скачать книгу бесплатно
Особенно болезненным для общества фактором социальной напряженности последних лет стало значительное повышение пенсионного возраста для всех категорий трудящихся. Решение о проведении пенсионной реформы вызвало массовые длительные акции протеста, остроту которых не удалось снизить даже путем применения политехнических и правовых технологий: объявлении пенсионной реформы накануне проведения всемирного чемпионата по футболу, в период которого было запрещено проведение акций протеста. Несмотря на искусственно-созданные препятствия социальное недовольство проявило себя в значительных масштабах в конце лета и осенью 2018 г., когда по всей территории Российской Федерации активно проходили акции протеста против повышения пенсионного возраста, всего было зарегистрировано более 680 протестных мероприятий
.
Необходимо иметь в виду, что степень значимости указанных факторов в разных регионах различается. Факторы, приоритетные в одном субъекте Федерации, оказываются незначимыми в другом.
Например, такой фактор, как этнические противоречия является одним из детерминирующих в большинстве регионов Южного федерального округа. Противоречия, основанные на почве национальных проблем, вызывают рост социальной напряженности, выраженной в разного рода негативной социальной активности, вплоть до проявления радикализма, религиозного экстремизма, мигрантофобии, шовинизма и расизма
.
Экологические факторы в период кризисов больший вес оказывают на социальную напряженность в промышленно развитых регионах, где загрязнение окружающей среды может достигать опасных уровней, вызывая рост заболеваемости и приводя к росту протестных акций. Этот фактор, постоянно присутствующий в современном обществе, существенно актуализируется в кризисные периоды.
В процессе развития российского общества с изменением социально-экономической ситуации в стране, факторы, определяющие социальную напряженность в регионах, и их весовые характеристики могут изменяться. Своевременное выявление факторов и очагов социальной напряженности позволяет предотвращать ее эскалацию и перерастание в социальные конфликты.
Таким образом, факторы социальной напряженности имеют многообразный и разноплановый характер, и могут лежать в сфере экономических, политических, социальных, культурных, экологических отношений.
Эффективному преодолению негативного воздействия рассматриваемых факторов может способствовать своевременное принятие соответствующих нормативных правовых актов.
Однако своеобразной преградой на пути законодательного воплощения позитивных инициатив в социальной сфере выступает конституционное требование, предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, согласно которому законопроекты об изменении финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Подавляющая часть законодательных инициатив в сфере социального обеспечения попадает в сферу действия указанного конституционного положения.
На уровень законов выходят только те законопроекты, которые либо внесены в Государственную Думу с положительным заключением Правительства Российской Федерации в части финансового обеспечения предлагаемых законодательных новелл, либо вносятся самим Правительством. В литературе отмечается, что сложившаяся модель законотворческого процесса может быть охарактеризована как «одноканальная», с доминированием одного из субъектов права законодательной инициативы
.
В контексте изложенного необходимо отметить, что социальная напряженность, как явление, стала актуальным предметом научного осмысления в российском обществе с началом перестройки, когда практически все слои населения утратили привычные экономические и социальные опоры. Как заключил в свое время В. Н. Кудрявцев, социальная напряженность, «представляет собой эмоциональное состояние в группе или обществе в целом, вызванное давлением природной или социальной среды, продолжающееся, как правило, в течение более или менее продолжительного времени. Напряженность может быть вызвана отнюдь не только стремлением достичь какой-либо цели, но и разного рода ошибками и некомпетентностью лидеров»
.
При формировании социальной напряженности в широких кругах населения утверждаются настроения недовольства положением дел в важных сферах политической, экономической и социальной жизни; снижается авторитет власти; в обществе возникает атмосфера массового беспокойства, эмоционального возбуждения. В условиях острой социальной напряженности: возрастает уровень конфликтности в межличностных отношениях; разрываются устоявшиеся социальные связи; ослабляется сдерживающее воздействие общественного мнения; активизируется вынужденная миграция населения.
Социальная напряженность характеризуется распространением настроений неудовлетворенности существующей ситуацией в той или иной жизненно важной сфере общественной жизни, под влиянием которых утрачивается доверие к властям, снижается авторитет власти и власть авторитета, появляется ощущение опасности, широкое хождение приобретают пессимистические оценки будущего. В обществе в целом, как и в отдельной территориальной общности, возникает атмосфера массового психического беспокойства, эмоционального возбуждения. На поведенческом уровне социальная напряженность проявляется как в стихийных массовых действиях, различных конфликтах, митингах, демонстрациях, забастовках и иных формах гражданского неповиновения и протеста, а также вынужденной и добровольной миграции в другие регионы и за границу
.
Социальная напряженность играет криминогенную роль в обществе, в связи с чем обоснованно отмечается, что в условиях острой социальной напряженности возрастает уровень конфликтности в межличностных отношениях; разрываются устоявшиеся социальные связи; ослабляется сдерживающее воздействие общественного мнения; активизируется вынужденная миграция населения. Не случайно, в связи с отчетливо прослеживающейся криминальностью социальной напряженности учеными обоснованно предлагается в системе мер противодействия преступности признать социальную напряженность в качестве криминогенного фактора, требующего учета и профилактического воздействия в рамках системы мер предупреждения преступности, наравне с экстремизмом, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом и т. д.; определить на законодательном уровне понятие «социальной напряженности», предложить установить ответственность – дисциплинарную, административную и уголовную, за действия, приводящие к ее росту и, как следствие, совершению противоправных действий гражданами
.
Между тем социальная напряженность является необходимым элементом существования любого общества так как может мобилизовать массы, усилить позитивные процессы, например, экологическое движение
, благотворительные начинания, рост предпринимательской активности.
Немецкий социолог Р. Дарендорф полагал, что социальная напряженность зависит от типа общества, от степени его открытости и наличия в нем эффективных социальных лифтов. В условиях демократических режимов социальная напряженность и социальные конфликты снимаются через многообразные каналы взаимодействия населения и власти или через множество локальных конфликтов, не угрожающих существованию самой политической системы. В этих условиях социальные конфликты, как правило, проходят в рамках правового поля и не имеют разрушительных последствий. Более того, они сами обеспечивают сохранение политических свобод
.
Но если граждане не уверены в государственных гарантиях решения социальных проблем, когда общественное недовольство длится годами, а социальные проблемы не только не решаются, но продолжают накапливаться, обращения граждан игнорируются, конфликтные противоречия не разрешаются, а продолжают развиваться, то происходит рост уровня социальной напряженности, повышается уровень ее общественной опасности, что требует внимательного отслеживания, измерения и оценки, выявления причин роста, разработки мер профилактического характера
.
Между тем серьезной проблемой является отсутствие законодательного закрепления понятия «социальная напряженность» при том, что в современном законодательстве применение термина «социальная напряженность» является довольно распространенным. Эта правовая категория нашла свое отражение в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации
, федеральных законах
; в иных нормативных правовых актах: указах Президента Российской Федерации
; постановлениях Правительства Российской Федерации
; приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 15.03.2019 № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан», в ведомственных актах
.
Несмотря на столь частое применение данного термина в нормативных правовых актах, в настоящее время ни в одном из них не сформулирована его дефиниция, а он сам употребляется как общепризнанный и не требующий пояснения.
Сложившаяся ситуация породила ряд проблем, связанных с использованием в нормотворческой деятельности наряду с термином «социальная напряженность» таких лексических образований, как «социальное бедствие», «социальный конфликт», «чрезвычайное положение», которые также неоднозначно понимаются учеными и практиками, что требует точного законодательного закрепления этого понятия.
В ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Э. Памфиловой по итогам 2014 г. указывается, что социальная напряженность – это эмоциональное состояние общества или отдельных групп людей, характеризующееся недоверием, страхом, настороженностью, агрессивностью, которая возникает в результате разрыва между потребностями людей и их удовлетворенностью и может вести к возникновению конфликтов. Проявлениями социальной напряженности выступают рост неудовлетворенности условиями жизни, падение межличностного доверия в обществе, негативное отношение к мигрантам и т. д. Выявить и измерить уровень социальной напряженности помогут такие теоретические и эмпирические социологические методы – социологические опросы; наблюдение; анализ статистических данных; контент-анализ неофициальных и официальных документов, в которых могут получить выражение те или иные аспекты развивающейся социальной напряженности
.
В связи с изложенным полагаем необходимым законодательно урегулировать понятие «социальной напряженности», что потребует выработки критериев, индикаторов ее состояния, основываясь на которых можно составить общую картину этого явления в стране в целом и в отдельных ее регионах, разработать меры по снижению и преодолению негативных последствий кризисных явлений.
При этом совершенствование методологии анализа социальной напряженности, разработка методик определения ее уровня, тенденций развития и форм проявления выступает одним из важнейших условий осуществления контроля над ее состоянием, что особенно важно, поскольку в условиях неблагоприятных политических процессов любые действия, влекущие негативные последствия для социально-экономической обстановки, могут спровоцировать нарастание кризисных явлений, вызвать социальное напряжение в обществе и привести к социальному взрыву.
К негативным социально-опасным последствиям социальной напряженности следует отнести рост числа забастовок, рост преступности, убыль населения, уменьшение количества браков, увеличение разводов, увеличение численности населения с доходами ниже прожиточного минимума, увеличение количества самоубийств
.
Своевременное выявление факторов и очагов социальной напряженности с помощью мониторинговых эмпирических исследований позволяет предотвращать ее эскалацию и перерастание в социальные конфликты
.
Детальное изучение особенностей социальной напряженности, ее динамики, тенденций проявления социальной активности в регионах современной России позволяет прогнозировать протестную активность населения, выявлять актуальные для региона угрозы и риски, своевременно реагировать на нежелательные ситуации. Формирование необходимых управленческих воздействий для снижения социальной напряженности на основе повышения обоснованности и адекватности управленческих решений на региональном и государственном уровнях, способствует повышению стабильности общества, формированию справедливой социальной политики
.
Важнейшим инструментом преодоления последствий воздействия негативных факторов и порождаемой ими социальной напряженности является социальная политика, имеющая целью обеспечение необходимого и достаточного уровня социальной защищенности как населения в целом, так и каждой из его социальных групп, что приобретает особую актуальность в кризисные периоды.
Одним из главных способов нивелирования кризисных явлений для социальных слоев общества является государственное регулирование. В целях снижения негативного влияния кризиса на соблюдение прав человека, минимизации последствий экономических потрясений для социально уязвимых категорий граждан применяются рычаги государственного регулирования, в том числе правовые, в помощью которых можно напрямую влиять на характер общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности, особенно в периоды кризисных явлений в экономике
. Правовое государственное регулирование осуществляется посредством принятия законов социальной направленности, где изложены цели, задачи и пути реализации соответствующих социальных мероприятий; закрепления в законах, имеющих социальное значение, соответствующих разделов, где обозначены меры по защите населения от негативных явлений, в том числе осуществление государственного надзора и контроля, Примерами правового государственного регулирования могут служить федеральные и региональные законы, прямо направленные на социальную защиту граждан
, или законы, имеющие соответствующие разделы о государственном регулировании правоотношений в сфере социальной политики
.
Социальная защита в этих условиях выступает как необходимый и существенный элемент конституционно-правового статуса личности, определяющий принадлежность к этому статусу комплексного по своей природе права на социальную защиту, которое вместе с тем выступает в качестве обеспечительно-гарантирующего средства в отношении осуществления большинства других конституционных прав и свобод; социальная защита служит своего рода конституционной характеристикой степени социальной безопасности личности и отдельных социальных групп
.
По своему назначению главную роль для гармонизации и оптимального регулирования общественных процессов призваны играть органы государственной власти и органы местного самоуправления. Большинство социальных проблем, находящихся в сфере развития образования, здравоохранения, культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения, может достаточно эффективно решаться на региональном и местном уровнях. В решении же крупномасштабных и острых социальных проблем, несомненно, требуется участие федеральных органов государственной власти, в том числе проведение активной государственной политики.
Недаром Федерация Независимых Профсоюзов России (ФНПР) отметила, что оперативное вмешательство органов государственной власти и надзорных органов в урегулирование социально-трудовых конфликтов (СТК) ведет к быстрому решению проблем и завершению СТК. Органы государственной власти всех уровней, в качестве стороны социального партнерства, играют весомую, а порой решающую роль в урегулировании СТК.
Более того, ФНПР подчеркивает, что наиболее результативно для работников разрешались СТК после обращений в суды и прокуратуру, сопровождавшиеся вниманием со стороны органов государственной власти различных уровней
.
В ходе реализации социальной политики и для целенаправленного разрешения социальных проблем в государстве создаются специальные организационные структуры государственного и негосударственного подчинения, деятельность которых нацелена на решение социальных проблем: Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребенка, службы социальной защиты, профсоюзы, комиссии по трудоустройству и т. д. – роль которых существенно возрастает в периоды кризисных явлений.
В обществе перманентно идут дискуссии о содержании социальной политики, отсутствии в ней четких, системных правил. Как отмечают исследователи, такие правила в социальной сфере давно сложились и, более того, они проверены временем. Это минимальные стандарты социального обеспечения, закрепленные в Конвенции № 102 МОТ, которую Россия частично ратифицировала в 2019 г.
Конвенция № 102 МОТ «справедливо считается своего рода цензом любого цивилизованного государства, тем более России, являющейся согласно своей Конституции правовым и социальным государством.
Конвенция справедливо указывает, что изыскание финансовых ресурсов на достижение минимальных стандартов социального обеспечения должно являться безусловным государственным приоритетом. Тем более что эти стандарты были приняты МОТ еще в 1952 г., поэтому говорить об их невыполнимости на втором десятке XXI в. по меньшей мере странно»
.
В связи с социальным назначением российского государства и участием в названной Конвенции, руководством страны принимаются законы, документы стратегического характера для обеспечения достойного уровня жизни граждан страны, в том числе, в целях преодоления негативных последствий кризисных явлений.
Так, в период кризиса 1998–1999 гг. был принят Федеральный закон «О государственной социальной помощи»
, который устанавливал порядок и виды оказания государственной социальной помощи в целях поддержания уровня жизни малоимущих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины установленного прожиточного минимума, а также в целях адресного и рационального использования бюджетных средств. Этот закон стал одним из действенных звеньев механизма государственной социальной политики и поддержки социально-уязвимых категорий граждан в жестких социально-экономических условиях в период кризиса.
Можно с определенностью утверждать, что кризисные явления 2008–2009 гг., во многом способствовали ускорению разработки и принятию таких Федеральных законов, как: от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», имеющих важное значение для совершенствования порядка организации здравоохранения, создания действенных механизмов обеспечения прав граждан на бесплатное оказание медицинской помощи, лекарственное обеспечение, преодоления в социальной сфере негативных явлений, порождаемых хаотичными рыночными процессами.
Эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации призваны обеспечить такие формы государственного регулирования социально-экономических процессов в обществе как государственные программы, которые разрабатываются и применяются во всех социальных сферах общества
. Роль таких стратегических документов возрастает в период кризисных явлений поскольку одной из главных задач этих программ является обеспечение социальной устойчивости и социальной безопасности общества, в связи с чем они играют ключевую роль в решении проблем, порожденных кризисом.
В настоящее время лидирующее значение среди них занимает национальные проекты (программы), сформулированные Президентом России В. В. Путиным в Указе от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». В этих программных документах, направленных на осуществление прорывного социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека в качестве приоритетных направлений в социальной сфере глава государства выделил: демографию; здравоохранение; образование; жилье и городскую среду; экологию; безопасные и качественные автомобильные дороги; производительность труда и поддержку занятости; науку; культуру.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, к факторам, детерминирующим социальную напряженность, мы относим принятие жестких управленческих мер, приводящих к свертыванию социальных программ, увеличению налогового бремени на средний и мелкий бизнес, росту цен, инфляции и безработице; необоснованную «оптимизацию» социальной сферы в виде сокращения медицинских и образовательных учреждений, повышение пенсионного возраста, невыплата и падение реального уровня заработных плат и других социальных выплат, и ряд др.
С учетом изложенного полагаем, что среди действенных мер, способных снизить негативное воздействие указанных факторов, остроту социальной напряженности в обществе в период кризисных явлений, можно назвать следующие: противодействие демографическому кризису в стране посредством нейтрализации проявлений депопуляции населения; предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах Российской Федерации; сдерживание процесса имущественного расслоения наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионов.
Важными элементами социальной политики для снижения социальной напряженности в период кризисов является проведение пропагандистской, разъяснительной, просветительной работы, раскрывающей суть имеющихся в обществе проблем, пути, средства и сроки их решения; проведение мероприятий по снижению уровня противостояния основных субъектов социально напряженных ситуаций, включая организацию переговорного процесса, поиск компромиссов для достижения консенсуса и др.
Необходимо объединение усилий органов власти в социальном секторе, перестройка деятельности государственных органов для обеспечения управления на основе учета общественного мнения, поддержка и стимулирование регионов – основных исполнителей социальных обязательств государства, адресной действенной помощи особо нуждающимся, оперативная защита конституционных прав социально уязвимых категорий граждан правозащитными и правоохранительными органами.
Несомненно, огромная роль в предотвращении возникновения и снижении социальной напряженности в кризисные периоды принадлежит прокуратуре, играющей особую правозащитную роль. Прокуроры обладают широким кругом полномочий для защиты нарушенных прав граждан. В своей работе прокуратура обязательно акцентирует внимание на защите социально-уязвимых групп населения: пенсионеров, ветеранов, инвалидов, несовершеннолетних.
Более подробно роль прокуратуры в сфере преодоления негативных последствий кризисов будет рассмотрена в нижеследующих разделах настоящего издания.
§ 1.3. Особенности обеспечения законности в сфере экономики в период кризисных явлений
В период кризисных явлений прежде всего следует отметить обострение воздействия всех факторов, влияющих на состояние законности, наполнение экономической модели новым содержанием, проявление «провальных» участков, на которые надо обращать внимание и реагировать в первую очередь. На передний план выходит задача обеспечения экономической безопасности, напрямую связанная с обеспечением законности. Это обусловлено весомой ролью экономической безопасности в устойчивом развитии государства и экономики, в том числе, в успешном противодействии неблагоприятным факторам, внешним и внутренним угрозам.
Не случайно экономическая безопасность характеризуется как состояние защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации
.
С учетом того, что в период кризисных явлений еще больше усиливается актуальная для России проблема синхронизации проводимых экономических реформ и реформирования законодательства, возрастет необходимость анализа состояния законности в экономической сфере с применением комплексного подхода, основанного на важной для теории права аксиоме – законность – мера действия закона
. Ее необходимо исследовать не только в процессе применения законов, регулирующих экономические отношения, но и в процессе их подготовки и принятия. При этом соблюдение закона (а следовательно, и уровень нарушаемости закона) зачастую ассоциируемое с законностью, нужно оценивать лишь как одну из составляющих действия закона. Следует учитывать, что высокая распространенность однотипных правонарушений, «устойчивая повторяемость их основных признаков далеко не всегда свидетельствует о преднамеренности, «злой воле» правонарушителей. В не меньшей степени это говорит о дефектности правового регулирования, несовершенстве законов, регламентирующих соответствующие виды общественных отношений»
.
Таким образом, в период кризисных явлений главная задача государства заключается в формировании экономического законодательства, отвечающего реальным потребностям, уровню сложности и характеру рыночной экономики, стимулирующего развитие частной инициативы и способствующего устойчивому улучшению делового и инвестиционного климата в России. Принятие соответствующих нормативных правовых актов создаст условия, способствующие преодолению негативных последствий кризиса, в том числе, посредством обеспечения максимального баланса публичных и частных интересов (в особенности, более слабых и уязвимых участников экономических правоотношений) без необоснованных ограничений экономической свободы, подразумевающей при этом полную экономическую, правовую и иную ответственность за результаты такой деятельности.
Вы ознакомились с фрагментом книги.
Для бесплатного чтения открыта только часть текста.
Приобретайте полный текст книги у нашего партнера:
