Федеральное законотворчество в России

А. В. Кирин

Федеральное законотворчество в России

© Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2026

Принятые сокращения

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации

БСЭ – Большая советская энциклопедия

ВАС – Высший Арбитражный Суд (СССР и Российской Федерации)

ВВС – Ведомости Верховного Совета (СССР и РСФСР)

ВНИИСЗ – Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации

ВС СССР – Верховный Совет СССР

ВСНД и ВС – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР и РФ)

ВЦИК – Всероссийский центральный исполнительный комитет

ВЦСПС – Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов

ВЧК – Всероссийская чрезвычайная комиссия

ГАС – Государственная автоматизированная система

ГК – Гражданский кодекс (РСФСР и Российской Федерации)

Государственная – Государственная Дума Федерального Собрания Россий-

Дума ской Федерации

ГПК – Гражданский процессуальный кодекс (РСФСР и Российской Федерации)

ГПУ – Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации

ЕАЭС – Евразийский экономический союз

ЕС – Европейский союз

ЖК – Жилищный кодекс (РСФСР и Российской Федерации)

ЗК – Земельный кодекс (РСФСР и Российской Федерации)

ИЗИСП – Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

ИГП АН СССР – Институт государства и права Академии наук СССР

ИГП РАН – Институт государства и права Российской академии наук

ИСЗ – индекс синтаксической сложности законов

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

КЗоТ – Кодекс законов о труде (РСФСР и Российской Федерации)

КоАП – Кодекс об административных правонарушениях (РСФСР и Российской Федерации)

КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации

МВД – Министерство внутренних дел (СССР, РСФСР и РФ)

МГУ – Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации

ОВД – орган (органы) внутренних дел

ОГПУ – Объединенное государственное политическое управление

ОРВ – оценка регулирующего воздействия (законопроекта)

Основы, – Основы законодательства Союза ССР и союзных респуб-

союзные Основы лик по отраслям права и законодательства

ПСЗ – Полное собрание законов Российской империи

РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика

РФ – Российская Федерация

САДД – Система автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СВО – Специальная военная операция

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации

СМИ – средства массовой информации

СНК, Совнарком – Совет народных комиссаров (СССР и РСФСР)

СМ, Совмин – Совет Министров (СССР и РСФСР)

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

СОЗД – электронная Система обеспечения законодательной деятельности

СП – Собрание постановлений Правительства (СССР и РСФСР)

СССР – Союз Советских Социалистических Республик

СУ – Собрание узаконений Российской империи, Собрание узаконений РСФСР, Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР

ТК РФ – Таможенный кодекс Российской Федерации

УК – Уголовный кодекс (РСФСР и Российской Федерации)

УПК – Уголовно-процессуальный кодекс (РСФСР и Российской Федерации)

Федеральное – Федеральное Собрание Российской Федерации

Собрание

ФЗ – федеральный закон

ФКЗ – федеральный конституционный закон

ФОИВ – федеральный орган исполнительной власти

ФЭИР – Фонд электронных информационных ресурсов Государственной Думы

ЦИК СССР – Центральный исполнительный комитет СССР

ЦИК РФ – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации

Введение

Актуальность представляемого учебника «Федеральное законотворчество в России» обусловлена тем, что большинство издававшихся ранее (до внесения в 2020 году поправок в Конституцию РФ, реабилитировавших на уровне Основного закона страны термин «публичная власть») учебных курсов для студентов-юристов были посвящены рассмотрению общих вопросов правотворчества и нормотворчества всех органов государственной власти: законодательных и исполнительных, федеральных и субъектов РФ, вплоть до уровня ведомственного и местного правотворчества по подготовке и изданию любых нормативных и ненормативных правовых актов.

Более подробно различные аспекты законотворческого и в целом нормотворческого процесса исследовались только в отдельных профильных научных монографиях или статьях. Например, в 2025 году вышло второе издание учебника под редакцией профессора НИУ ВШЭ Ю. Г. Арзамасова, посвященного «нормографии» как самостоятельной науке о нормотворчестве, нормотворческой юридической технике и технологиям подготовки различных видов нормативных правовых актов; и в ней лишь одна из восьми глав посвящена федеральному законодательному процессу.

Издавались также различные монографии и статьи по конкретным вопросам законотворчества, например, о структуре законодательного процесса и его отдельных стадиях; о статусе палат Федерального Собрания РФ; о праве вето Президента РФ на отклоняемые им законопроекты; о конституционной терминологии в законодательстве; о нормотворческой деятельности Правительства России и других органов исполнительной власти; о правотворческой деятельности субъектов РФ; о важности использования точной юридической лексики при подготовке законопроектов; о правилах и особенностях использования юридической (законодательной) техники при написании проектов законов и т.д.

Ранее все учебники и учебные пособия издавались по различным базовым курсам – правовой и государственно-правовой специализации (теории права, государственного права, административного права, муниципального права) и рассматривали, как правило, общие вопросы «правотворческой» и «нормотворческой» деятельности соответствующих видов органов как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ – представительной власти, исполнительной власти и муниципальных органов.

Таким образом, оригинальность и новизна учебника подтверждается отсутствием в отечественной юридической литературе аналогичных по названию, структуре и содержанию учебных изданий, посвященных федеральному законотворчеству как важному институту современного публичного права Российской Федерации.

В отдельных юридических вузах в последние годы в целях повышения нормотворческой квалификации студентов читаются спецкурсы «Подготовка законопроектов» (МГЮА им. О. Е. Кутафина), «Нормотворческая деятельность Президента РФ, органов исполнительной власти и местного самоуправления» (факультет права НИУ ВШЭ), «Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел» (Академия управления МВД России), «Теория ведомственного нормотворчества» (Академия национального образования и науки, г. Тверь). Что же касается федерального законотворчества, то есть правил и процедур подготовки и принятия всех разновидностей федеральных законов, инициируемых предусмотренными Конституцией РФ субъектами законодательной инициативы (Президентом РФ, депутатами Государственной Думы, Советом Федерации и сенаторами, Правительством РФ, представительными органами субъектов РФ и высшими судебными органами РФ), то эти вопросы традиционно коротко (в виде глав или параграфов) излагаются в учебниках по конституционному (государственному) или парламентскому праву и ограничиваются преимущественно конституционно установленными стадиями законодательного процесса.

Настоящий учебник впервые, на основе поправок к Конституции РФ 2020 года, рассматривает федеральное законотворчество как полноценный институт современного российского публичного права; аккумулирует, систематизирует и в методологическом единстве излагает публично-правовой комплекс знаний о зарождении и развитии, теории и практике отечественного законотворчества, включая:

– историю развития профессионального законотворчества в России;

– характеристику современного законотворчества как важной составной части публично-правовой теории и практики;

– характеристику объектов и субъектов федерального законотворчества;

– соотношение понятий «законотворческой» и «законодательной» деятельности и обоснование авторской концепции расширенной трактовки законодательного процесса;

– характеристику предварительной стадии законотворчества, начиная с инициирования и обоснования идеи проекта закона, разработки его концепции и текста и вплоть до полной готовности к внесению в парламент;

– характеристику всех стандартных стадий классического федерального законодательного процесса – от внесения проекта закона и его принятия Государственной Думой, одобрения Советом Федерации, подписания Президентом РФ и до официального опубликования;

– особые стадии законодательных процедур повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации и вотированных Президентом РФ;

– правила современной юридической техники, включая порядок подготовки и оформления проектов федеральных законов;

– особенности юридической терминологии, а также правовой и лингвистической экспертизы проектов федеральных законов.

Учебник подготовлен с учетом более чем тридцатилетней практики законотворческой и экспертно-правовой работы автора в Комиссии по экономической реформе Совета Министров СССР и Государственно-правовом управлении Президента РФ, а также сорокапятилетнего опыта преподавания публично-правовых дисциплин на юридическом факультете МГУ им. М. В. Ломоносова, в ВЮЗИ (ныне Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина – МГЮА), на юридическом факультете им. М. М. Сперанского РАНХиГС при Президенте РФ (ныне Институт права и национальной безопасности РАНХиГС при Президенте РФ) и факультете права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ).

Учебник рекомендуется для обучения студентов магистратуры и специалитета публично-правовой специализации. Он соответствует программе общего курса публичного права, преподаваемого в настоящее время во всех ведущих российских юридических вузах, а также на юридических факультетах университетов по направлению «Публичное право».

Все нормативные правовые акты Российской Федерации приводятся в учебнике по состоянию на 1 июля 2025 года.

Раздел I. Общие положения

Глава 1. Истоки законотворчества и история его развития в России

§ 1. Древнеримские истоки правил законотворчества

Еще древнегреческий философ Платон в V веке до н.э. писал, что из всех наук более всего совершенствует человека, ими занимающегося, наука о законах; по крайней мере, так должно быть, если правильны ее положения.

Впервые в истории европейской цивилизации практическое обособление норм права и правовых знаний от религиозных норм (то есть секуляризация права: от лат. saecularis – «мирской», «светский») произошло в период Римской республики в связи с ослаблением влияния политеистической государственной религии, а затем – с распространением христианства по всем провинциям уже Римской империи. Предположительно в I–II веках н.э. естественное античное римское право было постепенно разграничено на частное (лат. – изначально jus privatum, позже jus civile) и публичное (лат. jus publicum).

В юридической науке существует много версий и мнений относительно критерия (критериев) деления права на публичное и частное. На заре предметного обособления и формализации древнеримского публичного и частного права основой их разграничения был критерий пользы (или интереса). В соответствии с данным критерием частное право относилось к пользе римских граждан как индивидуумов и обеспечивало реализацию их частных интересов, а публичное право обеспечивало общественные интересы и пользу для государства как союза римских граждан.

Позже господствующей стала теория, согласно которой критерием разграничения частного и публичного права является метод правового регулирования. Для частного права основополагающим стал диспозитивный метод регулирования (основанный на юридическом равенстве сторон частноправовых отношений), а для публичного права – императивный метод регулирования (основанный на власти и подчинении сторон публично-правовых отношений).

В условиях отсутствия тогда какой-либо теории права привилегией занимавших, как правило, высокие государственные должности древнеримских юристов (преторов, префектов, магистратов) было делегированное им императорами право интерпретировать, толковать и комментировать нормы права. Первыми в истории Европы профессиональными «законотворцами», то есть писателями и толкователями законов, обосновывавшими в своих трактатах, речах, комментариях и судебных решениях важность и необходимость новой системы права, традиционно считаются древнеримские юристы Юлий Гай (2-я пол. II в.), Эмилий Папиниан (II–III вв.), Юлий Павел (1-я пол. III в.), Домиций Ульпиан (II–III вв.) и его ученик Геренний Модестин (III в.).

Наиболее известными и цитируемыми из них в частном и публичном праве соответственно стали префект претория при императоре Септимии Севере Эмилий Папиниан (150–212 гг.), казненный императором Каракаллой за отказ обосновать с точки зрения права и оправдать совершенное им братоубийство, и помощник и ученик Папиниана Домиций Ульпиан (170–223 гг.), позже также занимавший высокие должности в Римской империи.

В 426 году сочинениям Гая, Папиниана, Павела, Ульпиана и Модестина, как основоположников новой системы римского права, решением императора Валентиниана III была придана обязательная юридическая сила законов.

Повышение роли и значения юристов привело к формированию в Римской империи регулярного юридического образования. Начиная с I века н.э. римская система образования значительное внимание стала уделять юридической науке. Так, известный древнеримский юрист Мазурий Сабин предположительно еще в 20-х годах I века открыл первую частную юридическую школу. Там читались лекции по праву, юридической технике, проводились диспуты и давались ответы на вопросы учеников. Задолго до Папиниана, Ульпиана и Модестина Мазурию Сабину и некоторым другим известным юристам еще первым императором Рима Октавианом Августом было дано право официально разъяснять законы, издавая свои «подтвержденные государством мнения» (лат. publice responsere), то есть официальные юридические заключения о смысле законов.

Ученики и последователи Сабина после его смерти (позднее 54 года) образовали авторитетную научную школу римского права – сабинианцев, просуществовавшую более двух веков. Представитель школы сабинианцев Юлий Гай во II веке написал один из самых известных учебников по римскому праву – «Институции» Гая. Система изложения материала, избранная им (лица, вещи и обязательства, иски) впоследствии получила широкое распространение.

Не менее важным направлением юридической науки и образования в Римской империи была школа прокулианцев. Ее основателем был Марк Антисий Лабеон (ок. 50 г. до н.э. – 18 г. н.э.), а наиболее известным представителем – его ученик Прокул (по имени которого и была названа школа). Эта школа по ряду важных положений римской юриспруденции выступала противником сабинианцев.

В IV–V веках в Римской империи продолжало действовать несколько специальных юридических школ с четырехлетним сроком обучения. Позже, уже при византийском императоре Юстиниане (правил с 527 г. до своей смерти в 565-м) срок обучения был увеличен до пяти лет. В правление Юстиниана проводилась обширная кодификация права, в 529–534 годах был составлен «Свод римского гражданского права» (Corpus juris civilis), состоявший из «Институций», «Дигест», «Кодекса Юстиниана» и «Новелл».

В силу объективной необходимости в периодическом обновлении устаревших норм или восполнении по мере изменения общественных отношений пробелов (правовых лакун) в римских законах ведущим юристам Римской империи были предоставлены право толкования и разъяснения действующих норм и практических казусов, а также возможность разработки новых норм без отмены старых путем внесения дополнений в законы (эдикты).

Такие довольно искусственные приемы юридической техники античных юристов в виде внесения изменений и дополнений в действующие законы обеспечивали стабильность римского права. После общего упадка значения права в Средние века эта юридическая практика возродилась только в XIX веке в ходе активного формирования нового законодательства западноевропейских государств и Российской империи. Используются эти приемы и в современной российской практике законотворчества.

В Древнем Риме, впервые в истории европейской цивилизации, сформировалась специальная культура составления правовых предписаний, которая устанавливала требования лаконичного и понятного изложения текстов законов. Из истории известно, что этимология понятия «лаконичность» связана с греческой областью Лаконика, жители которой славились немногословием и конкретностью словесных формулировок в общении с приезжими. Позже римляне заимствовали название этой области Древней Греции для определения требования краткой и ясной формы изложения текстов официальных документов и законов.

Древнеримскими юристами разрабатывались и использовались на практике и другие правила и процедуры законотворчества и юридической техники. Так, еще в Римской республике была разработана трехэтапная законотворческая процедура. Правом законодательной инициативы обладал каждый магистрат. Законопроект вывешивался им на Римском форуме, где граждане могли ознакомиться с ним и обсудить его. Все предложения по изменению законопроекта могли быть переданы магистрату. Затем народное собрание всеобщим голосованием принимало или отклоняло законопроект. Сенат, как один из высших государственных органов власти, осуществлял проверку процедуры принятия, и при отсутствии нарушений закон вступал в силу. Некоторое время эта процедура с той или иной мерой ее соблюдения сохранялась и в Римской империи. Затем законодательная функция сосредоточилась в руках императора как главного инициатора и подписанта закона при участии в его обсуждении Сената. Писали же законы, как и раньше, римские юристы.

Закон в классической практике римского законотворчества имел постоянную структуру и состоял из трех обязательных составляющих:

– рraescriptio (прескрипции) или praeambulus (преамбулы) в форме вводной или вступительной части закона, описывающей мотивы и цели его принятия, имя инициатора или составителя и дату его принятия;

– rogatio (рогатио), то есть основной части будущего закона, содержавшей его функциональную нормативную материю;

– sanctio (санкции), предусматривающей ответственность за нарушение норм, установленных законом.

Развитие права и законотворчества, юридической профессии и образования в Древнем Риме прошло долгий путь от примитивного и архаического античного права, имевшего многие пережитки, доставшиеся от родового строя, до сложной правовой системы поздней единой Римской империи и начального этапа существования и расцвета Византии.

Именно в Древнем Риме впервые в западной цивилизации возникают юридические наука и образование; формируются первые принципы права и правила законотворчества; важную государственную функцию в аппарате управления империей начинают выполнять профессиональные юристы – ученые и практики; впервые формируется система законодательства по отраслям права; обосновывается его деление на частное и публичное и т.д. Все эти достижения в значительной мере оказались восприняты впоследствии западноевропейской правовой наукой и практикой и еще долгое время оставались их идеалами и ориентирами.

В отличие от римского частного права, римское публичное право после распада империи не имело такого большого значения для правовых систем новых «варварских» европейских государств. C дроблением на множество самостоятельных субъектов огромной территории Великой (а позднее Западной) Римской империи уже в раннефеодальной средневековой Европе публичное право теряет актуальность и забывается, в то время как римское частное право заимствуется многими более поздними государствами[1].

§ 2. Архаичный опыт «интуитивного» законотворчества в Древней Руси

Самым ранним источником устного русского права считается «Закон русский» – обычное устное право Древней Руси в X веке, упоминаемое в договорах Руси и Византии, а также в «Русской правде». Свои исторические корни «Закон русский» имеет в древней родоплеменной эпохе и обычаях восточных славян.

Переход к письменному законотворчеству в Древней Руси

Законотворчество в широком, ретроспективном значении подразумевает создание и применение законов как устных, так и писаных. По мнению большинства историков права (М. Ф. Владимирский-Буданов, Э. В. Георгиевский, М. А. Исаев, М. Н. Марченко, О. И. Чистяков и др.), «Закон русский» был устным источником права, так как ученым неизвестны упоминания о каком-либо конкретном письменном законе на Руси до X века, а первые княжеские законы – «уставы» и «уроки» – воспроизводились и использовались по памяти. Вместе с тем автор «Истории государства Российского» Н. М. Карамзин в свое время считал существование письменных законов в Древней Руси и до X века вполне возможным.

Альтернативная точка зрения представлена в работах историков разных поколений – В. О. Ключевского и нашего современника И. В. Петрова, считавших «Закон русский» лишь правом городовой Руси, сложившимся в IX–XI веках в славяно-варяжской среде торговых городов и регулирующим преимущественно вопросы торговых отношений.

Однако при составлении «Русской правды» (и ее Краткой, и Пространной редакций) со ссылкой на «Закон русский» приводятся преимущественно нормы предшествовавшего устного уголовного права (квалификация преступлений и наказания за убийство, телесные повреждения, различные виды краж, поджоги и т.д.). Таким образом, уже тогда применялось одно из главных правил современного законотворчества – использование и необходимое заимствование норм права из предыдущих законодательных источников.

На заре законотворчества в Древней Руси вместо привычных нам сегодня терминов «закон», «свод законов», «кодекс» использовалось древнерусское слово «правда», которое можно интерпретировать как аналог древнеримских понятий «право» (лат. just) и «справедливость» (лат. justitia). Термин «правда», часто встречающийся в древнерусских источниках, означает также правовые нормы, на основании которых вершился суд. Отсюда появились выражения «судить право», «судить в правду» или «по правде», то есть объективно и справедливо.

Поэтому первый писаный свод законов и правовых обычаев Руси XI века именовался «Правдой русской» (или «Русской правдой»), и до сих пор он является самым важным исходным памятником древнерусского права. Это сборник актуальных «правовых норм» Руси различной отраслевой принадлежности, датированный различными годами по мере его формирования, начиная с 1016 года.

«Русская правда»

Происхождение наиболее ранней части «Русской правды» историки связывают с жизнью и правлением князя Ярослава Мудрого (978–1054), относя к его авторству многие известные науке фрагменты данного памятника. Помогали князю в этой, тогда исключительно «интуитивной», законотворческой работе прибли́женные Ярославом и пользующиеся его доверием грамотные представители духовенства и помощники-писцы.