скачать книгу бесплатно
Основные отличия муниципально-правовой ответственности от наиболее сходного вида ответственности – конституционно-правовой, по мнению автора, следующие:
Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (элемент муниципально-правовой ответственности) призван обеспечить реализацию собственных полномочий носителя муниципальной власти – населения муниципального образования как арбитра в решении вопроса об эффективности осуществления задач и функций выборного должностного лица муниципального образования. В случае отсутствия инициативы со стороны населения, невостребованности механизмов муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, ответственность должна наступать перед государством – второй элемент этого вида ответственности.
Как верно заметил М. А. Краснов, при контроле за соблюдением законодательства и устава муниципального образования нельзя полагаться только на население, поскольку оно само в отдельных случаях может быть заинтересовано в нарушении законодательства и муниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесообразным
.
Можно выделить следующие основания муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед государством: во-первых, нарушение (невыполнение) Конституции, законодательства и других нормативных правовых актов; во-вторых, нарушение прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, неисполнение (ненадлежащее выполнение) полномочий
.
Глава 3
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В АКТАХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
При анализе современного периода становления муниципально-правовой ответственности необходимо исходить из общих, основополагающих признаков и принципов, лежащих в основе российской правовой системы. В частности, речь идет о действии пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Содержащаяся здесь норма устанавливает включение во внутреннюю правовую систему общепризнанных принципов международного права, а также норм международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией. При этом юридическая сила данной группы источников достаточно высока. Об этом свидетельствует тот факт, что в самой конституционной норме сформулировано правило о приоритетности действия этих международных норм по отношению к нормам российских законов и о прямом действии норм международного права
.
Необходимым условием применения норм международных договоров является ратификация этих договоров высшими государственными органами Российской Федерации. Ведущую роль играет Европейская хартия местного самоуправления
, которая была ратифицирована и применяется в Российской Федерации
.
Принципиально важной в данном случае является норма, определяющая местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть общественных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность. Тем самым определяется возможность возложения ответственности на эти органы как результат определенной оценки их деятельности.
В Конституции Российской Федерации не упоминается о муниципально-правовой ответственности. Однако, закрепляя общие принципы, общий правовой статус местного самоуправления, она устанавливает тем самым саму возможность существования такой ответственности.
Принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения выступает в качестве предпосылки использования муниципально-правовой ответственности в широком смысле, мер публично-правового принуждения в сфере муниципальных правоотношений.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Основываясь на упомянутой конституционной норме, местное самоуправление в пределах своих полномочий вправе устанавливать позитивную и негативную муниципально-правовую ответственность для решения вопросов местного значения.
Основным правовым источником муниципально-правовой ответственности в настоящее время следует признать те акты, которые содержат основания ее наступления. Соответственно, речь должна идти о базовом Федеральном законе.
В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, упомянутый Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Таким образом, этот же перечень является правовой основой муниципально-правовой ответственности.
В своем анализе мы остановимся на главе 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью», посвященной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.
Прежде всего хотелось бы отметить, что рассматриваемая глава увеличилась по своему объему по сравнению с ранее действующим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в Законе 1995 г. в нее входило 6 статей, в Законе 2003 г. – 10 статей).
Глава 10 Федерального закона, безусловно, является более полной по своему содержанию по сравнению с ранее существовавшими нормами об ответственности. Но, к сожалению, и она не свободна от недостатков. Отсутствуют нормы об ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления, в частности, перед государством, хотя они являются достаточно активными участниками осуществления местного самоуправления от имени населения муниципального образования.
Согласно ст. 71 «Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением», население может привлекать к ответственности органы и должностных лиц местного самоуправления в случае нарушения ими норм уставов муниципальных образований. В этой же статье определена основная санкция муниципально-правовой ответственности – отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Названная статья интересна, прежде всего, двумя особенностями. Во-первых, самостоятельным источником юридической ответственности признаются уставы муниципальных образований. Во-вторых, необычность данной нормы заключается в том, что ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением трудно отнести к конкретным общепринятым видам юридической ответственности
.
Субъектами данного вида ответственности выступают депутаты, члены выборных органов местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, которые относятся к субъектам муниципально-правовой ответственности.
Нормативное основание наступления ответственности – это нарушение статьи 72 Федерального закона, что относится к федеральному уровню, так как нормативным основанием наступления муниципально-правовой ответственности является нарушение норм Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, Конституции (Устава), законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования, а также случаи ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им государственных полномочий.
Фактическим основанием для привлечения субъектов права к данному виду ответственности является нарушение действующего законодательства и неисполнение своих полномочий. Привлечение к муниципально-правовой ответственности иногда приобретает политическую окраску. Данная ситуация не способствует укреплению законности, так как любые меры ответственности должны быть сформулированы на высоком уровне юридической техники и не применяться выборочно.
Важно отметить, что особенностью муниципально-правовой ответственности является негативный характер осуждения «нарушителей». Отрицательная оценка возможна как со стороны государства, так и со стороны общества, представители которого могут не проголосовать на следующих выборах, что можно отнести к негативной оценке деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц со стороны населения.
Санкциями данного вида ответственности следует признать решение населения об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения, либо подтвержденное судебным решением решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа местного самоуправления. Наличие таких санкций скорее свидетельствует о наличии, чем об отсутствии муниципально-правовой ответственности.
Согласно ст. 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку», введенной в Федеральный закон 7 мая 2009 г., представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом необходимо сказать, что большая часть главы 10 Федерального закона посвящена основам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
.
Помимо Федерального закона, вопросы установления и механизма реализации ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления регулируются рядом других нормативных правовых актов разного уровня. На федеральном уровне к источникам муниципально-правовой ответственности относится Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации»
, в соответствии с которым за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.
Важным источником муниципального права вообще, и муниципально-правовой ответственности в частности, являются решения (правовые позиции) Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которые неоднократно обращались к проблематике местного самоуправления
. Они определяют законность применения разных отраслевых видов юридической ответственности, которая может быть возложена на органы и должностных лиц местного самоуправления.
Воздействие Конституционного Суда РФ на муниципально-правовую ответственность, по мнению автора, может быть связано не только с прямым воздействием (например, с признанием несоответствия Конституции РФ правовой нормы и правового акта), но и косвенно. Примером может стать форма косвенного воздействия – правовая позиция, согласно которой меняется практика принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в форме правовых актов нормативного характера.
А. В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое нами мнение о том, что «…Конституционный Суд РФ не только гарантирует права населения и органов местного самоуправления, но и может фактически устанавливать статус местного самоуправления и органов муниципальных образований в отношениях с органами государственной власти, определять для органов местного самоуправления необходимую, соответствующую Конституции России модель поведения в ситуациях, ставших предметом рассмотрения Суда, рекомендовать им варианты правового регулирования общественных отношений»
.
Отметим «содержательный» аспект решения Конституционного Суда РФ: он устанавливает то, что норма с определенным содержанием противоречит Конституции. При этом предполагается, что утрачивают силу все нормы с таким же содержанием. Конституционному Суду РФ нет смысла заниматься выискиванием положений, аналогичных уже признанным неконституционными, такие акты должны утрачивать силу автоматически. Применение же использованной в Законе о Конституционном Суде РФ законодательной формулы не способствовало бы повышению действенности решений Конституционного Суда РФ и заставляло бы его самостоятельно принимать меры по отысканию «аналогичных» или «воспроизводящих» норм, что осложнено даже в чисто техническом плане из-за объемов нормативной базы и что особенно важно для отрасли муниципального права России
.
Примером косвенного воздействия Конституционного Суда РФ на формирование муниципально-правовой ответственности может быть Постановление от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана»
.
В указанном постановлении, помимо признания не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельных положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предписания федеральному законодателю внести изменения и дополнения в федеральные законы, обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы; Конституционный Суд РФ рекомендовал органам местного самоуправления учитывать в уставах муниципальных образований при установлении избирательной системы на выборах в представительные органы местного самоуправления необходимость обеспечения максимальной возможности для населения участвовать в выборах. При этом для городских и сельских поселений, по мнению судей Конституционного Суда РФ, в большей степени, чем для городских округов и муниципальных районов, подходит мажоритарная система. Наличие муниципально-правовой ответственности выборных органов, должностных лиц, депутатов зависит как раз от вида избирательной системы.
По нашему мнению, Конституционный Суд направляет развитие муниципально-правовой ответственности. Например, в Определении от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П
предметом рассмотрения Конституционного Суда стали положения законов Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики». Была сформулирована следующая правовая позиция, согласно которой, реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, органы государственной власти и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления, на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия.
Таким образом, Конституционный Суд указал на возможное основание муниципально-правовой ответственности, которое сегодня нормативно не закреплено, но вполне заслуживает этого, особенно в национальных субъектах федерации: решение комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления должно быть адекватным, легитимным и опираться на исторические и национальные традиции.
В решениях Конституционного Суда Российской Федерации есть конкретно сформулированные указания органам местного самоуправления, в том числе в сфере муниципально-правовой ответственности. Например, в Определении от 1 марта 2007 г. № 129-О-П присутствует запрет произвольного отказа, в том числе и органов местного самоуправления, от выполнения своих публично-правовых обязательств
.
Рекомендации Конституционного Суда РФ «представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конституционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Нельзя не учитывать, что предписываемые законодателю рекомендации могут быть сформулированы с большей или меньшей степенью конкретности, что определяет степень дискреции законодателя при реализации соответствующих указаний»
.
Примером значимости правовых позиций Конституционного Суда РФ в становлении института муниципально-правовой ответственности может стать подтверждение института досрочного прекращения полномочий (при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов) как разновидности ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, оформленное в Определении Конституционного Суда РФ от 4.10.2011 г. № 1264-О-О
.
А. В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое автором мнение о том, что «принимаемые Конституционным Судом РФ постановления и определения, в которых речь идет о сфере местного самоуправления, в первую очередь направлены на защиту прав местного самоуправления или, что будет более верным, защиту права населения на осуществление местного самоуправления. Лишь затем можно увидеть в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ непрямое контролирующее воздействие, оказываемое на органы местного самоуправления в целях защиты прав населения». Таким образом, и в доктрине, и в деятельности Конституционного Суда РФ отмечается важность защиты права населения на осуществление местного самоуправления. Одной из форм такой защиты, без сомнения, является муниципально-правовая ответственность.
«Нормоконтроль является одним из основных способов охраны Конституции Российской Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и построения правового государства в России, формирования единого конституционно-правового пространства, устранения коллизий в законодательстве, приведения действующего законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством, а также общепризнанными принципами и нормами международного права»
.
В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Соответственно, следующая группа источников муниципально-правовой ответственности – нормативные акты субъектов Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации закрепляется, что правовые акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству. В частности, законодательный акт субъекта Российской Федерации не должен:
1) затрагивать вопросы регулирования и установления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение федеральных законов;
2) противоречить федеральным законодательным актам.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, защита прав и свобод человека и гражданина, административное и трудовое законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, установление дополнительных механизмов и гарантий по защите прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, в том числе и муниципально-правовой ответственности, а также условия применения административной или дисциплинарной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут быть установлены нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и, соответственно, будут распространяться на все муниципальные образования, находящиеся на территории данного субъекта Российской Федерации).
Практика развития регионального законодательства о местном самоуправлении и об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления свидетельствует о том, что этот процесс идет достаточно неоднородно. Не во всех субъектах Российской Федерации приняты и действуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы муниципально-правовой ответственности.
Примером могут быть общие законы (о местном самоуправлении в соответствующем субъекте Федерации: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 года № 717-кз «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»
, Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»
) и специальные.
Например, Закон Ставропольского края «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края»
устанавливает ответственность должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативно-правовых актов Ставропольского края в целях укрепления законности в деятельности органов государственной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления в Ставропольском крае, государственных и муниципальных организаций Ставропольского края, усиления защиты прав и свобод граждан на территории Ставропольского края.
Примером второй группы также могут стать Закон Ставропольского края от 1 августа 2000 года № 34-кз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ставропольского края и порядке контроля за их реализацией»
, Закон г. Москвы от 14.07.2004 г. № 50 (ред. от 27.06.2012 г.) «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)»
и др.
В них содержатся нормы муниципально-правовой ответственности.
Отметим наличие точечного регулирования относительно новой санкции в муниципально-правовой ответственности – отзыва переданных полномочий. Так, Законом Республики Башкортостан от 24.09.2008 г. в связи с невозможностью надлежащего их осуществления были отозваны от органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственные полномочия Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, переданные им в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 6 ноября 2007 года «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» с 1 января 2009 года
.
Наиболее перспективным направлением для развития регионального законодательства является принятие субъектами Российской Федерации правовых актов по вопросам муниципально-правовой ответственности перед населением.
Примерами источников муниципально-правовой ответственности могут быть нормативные акты об отзыве. Таких актов сегодня в субъектах немного. В качестве таковых могут быть названы Закон «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области»
; «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве»
; Закон «Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области»
, Закон «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Бурятия»
.
Муниципально-правовая ответственность может быть закреплена законами субъектов о статусе депутатов представительных органов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Проект Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, однако отклонен в 1999 году Президентом Российской Федерации.
Федеральный закон урегулировал статус выборного лица местного самоуправления, но очень кратко, с многочисленными пробелами. Определяя на федеральном уровне не все грани статуса выборного лица местного самоуправления, Федеральный закон в то же время фактически лишил региональные власти возможности даже частичного регулирования этих вопросов. Оптимальное соотношение регулирования вопросов статуса выборных лиц местного самоуправления со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов власти так и не найдено.
По авторскому мнению, регулирование вопросов статуса выборных лиц местного самоуправления со стороны региональных органов власти возможно в рамках 72 статьи Конституции РФ.
Законами субъектов о статусе депутатов представительных органов и выборных должностных лиц регулируются меры поощрений и возможности применения санкций или устанавливается отсылочная норма к уставам муниципальных образований в данной сфере. Таким образом, закрепляется возможность восприятия муниципально-правовой ответственности как в негативном, так и в позитивном аспектах.
Так, поощрение депутата, главы муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, согласно Закону г. Москвы от 25.11.2009 г. «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве»
, «… осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы, уставом муниципального образования. Виды поощрений, установленные для муниципальных служащих в городе Москве, применяются в отношении депутата, главы муниципального образования. Решение о поощрении депутата, главы муниципального образования принимает представительный орган».
Закон Ставропольского края от 29.12.2008 г. «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления»
закрепляет следующее положение: «Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, в соответствии с законодательством Ставропольского края назначается пенсия за выслугу лет»
. Во исполнение данной нормы принято соответствующее Постановление Правительства Ставропольского края
.
Возможна также, в соответствии с муниципальными правовыми актами, выплата единовременного поощрения
.
К поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые в том числе и на уровне субъектов Федерации
.
Если для Конституционного Суда Российской Федерации прямой контроль качества (соответствия Конституции РФ) решений органов местного самоуправления выходит за рамки компетенции, то для конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации проверка муниципальных правовых актов на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ является одной из важных задач, определенных законодательством субъекта Российской Федерации.
А. М. Зураев и А. А. Багаева отмечают: «В последние годы, как показывает судебная практика, в деятельности конституционных (уставных) судов существенно увеличилось количество дел о конституционности нормативных правовых актов. При этом анализ перспектив правотворчества в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что такая тенденция сохранится. Вывод этот имеет под собой серьезные научные, в том числе и правовые, основания. Подтвердить его возможно на примере одного лишь местного самоуправления. В частности, уже сегодня все большее место в общем массиве дел занимает рассмотрение нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации»
.
В настоящее время конституционные (уставные) суды созданы и действуют в 17 субъектах Российской Федерации. В том числе в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Чечня.
Законами указанных выше субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, конституционные суды наделены полномочиями по решению вопросов о соответствии конституции субъекта РФ муниципальных правовых актов, в том числе устанавливающих и регулирующих процедуры и механизмы муниципально-правовой ответственности. Для темы исследования важен еще один аспект – признание муниципальных правовых актов, принятых населением, не соответствующими конституции субъекта РФ, как муниципально-правовая санкция в отношении населения муниципального образования.
