поэтому ее использование целесообразно, прежде всего, для осуществления контроля над соблюдением законов, установленных государством норм, правил, стандартов»[112]112
  Указ. раб. – с. 171–172.


[Закрыть]
.

Некоторые авторы используют более упрощенный подход, указывая, что «фактически любая проводимая органами государственной власти оценка соответствия соблюдения субъектом обязательных нормативно установленных требований должна быть названа государственным контролем»[113]113
  Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан: нормативное регулирование и реализация на практике / А.В. Кнутов, С.М. Плаксин, А.В. Чаплинский; нац. исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2015. – с.9.


[Закрыть]
.

Известный ученый С.М. Зырянов, основываясь на Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[114]114
  СЗ РФ. 2004. № 11. ст.945.


[Закрыть]
, определяет административный надзор как деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемую с целью обеспечения исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения[115]115
  Зырянов С.М. Административный надзор / С.М. Зырянов. М.: ИД «Юриспруденция», 2010. – с.9.


[Закрыть]
. Далее он указывает, что субъектом административного надзора являются уполномоченные органы исполнительной власти (административные органы) и их должностные лица; объектом административного надзора – лица (физические и юридические лица, в т. ч. органы государственной власти и органы местного самоуправления), обязанные соблюдать и исполнять общеобязательные правила поведения; а, соответственно, предмет административного надзора – соответствие деятельности названных лиц указанным требованиям[116]116
  Там же.


[Закрыть]
.

Очевидно, что речь здесь должна идти не о каких-либо общих требованиях законодательства РФ, установленных в различных нормативных правовых актах, как указывается в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ или Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, а о конкретных общеобязательных правилах поведения, которые должны составлять предмет проверки в ходе государственного контроля или надзора.

Так, например, в соответствии со ст.93 Федерального закона РФ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[117]117
  СЗ РФ. 2012. № 53 (ч.1). ст.7598.


[Закрыть]
под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.

При этом предметом федерального государственного надзора в сфере образования могут быть и нормативные правовые акты, установленные самим органом государственного надзора. Например, предметом проверки могут быть соблюдение требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и формату представления на нем информации, утвержденные Приказом Рособрнадзора от 29 мая 2014 г. № 785[118]118
  Российская газета. 2014. № 188. 21 августа.


[Закрыть]
.

Предметом надзора могут быть также взаимосвязанные нормы законодательства об образовании и требования других нормативных правовых актов. Например, предметом проверки может быть наличие документов у образовательной организации, подтверждающих отсутствие у педагогических работников ограничений на занятие трудовой деятельностью в сфере образования. Так, проверяются соблюдение требований ст.331 Трудового кодекса РФ, устанавливающей категории лиц, которые не могут быть допущены к педагогической деятельности.

Таким образом, можно предположить, что совокупность нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в определенной сфере государственного управления и подлежащие проверке со стороны уполномоченного контрольно-надзорного органа в ходе мероприятия по контролю и являются теми самыми «обязательными требованиями», являющимися предметом государственного контроля и надзора.

Некоторыми исследователями даже предлагается разделить обязательные требования на две группы:

– обязательные требования «верхнего уровня», касающиеся соблюдения различных правовых режимов в регулируемой сфере, установленные, как правило, законодательными актами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

– обязательные требования технического характера, устанавливающие требования к производственной деятельности хозяйствующих субъектов (к безопасности эксплуатации объектов, выполнения работ, к безопасности продукции и т. д.), которые обычно устанавливаются на ведомственном уровне в целях обеспечения безопасности указанной деятельности (объектов и продукции)[119]119
  Аналитический доклад «Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации». 2015 г. / Авт. кол.: Плаксин С.М., Зуев А.Г., Кнутов А.В., Максимова С.И., Полесский Е.А., Семенов С.В., Трифонов В.А., Чаплинский А.В., Шабала Ю.И. М., 2015. – С.71.


[Закрыть]
.

В связи с вышеизложенным вызывает интерес проект Методических рекомендаций по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора) (вместе с типовой формой перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю)[120]120
  http://контроль-надзор. рф/doc/29/Метод.%20рекомендации. docx


[Закрыть]
. В этом документе впервые дается понятие «обязательные требования», под которыми следует понимать требования к деятельности хозяйствующих субъектов, используемым ими производственным объектам, к их персоналу, а также к производимой и (или) реализуемой хозяйствующими субъектами продукции (выполняемым работам, предоставляемым услугам), имеющие обязательный характер и установленные международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами и нормативными документами органов государственной власти СССР и РСФСР, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также в отдельных случаях иными нормативными документами.

При этом предлагается различать «нормативные документы» и «обязательные требования технического характера». В первом случае это документы, принятые органами исполнительной власти, органами государственной власти СССР и РСФСР в соответствии с ранее действующим регулированием, не являющиеся нормативными правовыми актами и применяющиеся в качестве обязательных к деятельности хозяйствующих субъектов до момента урегулирования соответствующих отношений нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с актуальными положениями законодательства РФ (например, до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов – нормативные документы, устанавливающие требования к продукции и процессам (ГОСТы, СНиПы, Своды правил и т. д.). Во втором случае это обязательные требования, регламентирующие производственные процессы хозяйствующих субъектов, эксплуатацию их производственных объектов, а также производимую и (или) реализуемую хозяйствующими субъектами продукцию, в т. ч. обязательные требования в сфере технического регулирования, в сфере охраны труда, в сфере ветеринарии, в сфере карантина растений, в сфере природопользования, в сфере промышленной безопасности, в области использования атомной энергии, в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и в иных системах нормирования, устанавливаемых в целях безопасности указанных процессов, объектов и продукции.

В законопроектах о государственном контроле и надзоре также имеются предложения о формулировании понятия «обязательные требования».

Так, в законопроекте, предложенном НИУ Высшая школа экономики, под обязательными требованиями предлагается понимать требования к деятельности хозяйствующих субъектов, используемым ими объектам, а также производимой и (или) реализуемой данными субъектами продукции (выполняемым работам, предоставляемым услугам), установленные международными договорами Российской Федерации, актами международных организаций, нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами[121]121
  Проект Федерального закона «О государственном контроле и муниципальном контроле в Российской Федерации. Подготовлен НИУ Высшая школа экономики в марте 2015 г.


[Закрыть]
. Соответственно, по данному законопроекту предметом государственного (муниципального) контроля является соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований до начала деятельности указанных субъектов или в процессе ее осуществления.

В законопроекте, разрабатываемом Минэкономразвития РФ совместно с Экспертным советом Открытого правительства РФ, также предлагается закрепить термин «обязательные требования». Под ними предлагается понимать условия, ограничения, запреты, обязанности, предъявляемые к осуществлению гражданами и организациями предпринимательской и иной деятельности, совершению ими действий, результатам осуществления деятельности или совершения действий, использованию ими при осуществлении указанной деятельности, совершении действий производственных объектов, установленные в целях защиты охраняемых законом ценностей международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

При этом, согласно проекту закона, силу обязательных требований должны иметь также документы, не являющиеся нормативными правовыми актами (в частности, документы в области стандартизации, документы, разработанные самими гражданами и организациями, в т. ч. учредительные документы организаций, документы, определяющие требования к системе менеджмента организаций), если обязанность соблюдать положения указанных документов предусмотрена законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами применительно к определенным видам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля[122]122
  Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации». Версия на 01.08.2016 г. // Размещен в системе «Открытое правительство РФ».


[Закрыть]
.

Наряду с термином «обязательные требования» предлагается в новом федеральном законе ввести термин «охраняемые законом ценности», который является в рассматриваемом законопроекте важной характеристикой нормативных правовых актов, являющихся предметом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Под ними предлагается понимать жизнь и здоровье граждан, права, свободы и законные интересы граждан и организаций, их имущество, сохранность животных, растений, иных объектов окружающей среды, объектов, имеющих историческое, научное, культурное значение, поддержание общественной нравственности, обеспечение установленного порядка осуществления государственного управления и местного самоуправления, в т. ч. посредством обеспечения исполнения гражданами и организациями обязанностей по уплате законно установленных налогов, сборов, иных обязательных платежей, обеспечение обороны страны и безопасности государства, стабильности финансового сектора, единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности[123]123
  Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации». Версия на 01.08.2016 г. // Размещен в системе «Открытое правительство РФ».


[Закрыть]
.

Следует отметить, что перечисленные «охраняемые законом ценности» являются ничем иным, как объектами государственного контроля, надзора и муниципального контроля. Одновременно они могут рассматриваться в качестве задач государственного (административного) надзора и государственного или муниципального контроля[124]124
  См.: Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореф. дис. докт. юрид. наук. – Воронеж, 2011. – с. 16–17.


[Закрыть]
.

Также вызывает удивление тот факт, что нормы проекта федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации», определяющие «обязательные требования», входят в прямое противоречие с рассмотренным ранее проектом Методических рекомендаций по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора), подготовленным все тем же Минэкономразвия России.

Важно понимать, что само по себе наличие «обязательных требований» носит факультативный или второстепенный характер. Основной задачей государственного контроля или надзора является «предотвращение опасности, которая может возникнуть в процессе хозяйственной деятельности, предупреждение угрозы и последующее наблюдение за ситуацией»[125]125
  Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок; пер. с нем. – М.: Волтерс Клувер, 2008. – С.245.


[Закрыть]
. Поэтому проверка соблюдения «обязательных требований» не должно являться самоцелью контрольно-надзорных органов, т. к. если соблюдение таких требований не приводит к обеспечению безопасности и охране общественных благ, причиняет ущерб предпринимательской деятельности, то осуществление такой деятельности со стороны государства не имеет какого-либо смысла.

Следовательно, формулирование в законодательстве «обязательных требований» имеет архаичный характер и не служит позитивной основой контрольно-надзорной деятельности. Фактически «обязательные требования» – это и есть обязанность подконтрольных (поднадзорных) субъектов соблюдать определенные нормы и правила, установленные в определенной сфере государственного управления и подлежащие проверки в установленных законом случаях контрольно-надзорными органами. Важно другое: в каких пределах или границах должны проводиться проверки установленных норм и правил? Можно ведь безгранично, как предлагается сейчас, придавать «силу обязательных требований также документам, не являющимися нормативными правовыми актами» и продолжать проводить проверки с крайне размытым предметом контроля и надзора?



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33