скачать книгу бесплатно
§ 2.2. Система источников экологического права
В рамках правовой системы источники законодательных и иных правовых требований выстраиваются по принципу их соподчиненности в иерархическую пирамиду.
Систему источников экологического права образуют:
– Конституция РФ;
– международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;
– законы (конституционные и федеральные);
– нормативные правовые акты Президента РФ;
– нормативные правовые акты Правительства РФ;
– конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
– нормативные правовые акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств;
– нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Значение судебной практики в регулировании экологических правоотношений будет рассмотрена в следующем параграфе.
Конституционные основы регулирования природопользования и охраны окружающей среды
Конституция РФ содержит ряд статей, имеющих отношение к вопросам охраны природной среды, к другим аспектам природоохранной деятельности. К таким статьям необходимо отнести ст. 9, 36, 42, 58, 72 и некоторые другие.
Конституция как основной источник права указывает на систему органов общей компетенции, которые призваны решать вопросы планирования, финансирования природоохранной деятельности, осуществлять в целом природоохранную политику. В Конституции указывается на право граждан на здоровую природную среду, а также на их обязанность беречь природу. Ценность Конституции заключается прежде всего в том, что она определила стратегию природоохранной деятельности, в т. ч. нормотворческой.
Итак, центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Вторая часть провозглашает разнообразие форм собственности на природные ресурсы. Установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Кроме того, согласно ст. 36 Конституции РФ собственники владеют, пользуются и распоряжаются землей и иными природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. При этом в ст. 58 установлено – каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Воспринимая основные положения Федеративного договора
, Конституция РФ оформляет организационно-правовые взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п/п «в», «д» п. 2 ст. 72 Конституции РФ пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение дается в двух направлениях – по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Вне этих пределов субъекты Российской Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
Международные договоры РФ в области природопользования и охраны окружающей среды
Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Во многих федеральных законах содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом необходимо учитывать конституционную новеллу (ст. 79 Конституции РФ), согласно которой решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в России.
Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. В настоящее время Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций по вопросам окружающей среды.
Кроме того, Конституция РФ к источникам национального права отнесла также общепризнанные принципы и нормы международного права. Речь идет о принципах и нормах, содержащихся в международно-правовых документах, которые не ратифицированы Российской Федерации, но в силу их признания мировым сообществом они стали источником также отечественного права.
К источникам обязательного международного права окружающей среды отнесены такие акты, как Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися по угрозой исчезновения (1973 г.), Соглашение об охране полярных (белых) медведей (1973 г.), Конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения (1976 г.), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Венская конвенция по охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.); Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992 г.), Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1992 г.), Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестская конвенция, 1992 г.), Конвенция по защите морской среды Балтийского моря (1992 г.) и др. В ожидаемой перспективе (ориентировочно в 2022 г., на следующем Саммите Земли) – разрешение судьбы проекта Глобального пакта по окружающей среде, представляющего собой международный договор, охватывающий всю экологическую политику
.
Закон как источник экологического права
Источниками экологического пава, прежде всего, являются федеральные законы. Более того, тенденция правового регулирования по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов такова, что большинство вопросов решается на федеральном уровне. Законы субъектов РФ должны соответствовать федеральному законодательству.
Виды законов как источников экологического права:
а) федеральные конституционные законы как наиболее важный вид нормативных правовых актов, принимаемых квалифицированным большинством голосов по вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ. В их числе Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
.
Он предусматривает, что Правительство РФ (1) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; (2) принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, по созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения, по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; (3) организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ и т. д. Специфика Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» состоит в том, что он закрепляет полномочия и определяет политические ориентиры;
б) федеральные законы, регулирующие экологические отношения, т. е. экологическое законодательство – это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. В зависимости от предмета правового регулирования федеральные законы можно подразделить на две группы: (1) федеральные законы об охране окружающей среды и природных комплексов и (2) природоресурсные законы.
К федеральным законам, входящим в первую группу, относятся:
• Федеральный закон «Об охране окружающей среды»;
• Федеральный закон «Об экологической экспертизе»;
• Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О радиационной безопасности населения»
;
• Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»;
• Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ (ред. от 28.06.2021) «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»
.
• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»;
• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;
• Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране озера Байкал»
;
• Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»
и др.
Природоресурсное законодательство (вторая группа законов) занимает значительный удельный вес в системе экологического законодательства. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито. Как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.
Природоресурсное законодательство – это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:
• Водный кодекс РФ;
• Лесной кодекс РФ;
• Закон РФ «О недрах»;
• Федеральный закон от 21.07.1997 № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции»
;
• Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О животном мире»
;
• Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
;
• Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»
;
• Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране атмосферного воздуха»
и др.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды», как основной отраслевой источник экологического права
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Указанный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и исключительно экономической зоне Российской Федерации.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» – это головной акт экологического законодательства. Он имеет следующую структуру:
• глава I. Общие положения;
• глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды;
• глава III. Права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды;
• глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;
• глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды;
• глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;
• глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
• глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций;
• глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной;
• глава IX.1. Лесопарковые зеленые пояса;
• глава X. Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды);
• глава XI. Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды;
• глава XII. Научные исследования в области охраны окружающей среды;
• глава XIII. Основы формирования экологической культуры;
• глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды;
• глава XIV.1. Ликвидация накопленного вреда окружающей среде;
• глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды;
• глава XVI. Заключительные положения.
При внимательном рассмотрении структуры такого федерального закона выявляются недостатки юридической техники. Спорной является последовательность некоторых глав. Например, расположение главы XIV.1. «Ликвидация накопленного вреда окружающей среде», регулирующей сразу после главы XIV. «Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды». И это несмотря на то, что совокупность норм о ликвидации накопленного вреда окружающей среде направлена на восстановление нарушенных экологических систем и снижения негативного воздействия на природную среду за счет бюджетной системы государства, а не за счет нарушителя законодательства.
Нормативные правовые акты подзаконного уровня
Подзаконные нормативные правовые акты составляют большой объемный источников экологического права.
С момента образования Российской Федерации по настоящее время было принято значительное число подзаконных актов: указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, положений и правил, приказов и т. д.
В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90). Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики (ст. 80). Поэтому приобретает особую актуальность Указ Президента РФ от 05.03.2020 № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года»
. Указ Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»
и др.
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ, обеспечивает их исполнение. Пункт 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.
Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты Постановления Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий»
; от 03.10.2000 № 748 (ред. от 01.02.2005) «Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации»
; Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 (ред. от 30.06.2021) «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»
; от 29 мая 2008 г. № 404 (ред. от 31.05.2021) «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»
; Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)»
и др.
Подзаконные нормативные правовые акты также могут приниматься следующими органами исполнительной власти:
– федеральными министерствами, являющимися федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному-правовому регулированию (Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и др.);
– федеральными службами, являющимися федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и др.);
