скачать книгу бесплатно
Прокурорский надзор и особенности обеспечения законности в период кризисных явлений в экономике
Коллектив авторов
Предлагаемая работа отражает результаты научно-практического исследования вопросов деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов в период кризисных явлений в экономике. Авторами анализируются понятие, признаки и виды таких явлений, вопросы противодействия им со стороны Российской Федерации, раскрываются особенности прокурорского надзора за исполнением законов в социальной, экономической и экологической сферах, дается характеристика преступности в период кризисных явлений. Освещаются наиболее актуальные вопросы прокурорского надзора и обеспечения законности в сфере здравоохранения, энергетики, экологии, а также трудовой, кредитно-банковской, бюджетной и антимонопольной отраслях, на финансовом рынке и др. Применительно к каждой сфере особое внимание уделено анализу законодательных положений, форм и методов работы, нарушений, актуализирующихся в кризисные периоды, наиболее оптимальных мер прокурорского реагирования.
Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2020 г.
Работа предназначена для широкого круга читателей: работников органов и организаций прокуратуры, правоохранительных и контрольно-надзорных органов, научных работников и преподавателей, иных специалистов в областях юриспруденции и экономики.
Прокурорский надзор и особенности обеспечения законности в период кризисных явлений в экономике
(Коллектив авторов)
© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2020
© ООО «Проспект», 2020
* * *
Рецензенты:
Тихомиров Ю. А., доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Ашмарина Е. М., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой правового обеспечения экономической деятельности Российского государственного университета правосудия;
Егорова М. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конкурентного права, начальник управления Международного сотрудничества Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, ректора Университета прокуратуры Российской Федерации О. С. Капинус.
Коллектив авторов
Капинус О. С., ректор Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (введение, заключение).
Бут Н. Д., руководитель авторского коллектива, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук (§ 1.2 совместно с Ашитковой Т. В.; § 1.3; § 2.2.4 совместно с Кучкиным В. К.).
Акимов Л. Ю., директор по правовым вопросам ПАО «Россети», доцент кафедры энергетического права МГЮА им. О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук (§ 2.2.5 совместно с Маслениным М. А.).
Ашиткова Т. В., ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 1.2 совместно с Бут Н. Д.; § 2.1.3; библиографический список совместно с Козусевой О. А.).
Воронцов А. А., старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.6).
Гузнов А. Г., директор Юридического департамента Банка России, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук (§ 2.2.1 совместно с Рождественской Т. Э.).
Добрецов Д. Г., ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 2.3).
Евланова О. А., заведующая отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 1.5 совместно с Павловской Н. В.).
Игонина Н. А., ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 1.4; § 2.1.2 совместно с Козусевой О. А.; § 2.2.2).
Козусева О. А., старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 2.1.2 совместно с Игониной Н. А.; библиографический список совместно с Ашитковой Т. В.).
Кучкин В. К., заместитель Наро-Фоминского городского прокурора Московской области, кандидат политических наук (§ 2.2.4 совместно с Бут Н. Д.).
Масленин М. А., исполнительный директор ООО «Центр инфраструктурных исследований» (§ 2.2.5 совместно с Акимовым Л. Ю.).
Огурцова М. А., старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 2.1.1).
Павловская Н. В., ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 1.5 совместно с Евлановой О. А.).
Рождественская Т. Э., профессор кафедры финансового права МГЮА имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук (§ 2.2.1 совместно с Гузновым А. Г.).
Ступаченко Е. В., старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 1.1, § 2.2.3).
Введение
Кризисные явления, обусловленные различными причинами (войнами, вооруженными конфликтами, международным санкционным давлением, сложной эпидемиологической обстановкой, чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями и др.), периодически оказывают существенное влияние на мировую экономику, а также экономику конкретных стран. Не исключением является и наша страна, экономика которой неоднократно подвергалась воздействию кризисов. Так, 90-е гг. XX в. в России характеризовались затяжным кризисом, охватившим практически все сферы экономических отношений – производства, кредитно-банковскую, бюджетную, налоговую и др. Такие негативные явления, как нарастающая инфляция, кризис неплатежей, неконтролируемый рост цен, преобладание импорта над экспортом, хронический бюджетный дефицит, существенно усиливаются в кризисные периоды.
Вместе с тем политическая стабильность, гарантированная согласованными действиями всех ветвей власти при усилении координирующей роли Президента Российской Федерации, показала свою эффективность и в экономике. Данные обстоятельства позволили Президенту Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 15 января 2020 г. ответственно заявить: «В последние годы мы сосредоточили усилия на укреплении макроэкономической устойчивости… Федеральный бюджет вновь стал профицитным. Наши государственные резервы уверенно покрывают совокупный внешний долг. Говорю не о каких-то абстрактных, отвлеченных показателях, они прямо, хочу это подчеркнуть, прямо связаны с жизнью каждого человека в нашей стране, с выполнением социальных обязательств перед людьми. Мы видим, с какими проблемами, даже потрясениями сталкиваются граждане тех государств, где подобной “подушки безопасности„не было, где такой фундамент оказался зыбким. Результатом последовательной работы Правительства и Банка России стала и ценовая стабилизация. По итогам прошлого года инфляция составила три процента, это ниже установленного ориентира в четыре процента»
.
Важнейшую роль в преодолении последствий экономических кризисов играет неукоснительное исполнение законов, обеспечивающее стабильность гражданского оборота, наполняемость бюджетов всех уровней, целевое расходование бюджетных средств, что в конечном итоге позволяет государству должным образом исполнить социальные обязательства, гарантированные Конституцией Российской Федерации. В связи с этим органы прокуратуры играют существенную роль в государственном механизме преодоления последствий экономических кризисов.
Анализ практики прокурорского надзора показывает, что, осуществляя надзор за исполнением законов, органы прокуратуры способствуют стабилизации отношений во всех сферах жизнедеятельности общества. Правильное смещение акцентов в работе прокуроров в кризисные периоды содействует решению первоочередных задач, поставленных руководством страны в конкретных социально-экономических условиях.
Настоящая монография отражает результаты научно-практического изучения вопросов прокурорской деятельности и обеспечения законности в условиях кризисных явлений в экономике, а также предлагает ряд их научно обоснованных решений. В указанных целях изучен большой массив специальной юридической и экономической литературы, законодательных актов, проведено анкетирование 944 прокурорских работников, представляющих 13 прокуратур субъектов Российской Федерации в различных федеральных округах.
В работе анализируются понятие, признаки и виды экономических кризисов, раскрываются особенности обеспечения законности в периоды кризисных явлений, детально освещаются вопросы организации прокурорского надзора в данных условиях. Дается характеристика наиболее актуальных направлений прокурорского надзора и обеспечения законности в период кризисных явлений не только в экономической, но также в социальной (социальное обеспечение, труд, здравоохранение) и экологической сферах.
Особое внимание уделено анализу законодательных норм, надзор за исполнением которых приобретает особую актуальность в период кризисных явлений в экономике, наиболее адекватных им мер прокурорского реагирования, а также эффективных форм и методов работы прокуратуры, новых направлений взаимодействия с контрольно-надзорными и правоохранительными органами.
Целью настоящей работы является разработка новых концептуальных подходов к организации прокурорского надзора в сложных социально-экономических условиях, требующих максимальной концентрации усилий как государственных органов, так и представителей бизнес-сообщества.
О. С. Капинус
Ректор Университета прокуратуры Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор, государственный советник юстиции 2 класса
Глава 1. Особенности обеспечения законности в период кризисных явлений в экономике
§ 1.1. Кризисные явления в экономике: понятие, признаки и виды, их влияние на экономику России. Меры, принимаемые Российской Федерацией для преодоления последствий кризисных явлений
В конце октября 2019 г. интерес средств массовой информации был прикован к юбилейным датам – 90-летию первого мирового экономического кризиса
и 100-летию введения первых международных экономических санкций против России
. Причиной указанного интереса является то, что экономические кризисы (в том числе их порождающие и отягчающие их последствия международные экономические санкции) периодически оказывают влияние на экономику России и жизнь россиян.
В этой связи представляется необходимым исследовать понятие кризисных явлений в экономике (экономических кризисов), раскрыть их признаки, исследовать их виды, определить влияние на отечественную экономику. При этом следует изучить также меры, принимаемые Российской Федерации для преодоления последствий кризисных явлений.
Нормальным состоянием экономики является экономическое равновесие, которое представляет собой согласованное, равновесное развитие всех рынков (товаров и услуг, рабочей силы, капитала и др.), которое достигается в ходе взаимодействия и взаимоприспособления всех сфер, элементов, факторов производства. Экономическое равновесие предполагает, что имеющиеся рабочая сила и производственные мощности используются полностью, постоянно восстанавливаются нарушенные пропорции
.
Кризис как экономическое явление был неизвестен мировому хозяйству до XIX в. Только с окончательным разложением феодальных отношений, укреплением в качестве правящего класса буржуазии и развитием капитализма кризисы стали неотъемлемым признаком экономики
.
В самом широком смысле под кризисом (от греч. krisis – решение, переломный момент) понимается глубокое расстройство, резкий перелом, период обострения противоречий в процессе развития какой-либо сферы человеческой деятельности
.
В зависимости от сферы человеческой деятельности кризисы могут быть экономическими, политическими, социальными и др.
В экономике экономический кризис – это характерный для капитализма способ разрешения накапливающихся противоречий воспроизводства
. Экономическая теория рассматривает экономический кризис
как одну из фаз экономического цикла (делового цикла, воспроизводственного цикла), включающего последовательно следующие фазы: кризис, депрессию, оживление и подъем
. Кратко дадим характеристику каждой из фаз цикла.
В период кризиса наблюдается падение уровня и темпов экономического роста, сокращение масштабов производства. Происходят массовые банкротства промышленных и торговых предприятий, сокращается заработная плата, растет безработица. В обществе нарушаются кредитные связи, расстраивается рынок ценных бумаг. Предприниматели испытывают острую потребность в деньгах для уплаты быстро образовавшихся долгов, норма банковского процента значительно возрастает.
В фазе депрессии приостанавливаются спад производства и снижение цен. Постепенно уменьшаются запасы товаров. Из-за незначительного спроса увеличивается масса свободного денежного капитала, ставка банковского процента снижается до минимума. Предложение товаров перестает обгонять спрос, прекращение выпуска товаров снижает их предложение до уровня спроса. В то же время создаются естественные условия для выхода из кризиса. Уменьшаются цены на средства производства и удешевляется кредит, что позволяет возобновить расширение производства на новой технической основе.
На фазе оживления производство расширяется до предкризисного уровня. Размеры товарных запасов устанавливаются на уровне, необходимом для бесперебойного снабжения рынка. Начинается небольшое повышение цен, вызванное увеличением покупательского спроса; сокращаются масштабы безработицы; возрастает спрос на денежный капитал, ставка процента увеличивается.
Выпуск продукции на фазе подъема превышает предкризисный уровень. Создаются новые предприятия, увеличиваются инвестиции, сокращается безработица. С расширением покупательского спроса возрастают цены на товары. Повышается прибыльность производства. Увеличивается спрос на кредитные средства, возрастает норма банковского процента. Если рост продолжается и становится бурным, то экономика переходит в подфазу перегрева, что ведет к напряжению денежного рынка, так как свободных денежных ресурсов не хватает на все (создание новых предприятий, увеличение инвестиций и кредита и др.), растут цены на ресурсы и товары, которые подогреваются биржевыми и торговыми спекулянтами, что в свою очередь создает предпосылки для очередного кризиса
.
Циклический характер кризисов получил оригинальную трактовку в трудах выдающегося экономиста Н. Д. Кондратьева, который полагал, что материальной основой больших циклов в экономике являются изнашивание, смена и расширение основных капитальных благ, требующих длительного времени и огромных средств для своего производства. Смена и расширение фонда этих благ идут не плавно, а точками, другим выражением чего являются большие волны конъюнктуры. Длинные волны Н. Д. Кондратьева разделяются на четыре фазы: дна, роста, пика и спада (или весна, лето, осень и зима). Переходы между фазами цикла связаны с техническим прогрессом, который влияет на уровень производства. Самим Н. Д. Кондратьевым были определены три фазы длинных волн, а четвертая и пятая были определены его последователями. Пять волн Н. Д. Кондратьева описывают ситуацию со времени первой промышленной революции и до настоящего времени. Вместе с тем современные научные исследования во многом опровергают данную теорию, связывая ее несостоятельность после отмены золотого стандарта в 1949 г., после чего слишком многие показатели стали зависеть от поведения национальных банков и налогово-бюджетной политики, что делает невозможным взгляд на экономику сугубо через призму чисто рыночного поведения. В частности, специалисты, придерживаясь теории Дж. Кейнса, утверждают, что денежно кредитная политика государства является причиной циклической динамики в экономике. Государственное вмешательство в экономике путем снижения или увеличения денежной массы или количества выданных кредитов создает волнообразное движение в экономике
.
Кредит в современном обществе получает такой уровень развития, разнообразия и распространения, что жизнь в кредит становится экономической культурой, нормой в условиях развитого капитализма. Именно широкое развитие кредита, подкрепленное желанием домохозяйств максимально увеличить свое потребление, приводит к неизбежности периодических кризисов в рыночной экономике. Так, с началом нового экономического цикла происходит нарастание кредитной задолженности домашних хозяйств и предприятий. Рост задолженности стимулируется общим оптимизмом, который был вызван соответствующими мерами экономической политики, и получением на этой основе кредитов. Они в свою очередь увеличивают платежеспособный спрос и создают дальнейшую основу для получения следующих кредитов и т. д. В условиях развитого финансового рынка данный процесс опосредуется ростом курсовой разницы финансовых активов, которыми располагают домашние хозяйства и предприятия. Домашние хозяйства получают возможность привлекать новые займы под обеспечение ценных бумаг и недвижимости. Чем выше поднимается их цена, тем больше возможностей открывается для получения новых кредитов. Инновации в финансовой сфере позволяют расширять инструментарий кредитования и быстрее аккумулировать для этих целей свободные ресурсы у домашних хозяйств и предприятий. Кредит оплетает всю экономику. На пике экономического бума кредитная нагрузка достигает некоторого критического уровня, срабатывает спусковой крючок, и вся система рушится, наступает кризис. Роль спускового крючка играют действия экономических субъектов на том рынке, на котором сформировался финансовый пузырь. В этой связи экономические кризисы являются неизбежными
.
Каковы же основные признаки кризиса? Согласно В. А. Мау признаками кризиса считаются существенные изменения в худшую сторону параметров экономической и социальной динамики: валового внутреннего продукта (далее – ВВП) (не обязательно выход в отрицательную зону, но и резкое торможение), занятости, инфляции, бюджетного дефицита, государственного долга, процентных ставок и ряда других
.
Кризисы как экономическое явление можно классифицировать по различным основаниям
.
1. По масштабам нарушения равновесия в хозяйственных системах.
Общие кризисы охватывают все национальное хозяйство.
Частичные распространяются на какую-либо одно сферу или отрасль экономики. Так, финансовый кризис – глубокое расстройство государственных финансов. Он проявляется в постоянных бюджетных дефицитах. Крайним проявлением финансового кризиса является неплатежеспособность государства по иностранным займам.
Денежно-кредитный кризис – потрясение денежно-кредитной системы. Происходит резкое сокращение коммерческого и банковского кредита, массовое изъятие вкладов и крах банков, погоня населения и предпринимателей за наличными деньгами, падение курсов ценных бумаг, снижение нормы банковского процента.
Валютный кризис выражается в обесценении валюты отдельных стран (нехватка иностранных «твердых» валют, истощение валютных резервов в банках, падение валютных курсов).
Биржевой кризис – резкое снижение курсов ценных бумаг, значительное сокращение их эмиссии, глубокие спады в деятельности фондовой биржи.
2. По регулярности нарушения равновесия в экономике.
Периодические кризисы повторяются регулярно через определенные промежутки времени.
Промежуточные не охватывают полный деловой цикл и прерываются на каком-то этапе, являются менее глубокими и менее продолжительными.
Нерегулярные кризисы имеют свои особые причины возникновения. Отраслевое потрясение охватывает одну из отраслей народного хозяйства и вызывается изменением структуры производства, нарушением нормальных хозяйственных связей. Например, аграрный кризис – резкое ухудшение сбыта сельскохозяйственной продукции. Структурный кризис обусловлен нарушением нормальных соотношений между отраслями производства (однобокое развитие одних отраслей в ущерб другим, ухудшение положения в отдельных видах производства).
3. По характеру нарушений пропорций воспроизводства.
Кризис перепроизводства – выпуск излишнего количества товаров, не находящих сбыта. Кризис недопроизводства – острая их нехватка для удовлетворения платежеспособного спроса населения.
Применительно к России за последние 25 лет В. А. Мау выделяет следующие виды кризисов
:
• трансформационный кризис, в рамках которого осуществляется выработка новой экономико-политической модели функционирования общества. Его особенностью выступает одновременное изменение политических, экономических, социальных и идеологических основ развития страны, причем иногда оно сопровождается изменением государственных границ, крахом государства, и в этом случае кризис принимает форму полномасштабной революции;
• системный (структурный) кризис как кризис сложившейся модели экономического роста и экономического регулирования предполагает для выхода из него осуществление серьезных институциональных преобразований. В его основе лежат масштабные технологические сдвиги;
• циклический (инвестиционный) кризис, отражающий колебания в темпах роста ВВП, инвестиций и занятости;
• финансовый кризис, который, в свою очередь, может распадаться на кризис бюджетной, денежной, банковской систем. Они могут проявляться совместно или преимущественно в той или иной другой финансовой сфере;
• кризис внешних шоков, который связан с обстоятельствами, внешними для данной страны, – войнами с их экономическими последствиями, резким изменением условий торговли и др.
Влияние кризисов на экономику России в последнее время получило достаточно широкое освещение в научной литературе и в средствах массовой информации
, с учетом чего можно дать описание основных кризисов, затронувших отечественную экономику на протяжении последних 30 лет.
Не секрет, что причины системного кризиса экономики России произрастают из негативных проблем, доставшихся по наследству из экономики СССР, которые во многом не были разрешены в переходном периоде отечественной экономики. Объективными факторами, сложившимися к концу 80-х гг. XX в., характеризующими отечественную экономику, являлись:
• крайне высокая степень огосударствления экономики, почти полное отсутствие легального частного сектора при неуклонно расширявшейся «теневой» экономике;
• длительно существование принципиально нерыночной экономики, что ослабляло хозяйственную инициативу большинства населения и порождало преувеличенное представление о социальной роли государства;
• сверхмонополизация производства, что в условиях начавшейся либерализации экономики вело к раскручиванию инфляции;
• крайне искаженная структура национальной экономики, где ведущую роль играл военно-промышленный комплекс, а роль отраслей, ориентированных на потребительский рынок, была принижена;
