скачать книгу бесплатно
Иногда муниципальные образования выходят за рамки своих правотворческих полномочий.
Вызывает сомнение конституционность уставов муниципальных образований, которые ввели меры муниципально-правовой ответственности, не предусмотренные Федеральным законом
. Многие уставы, принятые и зарегистрированные после вступления в силу Федерального закона, сохранили прежнее основание отзыва – утрата доверия (в настоящее время оно «юридизировано», так как основанием утраты доверия признается совершение правонарушений: невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных актов и т. п.)
.
Во избежание нарушений законодательства органами местного самоуправления законодательные органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают модельные уставы для муниципальных образований разных уровней, тем не менее они практически не содержат муниципально-правовой ответственности.
Причин сложившейся ситуации с регулированием на местах муниципально-правовой ответственности несколько: неразработанность теории муниципально-правовой ответственности; отсутствие закрепления муниципально-правовой ответственности как вида юридической ответственности; неравномерный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизму их применения; ограничения в регулировании оснований муниципально-правовой ответственности; противоречивость норм Федерального закона.
Для некоторых мер воздействия, вводимых в уставах по усмотрению муниципальных образований, конкретных правовых основ для их регулирования на федеральном уровне не предусмотрено, поэтому муниципальные образования должны руководствоваться общими принципами юридической ответственности, относящимися к этому вопросу положениями Конституции РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ
.
Основания удаления главы муниципального образования в отставку сформулированы императивно и не могут быть расширены или сужены муниципальными образованиями; перечень конкретных оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть определен в уставе при условии, что это конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке
.
Законодатель закрепил право муниципального уровня власти в уставах определять порядок решения вопросов ответственности, в том числе процедуры отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, согласно п. 1 ст. 24 этого же Федерального закона, «…голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом». Таким образом, муниципальный уровень регулирования порядка отзыва не предусмотрен.
Анализ актов муниципального уровня показал, что на муниципальном уровне акты о порядке отзыва главы муниципального образования, депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования принимаются реже, чем акты о порядке отзыва депутатов представительных органов муниципального образования. Примерами актов, комплексно регулирующих процедуру отзыва выборных должностных лиц, являются: Решение Правдинского районного Совета депутатов от 25.10.2006 г. № 72, утвердившего Положение «О порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования «Правдинский район»»
; Решение Совета депутатов Багратионовского городского округа от 20.09.2006 г. № 53 «Об утверждении Положения о порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления Багратионовского городского округа»
и некоторые другие
.
Редким случаем регулирования такой муниципально-правовой санкции как удаление в отставку актами органов местного самоуправления, является Решение Малмыжской районной Думы Кировской области от 22.06.2009 г. № 4/38 «Об утверждении Положения об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, удалении в отставку главы Малмыжского района»
, и это оправданно – федеральный законодатель императивно перечислил основания удаления главы в отставку, муниципальные органы регулируют только внутреннюю процедуру (например, инициирование представительным органом).
Примером закрепления муниципально-правовых санкций актами муниципального уровня может стать Решение Сарапульской городской Думы от 24.12.1998 г. которым были приняты не только положение о порядке отзыва Главы Администрации г. Сарапула, о порядке отзыва депутата Сарапульской городской Думы, но и положение «О деятельности депутата Сарапульской городской Думы», установившее предупредительные меры муниципально-правовой ответственности депутата в рамках его работы
.
Индивидуальным актом, являющимся в то же время источником муниципально-правовой ответственности, является также Решение Избирательной комиссии г. Ярославля от 28.01.2008 г. № 127/32 «О решении политического совета Ярославского регионального отделения Всероссийской политической партии «Гражданская сила» об отзыве кандидата на должность мэра города Ярославля Балабаева С. А.»
; Решением Гусь-Хрустального городского Совета народных депутатов от 2.04.2004 г. № 27/7 оформлена еще одна мера муниципально-правовой ответственности – отзыв председателя городского Совета народных депутатов
.
Индивидуальными актами оформляется удаление в отставку главы муниципального образования. Следует отметить, что эта муниципально-правовая санкция, введенная в базовый закон только в 2009 году, имеет практику шире (по актам, содержащимся в правовой программе КонсультантПлюс), чем отзыв главы муниципального образования. Примеры таких актов следующие: Решение Совета депутатов муниципального образования – Сапожковское городское поселение Сапожковского муниципального района Рязанской области
; Решение Совета депутатов города Мурманска
; Решение Орловского городского Совета народных депутатов
; Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области
.
На муниципальном уровне встречается практика передачи полномочий и как муниципально-правовая санкция – отзыв переданных полномочий. Например, Решением Собрания депутатов муниципального образования «Г. Узловая» Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58 был оформлен отзыв части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием «Город Узловая» Узловского района муниципальному образованию «Узловский район»
.
Законом Ставропольского края от 29.12.2008 г. о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
делегировано на уровень местного самоуправления право устанавливать единовременное поощрение, в том числе за безупречную и эффективную службу, депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе.
Актами органов местного самоуправления устанавливаются предупредительные меры муниципально-правовой ответственности. Например, в сельском поселении Ильинское Красногорского муниципального района Московской области в Положении о статусе депутата
предусматривается возможность муниципально-правовой ответственности за нарушение депутатом правил депутатской этики, которая определяется как «совокупность основных морально-нравственных принципов и норм поведения, которыми должны руководствоваться депутаты Совета депутатов при исполнении ими депутатских полномочий». Нарушение ее рассматривается на заседании комиссии по вопросам местного самоуправления, работы Совета, регламенту и процедурам.
Как уже отмечалось, к поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые, в том числе, и на уровне местного самоуправления. Этот аспект регулируется достаточно активно – это Почетные грамоты, Благодарности органов и должностных лиц органов местного самоуправления
, медали
, знаки отличия
, памятные сувениры, ценные подарки
и др.
Среди источников муниципального права выделяют публично-правовые договоры
. В связи с этим возникает вопрос применительно к теме исследования – возможно ли договорное закрепление муниципально-правовых санкций? Анализ такого рода актов позволяет сделать вывод о возможности закрепления в них (договорах) муниципально-правовой ответственности.
Специальные договоры и соглашения могут быть заключены между главой муниципального района и главой администрации муниципального района, работающим по контракту (например, по разграничению управленческих полномочий). Они могут содержать муниципально-правовую ответственность и определенные санкции. Примером такого рода договоров может стать Решение Собрания депутатов муниципального образования «Г. Узловая» Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58, которым были предоставлены главе МО «Г. Узловая» полномочия заключить дополнительное соглашение в рамках отзыва части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием «Город Узловая» Узловского района муниципальному образованию «Узловский район»
.
Органы местного самоуправления муниципального района и поселений вправе заключать соглашения о перераспределении части своих полномочий, за исключением переданных им отдельных государственных полномочий
, например, договор между городом Саранском и Пролетарским районом г. Саранска о разграничении полномочий
.
Органы местного самоуправления вправе заключать договоры о выполнении территориальным общественным самоуправлением муниципального образования отдельных полномочий, например, администрацией муниципального образования
. Этот вид договоров со всей очевидностью может быть отнесен к публично-правовым. В них устанавливается ответственность органов и выборных лиц ТОС за соблюдение, неисполнение или ненадлежащее исполнение в том числе и заключенных договоров и соглашений.
К числу публично-правовых договоров относят разного рода договоры и соглашения о сотрудничестве, которые могут заключаться муниципальными образованиями, органами местного самоуправления с иными публичными образованиями, органами государственной власти или местного самоуправления, в том числе других государств.
Примером могут стать Соглашение о сотрудничестве между Правительством Ханты-Мансийского автономного округа и Администрацией города Тюмени, Договоры о дружбе и сотрудничестве между городами Портсмут, штат Нью-Гемпшир, США, и Северодвинск, Россия
.
Часть 4 ст. 8 Федерального закона упоминает лишь о внутригосударственных межмуниципальных договорах и соглашениях, вероятно, в силу предмета ее регулирования – межмуниципальное сотрудничество. Муниципальные образования не ограничены в праве взаимодействия с любыми иными субъектами отношений, договоры с ними как формы такого взаимодействия не требуют прямого разрешения в законодательстве, чтобы считаться легитимными. Эта правовая позиция была высказана Конституционным Судом РФ: «…не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования»
. Данные договоры по своему содержанию могут быть лишь ненормативными, заключаемыми для координации, объединения усилий в поиске и выработке оптимальных вариантов решения вопросов местного значения
. Вероятно, к этой же категории можно отнести договоры о совместной деятельности органа местного самоуправления (органа опеки и попечительства) и соединения (воинской части) по содержанию воспитанников воинских частей на полном государственном обеспечении, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 745
и Приказом министра обороны РФ от 19 мая 2001 г. № 235
.
Гражданско-правовую природу имеют договоры о создании межмуниципальных хозяйственных обществ и иных объединений (ч. 4 ст. 8, ст. 68, 69 Федерального закона). Наличие учредительного договора предусмотрено законодательством применительно к обществам с ограниченной ответственностью (ст. 11 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»). Создание открытых акционерных обществ, автономных некоммерческих организаций и фондов осуществляется решением учредителей, без заключения договора; в данном случае – решениями представительных органов местного самоуправления муниципальных образований, создающих совместное (межмуниципальное) объединение.
Гражданско-правовую природу имеют договоры о создании таких межмуниципальных некоммерческих организаций как совет муниципальных образований субъекта РФ, единое общероссийское объединение муниципальных образований, иные объединения муниципальных образований (ст. 66, 67 Федерального закона). Они создаются для объединения усилий и координации деятельности по решению публичных функций, а не реализации гражданских прав и носят не экономический, а политический по своему назначению характер. Однако они попадают под действие гражданского законодательства в части требований о заключении учредительного договора при их создании (ст. 11, 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Такой учредительный договор при создании Советов и иных объединений муниципальных образований не имеет никакой специфики по сравнению с учредительными договорами, заключаемыми при создании ассоциаций других юридических лиц. Договоры в этом случае играют роль исключительно учредительных документов юридических лиц, а не формы сотрудничества публичных субъектов, в них нет специфических элементов публичного права, что неверно, исходя из природы муниципального образования.
Например, Учредительный договор Совета муниципальных образований Рязанской области
закрепляет ответственность членов Совета: «Ущерб, причиненный Совету по вине его членов, возмещается ими в полном объеме по решению Съезда Совета в порядке, определяемом Уставом Совета». Как санкцию можно расценивать досрочное прекращение членства в ассоциации. Так, Член Совета Рязанской области может быть исключен из Совета в случаях: систематического нарушения Устава Совета; систематического невыполнения решений органов управления Совета, принятых в пределах их компетенции; неуплаты членских взносов два года подряд
. Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области»
также предусматривает исключение из Ассоциации члена Ассоциации по решению Собрания Ассоциации, принятому большинством в две трети голосов от числа зарегистрированных на заседании полномочных представителей членов Ассоциации»
.
Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Курской области»
аналогично акту Рязанской области предусматривает возможность исключения из Совета члена Совета в тех же случаях и с теми же последствиями; в отношении ответственности исключенного члена Совета применяются правила, относящиеся к выходу из Совета. Речь идет о невозврате членских и единовременных взносов. Следовательно, санкциями муниципально-правовой ответственности, содержащимися в анализируемых договорах, помимо финансовых потерь, могут стать следующие: муниципальное образование лишается организационной, информационной, правовой, аналитической и иной помощи в реализации интересов населения. Это может негативно сказаться на работе органов местного самоуправления и решении населением вопросов местного значения.
Возвращаясь к многообразию норм муниципального права, в том числе в сфере закрепления муниципально-правовой ответственности, отметим наличие различных предложений в решении этого вопроса.
Одна из причин отставания в нормативном становлении института муниципально-правовой ответственности заключается в несистематизированности принятых в муниципальном образовании правовых актов в обозначенной сфере.
Институт государственного реестра уставов муниципальных образований в некоторой мере решил эту проблему, но недостаточно. Положение Минюста России
определяет порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»
. С 2008 года закреплено создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов
.
Актуальной представляется идея систематизации (в том числе и кодификации) местных нормативных актов
, в рамках которой можно было бы переработать и объединить в одном документе (кодексе или положении) нормативные правовые акты, принятые муниципальным образованием и регулирующие различные стороны управленческой деятельности органов местного самоуправления
.
Н. С. Бондарь приводит следующий пример: «…в 1999 г. Красноярским городским Советом «в целях упорядочения работы по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов городского значения, создания условий для доступности и понятности нормативных правовых актов городского самоуправления населению города и должностным лицам органов государственной власти и городского самоуправления» было принято решение о подготовке муниципального кодекса города Красноярска
. В этих целях планировалось, в частности, провести депутатские слушания с участием депутатов, должностных лиц администрации города, ученых юристов и представителей общественности. Однако данная инициатива, по имеющимся данным, так и не получила развития»
.
Однако представляется, что разработка Муниципального кодекса предпочтительнее именно на федеральном уровне. Фактически роль не во всем полноценного Муниципального кодекса уже играет Федеральный закон.
Конечно, процесс создания системы источников муниципально-правовой ответственности еще не завершен, остаются некодифицированными нормы о муниципально-правовой ответственности, что тормозит развитие этого института.
Исходя из смысла послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года, в течение 2014 года будет усилена работа по «уточнению общих принципов организации местного самоуправления, развитию сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах», «закреплению персональной ответственности каждого управленца за достижение результата»
.
Предлагается несколько решений выявленной нами проблемы.
Первое. В. С. Кашо высказывает предположение, которое нами поддерживается: на муниципальном уровне возможно регулирование только муниципально-правовой ответственности, т. е. ответственности одних субъектов местного самоуправления перед другими субъектами местного самоуправления (органами и должностными лицами, а также населением)
.
Второе. Возможно, законодатель в п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона имел в виду не виды
, а меры ответственности (санкции), в любом случае эта формулировка нуждается в существенной корректировке
.
Третье. Поскольку уставы зачастую не закрепляют ответственность органов муниципальной власти перед народом, целесообразно на федеральном уровне разработать и принять Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав на непосредственное решение населением вопросов местного значения, участия населения в решении вопросов местного значения». Его цель – создать механизм, который можно будет задействовать при отсутствии акта органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта федерации, закрепить перечень санкций с учетом широкой трактовки юридической ответственности: не только карательных, пресекательных, но и поощрительных. Аналог такого выхода из сложившейся, не соответствующей требованиям времени ситуации у нас есть – Федеральный закон от 26.11.1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»
.
Альтернативным вариантом может быть принятие Федерального закона «О муниципально-правовой ответственности в Российской Федерации», структура которого, по мнению автора, может быть представлена следующими элементами:
а) базовые понятия института муниципально-правовой ответственности: понятия муниципально-правовой ответственности, объекта муниципально-правовой ответственности, муниципального правонарушения, субъекта муниципального правонарушения, меры (санкции) муниципально-правовой ответственности;
б) виды санкций;
в) механизмы применения мер муниципально-правовой ответственности к каждой категории субъектов муниципального правонарушения;
г) перечень оснований применения санкций муниципально-правовой ответственности для большинства потенциальных субъектов муниципального правонарушения.
В то же время принятие Муниципального кодекса, включающего главу или раздел о муниципально-правовой ответственности, способствовало бы установлению четкой системы и порядка ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и соответствующими органами местного самоуправления, созданию гарантий против использования мер муниципально-правовой ответственности в качестве средства политической борьбы.
Опираясь на тезисы, высказанные Президентом РФ в ежегодном послании
, автор предлагает новую редакцию главы об ответственности Федерального закона, которая фактически изменяет политику государства в отношении местного самоуправления, неотъемлемой частью которой является муниципально-правовая ответственность.
Предлагаемая глава (см. приложение 4) включает в себя статьи о понятии муниципально-правовой ответственности, функциях и принципах, полномочиях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по установлению санкций муниципально-правовой ответственности соответственно в региональном законодательстве и муниципальных актах. Определены субъекты и санкции муниципально-правовой ответственности.
В завершение, иерархию источников муниципально-правовой ответственности можно представить следующим образом.
1) Федеральный уровень:
– Конституция Российской Федерации;
