Полная версия:
Комментарий к Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества» (постатейный)
«Общество с ограниченной ответственностью арендовало здание, являющееся муниципальной собственностью г. Омска. Договор аренды предусматривал обязательства арендатора по производству полной реконструкции здания, что потребовало от арендатора значительных вложений. Арендатор исполнил все свои обязательства по реконструкции здания, и когда муниципальные власти предложили арендатору выкупить объект, он незамедлительно согласился это сделать, поскольку сделанные им вложения могли окупиться только за пределами срока аренды.
Проблема состояла в том, что Федеральный закон о приватизации фактически запрещает прямую продажу объектов муниципальной собственности, это возможно сделать исключительно через проведение торгов в форме аукциона (ст. 18 Федерального закона о приватизации). Однако чиновники городской администрации предложили иную схему.
Наличие такого исключения вполне обоснованно, поскольку до сих пор существуют, например, муниципальные предприятия розничной торговли (продовольственные магазины, аптеки и т. п.). Теоретически все имущество такого предприятия, в том числе реализуемая им в розницу продукция, принадлежит ему на праве хозяйственного ведения (ст. 294, 295 ГК РФ) и является при этом муниципальной собственностью. Сложно представить, что подобное муниципальное предприятие может нормально осуществлять свою обычную хозяйственную деятельность, реализуя муниципальное имущество исключительно способами, предусмотренными Федеральным законом о приватизации. Таким образом, имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, может реализовываться ими без учета положений Федерального закона о приватизации, но с соблюдением правил, предусмотренных ст. 295–298 ГК РФ.
Замысел чиновников городской администрации по адресной реализации объектов недвижимости в обход Федерального закона о приватизации состоял в следующем. Недвижимое имущество распоряжением главы администрации передавалось в хозяйственное ведение муниципальному унитарному предприятию. Муниципальное предприятие направляло собственнику – администрации города ходатайство о даче ему согласия на отчуждение недвижимости в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ. Администрация такое согласие предоставляла на основании действовавшего муниципального положения о порядке дачи согласий на отчуждение муниципального имущества. Проводилась рыночная оценка имущества, продажную цену имущества определяла комиссия с участием представителей прокуратуры и правоохранительных органов, после этого муниципальное унитарное предприятие заключало договор продажи объекта. Именно по такой схеме арендатор – общество с ограниченной ответственностью в 2004 г. приобрело нежилое здание из муниципальной собственности. Впоследствии общество с ограниченной ответственностью приобрело в собственность и земельный участок под зданием. Очевидно, что при реализации схемы были учтены обоюдные интересы: городской бюджет снимал с себя бремя содержания имущества и получал адекватное пополнение, равное рыночной стоимости отчуждаемого имущества, а арендаторы, вложившие денежные средства в реконструкцию и поддержание муниципальных объектов, приобретали их в собственность»[29].
Отчуждение государственного и муниципального имущества на основании судебного решения может выглядеть следующим образом.
В ходе предпринимательской деятельности государственные и муниципальные предприятия могут отдавать в залог имущество, собственниками которого предприятия не являются.
Залог недвижимого имущества (ипотека) предполагает право одной стороны – залогодержателя, являющегося кредитором по обязательству, обеспеченному ипотекой, получить удовлетворение своих денежных требований к должнику – государственному (муниципальному) предприятию по этому обязательству из стоимости заложенного недвижимого имущества. Согласно ст. 50 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» залогодержатель вправе обратить взыскание на имущество, заложенное по договору об ипотеке, для удовлетворения за счет этого имущества требований, вызванных неисполнением или ненадлежащим исполнением обеспеченного ипотекой обязательства[30]. Таким образом, при заключении договора ипотеки государственным (муниципальным) предприятием возникает риск отчуждения объекта недвижимости, принадлежащего собственнику, следовательно, в этом случае необходимо согласие собственника.
В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обеспеченного ипотекой обязательства взыскание по требованиям залогодержателя обращается на имущество, заложенное по договору об ипотеке, по решению суда (ст. 51, 55 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»).
Имущество, заложенное по договору об ипотеке, на которое по решению суда обращено взыскание в соответствии с Федеральным законом, реализуется путем продажи с публичных торгов (ст. 56 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»).
В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» обращение взыскания на заложенное имущество осуществляется по исполнительному документу – судебному акту, исполнительному листу. Если взыскание на имущество обращено для удовлетворения требований залогодержателя, то взыскание на заложенное имущество обращается в первую очередь независимо от наличия у должника другого имущества.
Заложенное имущество реализуется путем продажи с публичных торгов в соответствии с Федеральным законом «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и Законом Российской Федерации «О залоге»[31]. При этом следует учесть, что продажа с торгов имущества предусматривается и комментируемым законом. В связи с этим арбитражным судам при рассмотрении исков о признании сделок недействительными необходимо выяснять, в рамках какого законодательства осуществлялись торги (например, постановление ФАС Московского округа от 16 октября 2008 г. № КГ-А41/8245-08-2 по делу № А41-К1-19286/07, постановление ФАС Московского округа от 25 сентября 2008 г. № КГ-А41/8129-08 по делу № А41-К1-19134/07).
11) Отчуждение акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом также не регулируется комментируемым законом. Эти отношения регулируются постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2003 г. № 126 «О порядке отчуждения принадлежащих Российской Федерации акций в случае возникновения у российской Федерации права требования их выкупа акционерным обществом»[32].
Выкуп акций обществом по требованию акционеров предусмотрен ст. 75 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
«Акционеры – владельцы голосующих акций вправе требовать выкупа обществом всех или части принадлежащих им акций в случаях:
реорганизации общества или совершения крупной сделки, решение об одобрении которой принимается общим собранием акционеров в соответствии с п. 3 ст. 79 Федерального закона, если они голосовали против принятия решения о его реорганизации или одобрении указанной сделки либо не принимали участия в голосовании по этим вопросам;
внесения изменений и дополнений в устав общества или утверждения устава общества в новой редакции, ограничивающих их права, если они голосовали против принятия соответствующего решения или не принимали участия в голосовании.
Выкуп акций обществом осуществляется по цене, определенной советом директоров (наблюдательным советом) общества, но не ниже рыночной стоимости, которая должна быть определена независимым оценщиком без учета ее изменения в результате действий общества, повлекших возникновение права требования оценки и выкупа акций»[33].
Решение об использовании права требования выкупа акционерным обществом принадлежащих Российской Федерации акций принимается Правительством РФ (в отношении акционерных обществ, предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. № 91-р), Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом – во всех иных случаях.
Заключение договора купли-продажи и передача акционерному обществу принадлежащих Российской Федерации акций осуществляются в установленном порядке Российским фондом федерального имущества.
Денежные средства, полученные от выкупа акционерным обществом акций, подлежат перечислению в полном объеме в федеральный бюджет.
12) Статья 84.8 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» регулирует выкуп ценных бумаг открытого общества по требованию лица, которое приобрело более 95 процентов акций открытого общества.
Таким правом обладает лицо, которое в результате добровольного предложения о приобретении всех ценных бумаг открытого общества, предусмотренных п. 1 ст. 84.2 Федерального закона, или обязательного предложения стало владельцем более 95 процентов общего количества акций открытого общества, указанных в п. 1 ст. 84.1 Федерального закона, с учетом акций, принадлежащих этому лицу и его аффилированным лицам, обязано выкупить принадлежащие иным лицам остальные акции открытого общества, а также эмиссионные ценные бумаги, конвертируемые в такие акции открытого общества, по требованию их владельцев (п. 1 ст. 84.7).
Указанное лицо вправе направить в открытое общество требование о выкупе указанных ценных бумаг в течение шести месяцев с момента истечения срока принятия добровольного предложения о приобретении всех ценных бумаг открытого общества, предусмотренных п. 1 ст. 84.2 Федерального закона, или обязательного предложения, если в результате принятия соответствующего добровольного предложения или обязательного предложения было приобретено не менее 10 процентов общего количества акций открытого общества[34].
Выкуп ценных бумаг осуществляется по цене не ниже рыночной стоимости выкупаемых ценных бумаг, которая должна быть определена независимым оценщиком.
При этом указанная цена не может быть ниже:
цены, по которой ценные бумаги приобретались на основании добровольного или обязательного предложения, в результате которого указанное лицо стало владельцем более 95 процентов общего количества акций открытого общества, с учетом акций, принадлежащих этому лицу и его аффилированным лицам;
наибольшей цены, по которой указанное лицо или его аффилированные лица приобрели либо обязались приобрести эти ценные бумаги после истечения срока принятия добровольного или обязательного предложения, в результате которого указанное лицо стало владельцем более 95 процентов общего количества акций открытого общества с учетом акций, принадлежащих этому лицу и его аффилированным лицам.
Оплата выкупаемых ценных бумаг осуществляется только деньгами.
Отчуждение имущества, переданного Центру исторического наследия Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, не регулируется комментируемым законом.
Организационно-правовой формой таких Центров является фонд (ст. 2 Федерального закона от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ).
Имущество Центра формируется за счет имущества, переданного Центру при его создании, средств федерального бюджета, пожертвований, доходов, получаемых от деятельности Центра, а также за счет других не запрещенных законом поступлений (ст. 6 Федерального закона от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий»)[35].
Центр использует свое имущество исключительно для достижения целей, ради которых он создан.
14) Отчуждение имущества, передаваемого в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации, регулируется Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».
Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда (п. 1 ст. 2)[36].
Приходится констатировать, что и государственные корпорации, рассмотренные в п. 8 комментируемого Закона, и фонд содействия развитию жилищного строительства в связи с самостоятельным регулированием, не соответствующим гражданско-правовому регулированию, занимают довольно интересное положение: с одной стороны, это некоммерческие организации, с другой – целями их деятельности являются достаточно материальные вещи (напомню: некоммерческие организации создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»)[37]).
Оказание содействия обустройству территорий посредством строительства объектов инфраструктуры (п. 3 ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ) вряд ли можно отнести к вышеперечисленным целям.
В соответствии со ст. 4 указанного Закона имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в виде находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе с расположенными на них и находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества, иного имущества, в том числе денежных средств, а также за счет других не запрещенных законом поступлений. Имущество Фонда принадлежит на праве собственности Фонду и используется им для осуществления целей и задач, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
С учетом положений ст. 3 рассматриваемого Закона одной из функций Фонда является осуществление продажи объектов недвижимого имущества Фонда одновременно с земельными участками Фонда, на которых расположены такие объекты недвижимого имущества, и получается, что государственное имущество вносится в Фонд безвозмездно, а затем возмездно отчуждается.
Все рассмотренные выше способы отчуждения имущества регулируются иными законодательными актами, нормы комментируемого Закона на них не распространяются. Вряд ли можно говорить о необходимости такого количества исключений для реализации комментируемого Закона. Чем больше исключений, тем больше возможностей недобросовестным чиновникам передать государственное имущество в обход закона.
3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет норму о невозможности приватизации имущества, изъятого из оборота, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Статья 129 ГК РФ закрепляет оборотоспособность объектов гражданских правоотношений, под которой понимается свободное отчуждение или переход от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.
С точки зрения оборотоспособности, все объекты гражданских прав подразделяются на три группы: объекты полностью оборотоспособные, объекты, изъятые из оборота, и объекты ограниченной оборотоспособности. В особую группу выделены земля и другие природные ресурсы.
В отношении объектов, полностью изъятых из оборота, не допускается проведение любых операций, следовательно, приватизации такие объекты также не подлежат (например, природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников[38], организации ядерного оружейного комплекса РФ, приватизация которых запрещена[39]).
В отношении объектов, ограниченных в обороте, решения могут приниматься конкретно в каждом отдельном случае. Так, при приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта создается единый хозяйствующий субъект. Продажа и иные способы отчуждения находящихся в собственности Российской Федерации акций единого хозяйствующего субъекта, передача их в залог, а также иное распоряжение указанными акциями осуществляется на основании Федерального закона (ст. 7 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»)[40].
К имуществу, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, относятся, например, следующие объекты (автор сознательно не рассматривает земельные участки, так как о них было упомянуто выше. – Л.К.):
Государственные мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации и на праве собственности субъекту Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»)[41].
Земельные участки и имущество органов федеральной службы безопасности за счет средств федерального бюджета и иных средств, являются федеральной собственностью (Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»)[42].
Государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства (Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе»)[43].
Здания, строения, сооружения, оборудование и другое имущество, находящееся в оперативном управлении федеральных органов государственной охраны; водные объекты, прилегающие к указанным зданиям, строениям, сооружениям; имущество, созданное или приобретенное за счет средств федерального бюджета и иных средств, а также земельные участки, предоставленные федеральным органам государственной охраны, являются федеральной собственностью (Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»)[44].
4. В соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные Гражданским кодексом РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное[45].
В пункте 4 комментируемой статьи воспроизводится это положение ст. 217 ГК РФ. С точки зрения В.К. Андреева, «поскольку в силу ст. 217 ГК РФ приватизация государственного и муниципального имущества является специальным институтом, помещенным в разд. II, постольку указание п. 4 ст. 3 Закона о приватизации о том, что к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным этим Законом, применяются нормы гражданского законодательства, не является оправданным. К таким отношениям могут применяться нормы только разд. II (Право собственности и другие вещные права) Гражданского кодекса Российской Федерации»[46].
5. Особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества регулируются Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Субъект малого или среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в ч. 3 ст. 14 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых), по своей инициативе вправе направить в уполномоченный орган заявление о соответствии условиям отнесения к категории субъектов малого или среднего предпринимательства, установленным ст. 4 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», и о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, не включенного в утвержденный в соответствии с ч. 4 ст. 18 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» перечень государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства (ст. 9 Закона)[47].
Эта норма действует с 1 января 2009 г., однако в основе своей сам закон действует до 1 июля 2010 г. Сейчас не ясно, как будет действовать норма о реализации преимущественного права после 1 июля 2010 г., если она является отсылочной к статье, действующей до этой даты.
Статья 4. Законодательство Российской Федерации о приватизации
1. Законодательство Российской Федерации о приватизации состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Нормы о приватизации государственного и муниципального имущества, содержащиеся в других федеральных законах, не должны противоречить настоящему Федеральному закону.
2. Законодательство субъектов Российской Федерации о приватизации состоит из законов субъектов Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с настоящим Федеральным законом, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
3. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.
Статья закрепляет структуру законодательства о приватизации.
1. На федеральном уровне:
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
другие федеральные законы, принятые в соответствии с ним;
иные нормативные правовые акты РФ, принятые в соответствии с ним.
Так как по юридической силе комментируемый Закон имеет приоритет над другими законами, регулирующими данные отношения, то нормы других законов не могут противоречить комментируемому Закону.
Исключение составляет п. 2 ст. 3 комментируемого Закона – отчуждение государственного и муниципального имущества, указанного в нем, регулируется иными, нежели комментируемый Закон, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
2. На уровне субъектов Российской Федерации:
законы субъектов РФ о приватизации государственного имущества принимаемые в соответствии с Федеральным законом (например, Закон Санкт-Петербурга от 10 марта 2005 г. № 59–15 «О приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга», Закон Курской области от 31 октября 2003 г. № 51-ЗКО «О приватизации государственного имущества курской области»);
иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принимаемые в соответствии с Федеральным законом и законом субъекта РФ.
В соответствии с п. 3 ст. 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации[48].
Согласно п. 2 ст. 6 комментируемого Закона законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации определяется компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере приватизации.
В силу п. 3 ст. 4 приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством о приватизации.
В соответствии с п. 3 ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (п. 1 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ)[49].
