скачать книгу бесплатно
Положениями ст. 21 и 27 части первой ГК РФ предусмотрены случаи приобретения гражданской дееспособности в полном объеме и ранее достижения 18-летнего возраста (в частности, при вступлении в брак, эмансипации). Однако, в этих случаях гражданин избирательные права не приобретает, что следует из разъяснений, данных в п. 16 постановление Пленума ВС России и Пленума ВАС России от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[34 - РГ, 1996, 13 августа, № 152.].
Возрастной ценз для приобретения пассивного избирательного права устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ. В частности, согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президентом РФ может быть избран гражданин не моложе 35 лет, в соответствии с ч. 1 ст. 97 Конституции РФ депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года. В части 2 ст. 5 Закона о выборах депутатов Государственной Думы уточнено, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года на день голосования.
По общему правилу, закрепленному в п. 1 комментируемой статьи, гражданин вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума, если достигнет возраста 18 лет на день голосования. Однако, это правило уточнено в других положениях комментируемого Закона применительно к проведению отдельных действий. В частности, согласно п. 7 ст. 37 данного Закона право сбора подписей избирателей, участников референдума принадлежит дееспособному гражданину, достигшему 18 лет к моменту сбора подписей возраста. В соответствии с подп. «г» п. 6 ст. 58 данного Закона запрещается вносить пожертвования в фонды референдума гражданам, не достигшим возраста 18 лет на день внесения пожертвования.
2. В пункте 2 комментируемой статьи применительно к избирательным правам, праву на участие в референдуме воспроизведен закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, выражающийся в том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В указанной конституционной норме также установлено, что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Названный конституционный принцип соответствует и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. В частности, запрещение дискриминации закреплено в положениях ст. 2 Всеобщей декларации прав человека, а также в ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
3. Пункт 3 комментируемой статьи воспроизводит норму ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Следует отметить, что в п. 3 комментируемой статьи прямо указано и на отсутствие у указанных лиц и права на участие в референдуме, в то время как в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ это только подразумевается.
Данное положение не означает лишение указанных граждан избирательных прав, права на участие в референдуме: для них эти права приостанавливаются до восстановления судом дееспособности или фактического отбытия наказания. Необходимо иметь в виду, что ограничения избирательных прав, права на участие в референдуме лиц, содержащихся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания, не установлены.
Признание гражданина недееспособным предусмотрено в п. 1 ст. 29 части первой ГК РФ. Виды мест лишения свободы, в которых содержатся граждане по приговору суда, определены в ч. 1 ст. 74 УИК РФ.
3
. В пункте 3
комментируемой статьи указано на отсутствие пассивного избирательного права у граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. При этом указано, что такие граждане вправе быть избранными в ОМСУ, если это предусмотрено международным договором РФ.
Данный пункт введен Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ, которым с учетом нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в целях обеспечения безопасности государства и в связи с особенностями правового положения парламентариев установлен запрет лицам, имеющим двойное гражданство, замещать выборные должности, а также должности в представительных органах государственной власти и в представительных органах муниципальных образований. Это регулирование предусмотрено в рамках исключения, о котором идет речь в ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»: гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом.
3
. Пункт 3
комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ в целях усиления ответственности кандидатов и избирательных объединений, определяет перечень граждан РФ, которые не имеют права быть избранными. В отношении положений данного пункта необходимо отметить следующее.
Тяжкими преступлениями согласно ч. 4 ст. 15 УК РФ (в ред. Федерального закона от 9 марта 2001 г. № 25-ФЗ[35 - СЗ РФ, 2001, № 11, ст. 1002.]) признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное данным Кодексом, не превышает 10 лет лишения свободы, особо тяжкими преступлениями согласно ч. 5 этой же статьи – умышленные деяния, за совершение которых данным Кодексом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 10 лет или более строгое наказание.
К преступлениям экстремистской направленности относятся преступления, указанные в ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 197-ФЗ)[36 - СЗ РФ, 2006, № 11, ст. 1146; 2010, № 31, ст. 4166.], т. е. преступления, предусмотренные ст. 205 «Террористический акт», 205
«Содействие террористической деятельности», 205
«Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма», 206 «Захват заложника», 208 «Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем», 211 «Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава», 220 «Незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами», 221 «Хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ», 277 «Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля», 278 «Насильственный захват власти или насильственное удержание власти», 279 «Вооруженный мятеж», 280 «Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности», 282
«Организация экстремистского сообщества», 282
«Организация деятельности экстремистской организации» и 360 «Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой» УК РФ.
Статья 20.3 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ[37 - СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3029.]) предусматривает административную ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики. В соответствии со ст. 4.6 данного Кодекса лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. О снятии и погашении судимости см. комментарий к ст. 2 Закона.
Нарушение ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 комментируемого Закона, либо совершение действий, предусмотренных подп. «ж» п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 данного Закона, является основанием для утери пассивного избирательного права при одновременном выполнении следующих условий: факт совершения указанных нарушений либо действий установлен вступившим в силу решением суда; указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий ОГВ или ОМСУ, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.
4. По общему правилу, закрепленному в п. 4 комментируемой статьи, активным избирательным правом обладают только те граждане, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа. Согласно пункту 2 ст. 16 комментируемого Закона факт нахождения места жительства (в отношении вынужденных переселенцев – факт временного пребывания) избирателей, участников референдума на соответствующей территории устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России.
В соответствии с п. 4 комментируемой статьи, не может служить основанием для лишения права на участие в выборах в ОГВ соответствующего субъекта РФ, ОМСУ пребывание гражданина вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов. Как отмечено в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 16 октября 2003 г. по делу № 43-Г03-10[38 - СПС.], из содержания нормы данного пункта следует, что наличие у гражданина активного избирательного права связано, как правило, совпадением его места жительства с избирательным округом; в случае временного пребывания гражданина вне его места жительства и пределов округа ему должно быть обеспечено право на участие в выборах.
На реализацию рассматриваемой гарантии направлены положение п. 4 ст. 3 комментируемого Закона, обязывающие дипломатические представительства, консульские учреждения оказывать содействие гражданину в реализации избирательных прав при проведении выборов в федеральные ОГВ и права на участие в референдуме РФ, положение п. 14 ст. 64 данного Закона, допускающие предоставление законом субъекта РФ возможности голосования избирателей, участников референдума по почте, положение ст. 65 данного Закона, предусматривающие досрочное голосование при проведении референдума субъекта РФ, выборов в ОМСУ, местного референдума.
Как предусмотрено в п. 4 комментируемой статьи, законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа. В Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 20 января 2003 г. по делу № 38-Г02-12[39 - СПС.] обращалось внимание на то, что указанная норма не содержит перечень случаев, допускающих возможность реализовать активное избирательное право гражданина, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа, как при проведении выборов в ОМСУ, так и выборов в ОГВ. В то же время именно рассматриваемой норме соответствует положение п. 4 ст. 3 комментируемого Закона, согласно которому гражданин РФ, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные ОГВ, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме РФ.
5. В пункте 5 комментируемой статьи указано, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории РФ, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ. Такие ограничения установлены только в отношении избрания Президента РФ: согласно ч. 2 ст. 81 Конституции РФ Президентом РФ может быть избран гражданин, постоянно проживающий в России не менее 10 лет.
Соответственно, без внесения поправки в Конституцию РФ нахождением места жительства гражданина на определенной территории РФ (включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории) не может быть ограничено его право быть избранными ни при проведении выборов иного выборного должностного лица, ни проведении выборов депутатов представительного ОГВ или представительного органа муниципального образования. Положения же законов, устанавливающих такие ограничения, являются неконституционными. В качестве примеров следует упомянуть о Постановлении КС России от 24 июня 1997 г. № 9-П[40 - СЗ РФ, 1997, № 26, ст. 3145.], которым признано не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Хакасия, устанавливающие требование о сроке постоянного проживания как условие избрания гражданина депутатом законодательного органа и председателем правительства, а также о Постановлении КС России от 27 апреля 1998 г. № 12-П[41 - СЗ РФ, 1998, № 18, ст. 2063.], которым признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Башкортостан и Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан», устанавливающие требование о сроке постоянного проживания как условие избрания гражданина Президентом Республики Башкортостан.
6. Пункт 6 комментируемой статьи указывает на возможность установления федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ дополнительных условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющих одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Также указано на возможность установления уставом муниципального образования дополнительных условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющих одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.
Данный пункт с учетом положения подп. 8 ст. 2 комментируемого Закона касается возможности ограничения пассивного избирательного права только при выборах Президента РФ и глав муниципальных образований. Запрет на пребывание в должности Президента РФ одного и того же лица более двух сроков подряд установлен в ч. 3 ст. 81 Конституции РФ. Соответственно, в п. 5 ст. 3 Закона о выборах Президента РФ установлено, что не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд.
7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что при наличии в отношении гражданина РФ вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в ОГВ, ОМСУ состоится до истечения указанного срока.
В данном пункте речь идет о применении в отношении гражданина РФ:
такого уголовного наказания, указанного в п. «б» ст. 44 УК РФ, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью является одним из видов уголовных наказаний. Согласно части 1 ст. 47 данного Кодекса лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью;
такого административного наказания, указанного в п. 8 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ, как дисквалификация. В соответствии с ч. 1 ст. 3.11 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ[42 - СЗ РФ, 2009, № 29, ст. 3597.]) дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.
8. Пункт 8 комментируемой статьи предоставляет субъектам РФ право устанавливать в своих конституциях (уставах), законах дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Как отмечалось в Определении КС России от 21 февраля 2002 г. № 27-О[43 - СПС.], установление такого права субъектов РФ обусловлено тем, что для адекватного выражения воли и интересов избирателей их представители в органах публичной власти должны обладать определенным жизненным опытом, уровнем знаний и зрелости; данные возрастные ограничения для кандидатов не являются чрезмерными или недопустимыми в силу Конституции РФ, которая связывает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод с целями защиты основ конституционного строя, а значит, и ценностей представительной демократии, а также прав и законных интересов других лиц (ст. 55, ч. 3).
Устанавливаемый субъектом РФ минимальный возраст кандидата в соответствии с рассматриваемым пунктом не может превышать 21 год на день голосования на выборах как депутатов законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, так и выборного должностного лица местного самоуправления (до внесения Федеральным законом от 9 ноября 2009 г. № 250-ФЗ изменения говорилось о выборах в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ и в ОМСУ).
Установление максимального возраста кандидата согласно рассматриваемому пункту запрещено. Следует отметить, что упоминавшимся выше постановлением КС России от 27 апреля 1998 г. № 12-П также признано не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Башкортостан и Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан», устанавливающие такое дополнительное условие реализации гражданами пассивного избирательного права на выборах Президента Республики Башкортостан, как достижение кандидатом максимального (65 лет) возраста.
9. В пункте 9 комментируемой статьи установлен запрет для работающих на постоянной основе депутатов, выборных должностных лиц заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Как отмечено в Определении КС России от 11 марта 2005 г. № 72-О[44 - ВКС РФ, 2005, № 5.], возможность осуществления депутатами депутатской деятельности без отрыва от основной оплачиваемой работы не нарушает принципа их независимости и объективного выражения интересов избирателей.
При этом предусмотрено, что преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Данное положение на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ включено в рассматриваемый пункт Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, внесшим изменения в целый ряд федеральных законов, в целях обеспечения безопасности государства и для устранения возможного конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.
Пункт 9 комментируемой статьи также устанавливает запрет на замещение депутатами, выборными должностными лицами государственных должностей, муниципальных должностей, выборных должностей (причем, вне зависимости от того, осуществляет данное лицо свои полномочия на профессиональной постоянной основе или нет). Данный запрет установлен исходя из закрепленного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС России от 29 мая 1998 г. № 16-П[45 - СЗ РФ, 1998, № 23, ст. 2626.], принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие; в том виде, как он закреплен в Конституции РФ, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе, а следовательно, и совмещения депутатского мандата с занятием должности на государственной службе.
Иные связанные со статусом депутата, выборного должностного лица ограничения, нежели предусмотренные в п. 9 комментируемой статьи, согласно данному пункту могут устанавливаться только федеральным конституционным законом или федеральным законом. Ограничения, связанные со статусом депутата Государственной Думы установлены в ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (наименование в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ)[46 - СЗ РФ, 1994, № 2, ст. 74; 1999, № 28, ст. 3466.], со статусом депутата законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ – в ст. 12 Закона об организации органов власти субъектов РФ, а депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления – в ст. 36 и 40 Закона о местном самоуправлении.
Должностям государственной службы посвящена статья 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[47 - СЗ РФ, 2003, № 22, ст. 2063.], должностям государственной гражданской службы – статья 9 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[48 - СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215.], муниципальным должностям муниципальной службы – статья 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[49 - СЗ РФ, 2007, № 10, ст. 1152.].
10. Пункт 10 комментируемой статьи предусматривает возможность предоставления иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, прав избирать и быть избранными в ОМСУ, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Согласно данному пункту такие права предоставляются на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом. Такие же нормы содержатся в ст. 3 Закона об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ, ч. 1 ст. 3 Закона о местном самоуправлении, п. 2 ст. 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Это регулирование является изъятием из общего правила, согласно которому иностранные граждане не наделены избирательными правами, правом на участие в референдуме, предоставленным гражданам РФ (см. комментарий к ст. 3 Закона).
В качестве единственного примера необходимо отметить следующее. В статье 18 Устава Союза Беларуси и России[50 - СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3596.] (ратифицирован Федеральным законом от 10 июня 1997 г. № 89-ФЗ[51 - СЗ РФ, 1997, № 24, ст. 2732.]) предусматривалось, что гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве – участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в ОМСУ на территории этого государства. Однако, Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., неотъемлемой частью которого являлся указанный Устав, прекратил свое действие с момента вступления в силу Договора о создании Союзного государства (ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 25-ФЗ[52 - СЗ РФ, 2000, № 2, ст. 146.]) от 8 декабря 1999 г., т. е. с 26 января 2000 г.
Предоставление иностранным гражданам права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме соответствует международной практике. В частности, такие права предусмотрены в ст. 8 «b» Договора о Европейском Союзе[53 - СПС.], подписанном в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г., в ч. 1 ст. 6 Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения (ETS № 144)[54 - СПС.], заключенной в г. Страсбурге 5 февраля 1992 г. Однако, Россия в указанных актах не участвует.
Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме
1. Граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях.
2. Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.
1. Комментируемая статья раскрывает содержание такого одного из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме, закрепленных в ст. 3 комментируемого Закона, как равное избирательное право и право на участие в референдуме (см. комментарий к указанной статье).
В рамках данного регулирования в п. 1 комментируемой статьи установлено, что граждане РФ участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях. В отношении федерального референдума названный принцип раскрыт в ч. 3 ст. 2 Закона о референдуме РФ: граждане РФ участвуют в референдуме на равных основаниях; каждый участник референдума обладает равным числом голосов.
Рассматривая названный принцип, необходимо привести следующую правовую позицию, которую КС России сформулировал в Постановлении от 23 марта 2000 г. № 4-П[55 - СЗ РФ, 2000, № 13, ст. 1429.] и позднее неоднократно подтвердил в других своих решениях: принцип равенства, закрепленный в ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ, в полной мере относится и к регулированию права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, закрепленного ч. 2 ст. 32 Конституции РФ; равное избирательное право заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях; это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в один список избирателей, образованием в принципе равных по числу избирателей избирательных округов, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами и способами, гарантирующими соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (ст. 1 и 3 Конституции РФ) действительное представительство народа в выборных органах публичной власти
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет гарантию, обеспечивающую равное избирательное право, на случаи образования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти, в представительный орган муниципального образования избирательных округов с разным числом мандатов: согласно данному пункту в этих случаях каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.
В этой связи следует отметить, что в упоминавшемся выше Постановлении КС России от 23 марта 2000 г. № 4-П отмечалось, что право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти в процессе демократических выборов осуществляется в различных формах, в т. ч. путем проведения выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах, в которых распределяется несколько депутатских мандатов; вместе с тем использование такой избирательной системы должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также – при соблюдении пропорциональности представительства – наделения каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов; при соблюдении этого условия одновременное проведение выборов по одно- и многомандатным избирательным округам не ведет к нарушению конституционного принципа равенства избирательных прав.
Статья 6. Прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме
Граждане Российской Федерации голосуют на выборах и референдумах соответственно за кандидатов (списки кандидатов), а в случаях, предусмотренных законом, – за или против кандидата, за вынесенные на референдумы вопросы или против них непосредственно.
В комментируемой статье раскрыто содержание такого одного из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме, закрепленных в ст. 3 комментируемого Закона, как прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме (см. комментарий к указанной статье). Как следует из комментируемой статьи, каждый гражданин, обладающий активным избирательным правом, правом на участии в референдуме лично участвует в выборах; соответственно, избиратель определяет представителя своих интересов в органах публичной власти, а участник референдума выражает свое отношение к вопросу референдума путем своего непосредственного волеизъявления.
В ранее действовавшей редакции комментируемой статьи предусматривалась возможность голосовать на выборах против всех кандидатов, против всех списков кандидатов. Однако, Федеральным законом от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ данная возможность исключена. В обоснование этого авторами законопроекта отмечалось следующее: такое изменение обусловлено необходимостью повышения политического сознания и активности избирателей, ответственности кандидатов и политических партий в ходе избирательных кампаний; в избирательном законодательстве большинства зарубежных стран отсутствуют аналоги голосования «Против всех»; в развитых демократических странах такая форма политического волеизъявления граждан не считается «отходом от демократии» и ущемлением конституционных прав избирателей, поскольку в условиях гражданского общества голосование «Против всех» не может быть конструктивным.
Следует также упомянуть, что в силу правовой позиции, выраженной в Постановлении КС России от 14 ноября 2005 г. № 10-П[56 - СЗ РФ, 2005, № 47, ст. 4968.], признание возможности голосования на выборах посредством заполнения графы «против всех» в избирательном бюллетене относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя.
Статья 7. Тайное голосование
Голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.
Комментируемая статья раскрывает содержание такого одного из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме, закрепленных в ст. 3 комментируемого Закона, как тайное голосование (см. комментарий к указанной статье).
В рамках данного регулирования установлено, что голосование на выборах и референдуме должно исключать возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. В отношении федерального референдума названный принцип раскрыт в ч. 6 ст. 2 Закона о референдуме РФ: голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина РФ, в т. ч. наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.
Статья 8. Срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
1. Срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, устанавливается Конституцией Российской Федерации. Срок, на который избираются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов устанавливается соответственно конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, при этом устанавливаемый срок не может составлять менее двух и более пяти лет. Днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, а в случае, предусмотренном пунктом 8 статьи 81
настоящего Федерального закона, – второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва – день голосования на указанных выборах). Если второе воскресенье марта или второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье марта или второе воскресенье октября объявлено в установленном порядке рабочим днем, днем окончания срока, на который избираются указанные органы или депутаты, является соответственно первое воскресенье марта, первое воскресенье октября. Совмещение дней голосования на выборах разного уровня, в результате которого избиратель будет иметь возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением бюллетеней, выданных в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов, не допускается.
2. Изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, не допускается, за исключением случая, установленного пунктами 6, 9 и 10 статьи 81
и пунктами 4 и 6 статьи 82 настоящего Федерального закона. Норма об изменении (продлении или сокращении) установленного федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования срока, на который избираются органы государственной власти, органы местного самоуправления, депутаты, и (или) срока полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, депутатов может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после вступления в силу такой нормы.
3. Если срок полномочий действующих органов или депутатов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов.
1. В комментируемой статье содержится регламентация сроков полномочий выборных ОГВ и ОМСУ. Пункт 1 данной статьи регламентирует установление таких сроков. Прежде всего, следует отметить, что этот пункт изложено полностью в новой редакции Федеральным законом от 19 июля 2009 г. № 196-ФЗ, приводящим положения отдельных законодательных актов РФ в соответствие с поправками к Конституции РФ, которыми предусматривается увеличение срока полномочий Президента РФ до шести лет и Государственной Думы до пяти лет.
Согласно пункту 1 комментируемой статьи срок, на который избираются федеральные ОГВ, устанавливается непосредственно Конституцией РФ. Соответствующее регулирование содержится в ч. 1 ст. 81 Конституции РФ, устанавливающей избрание Президента РФ сроком на шесть лет, и в ч. 1 ее ст. 96, устанавливающей избрание Государственной Думы сроком на пять лет. Данные положения приведены в редакции изменений, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»[57 - СЗ РФ, 2009, № 1, ст. 1.].
В прежней редакции указанных конституционных положений предусматривалось избрание как Президента РФ, так и Государственной Думы сроком на четыре года. Как отмечалось авторами проекта изменений, увеличение срока полномочий позволит Президенту РФ и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий; тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности; установление более продолжительного срока полномочий Президента РФ по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано также необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики; в условиях, когда каждые четыре года возможна практически полная сменяемость государственной власти на федеральном уровне (незначительный временной период между выборами депутатов Государственной Думы и выборами Президента РФ, а также сложение Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ), достижение указанной цели может быть осложнено.
Срок, на который избираются ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов согласно п. 1 комментируемой статьи устанавливается соответственно конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
При этом предусмотрено, что устанавливаемый срок не может составлять менее двух и более пяти лет. Верхнее ограничение устанавливаемого срока является гарантией периодичности проведения выборов, т. е. одной гарантией закрепленного в ст. 9 комментируемого Закона принципа обязательности проведения выборов. Как отмечалось в Постановлении КС России от 30 апреля 1997 г. № 7-П[58 - СЗ РФ, 1997, № 20, ст. 2383.], федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов РФ, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях; однако определение конкретного срока полномочий во всяком случае остается прерогативой законодателя самого субъекта РФ.
Соответственно пункту 1 комментируемой статьи в п. 5 ст. 4 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ[59 - СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3024.]) предусмотрено, что срок полномочий депутатов законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Однако, о низшем пределе этого срока не говорится.
Согласно части 2 ст. 40 Закона о местном самоуправлении срок полномочий депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования. Там же установлено, что данный срок не может быть менее двух и более пяти лет.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ пункт 1 комментируемой дополнен положениями, учитывающими новеллу, введенную этим же законом, об установлении единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ (см. комментарий к ст. 10 Закона):
по общему правилу днем окончания срока, на который избираются ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, т. е. день, установленный в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона в качестве дня голосования на выборах в указанные органы;
для случая, предусмотренного пунктом 8 ст. 81
комментируемого Закона, т. е. когда выборы были проведены в иные, чем второе воскресенье марта, дни, днем окончания срока, на который избираются указанные органы, депутаты, является второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва – день голосования на указанных выборах);
на случай, если второе воскресенье марта или второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье марта или второе воскресенье октября объявлено в установленном порядке рабочим днем, предусмотрено, что днем окончания срока, на который избираются указанные органы или депутаты, является соответственно первое воскресенье марта, первое воскресенье октября (тем самым учтены положения п. 6 ст. 10 комментируемого Закона о дне, на который может быть назначено голосование на выборах).
В пункте 1 комментируемой статьи также установлен предел для совмещения дней голосования на выборах разного уровня: не допускается такое совмещение, когда избирателю предоставляется возможность проголосовать одновременно более чем по четырем (т. е. по пяти и более) избирательным бюллетеням (при определении данного числа не учитываются бюллетени, выданные в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов).
2. Пункт 2 комментируемой статьи регламентирует изменение – как продление, так и сокращение – срока полномочий выборных органов или депутатов, т. е. срока, на который данные органы, депутаты избирались или подлежат избранию.
В отношении действующих выборных органов или депутатов, т. е. сформированных органов и избранных депутатов в данном пункте закреплен запрет изменения срока их полномочий. При этом указано на исключения, которые предусмотрены переходными положениями статей 81
(п. 6, 9 и 10) и 82 (п. 4 и 6) комментируемого Закона в целях совмещения дней голосования на выборах в ОГВ и в ОМСУ (см. указанные статьи и комментарий к ним). В Определении КС России от 8 апреля 2010 г. № 440-О-О[60 - ВКС РФ, 2010, № 5.] указывалось, что КС России ранее уже касался вопросов, связанных с изменением сроков полномочий органов публичной власти в целях совмещения дней голосования на выборах в ОГВ и в ОМСУ. Как отмечено там же, в Определении от 27 мая 2004 г. № 175-О со ссылкой на Постановление от 30 апреля 1997 г. № 7-П КС России указал, что положения п. 1 и 4 ст. 82 комментируемого Закона, которыми устанавливается максимально возможный срок продления или сокращения законом субъекта РФ срока полномочий ОГВ субъекта РФ при совмещении дней голосования на выборах, не противоречат ранее выраженным правовым позициям КС России, поскольку представляют собой одну из закрепленных на федеральном уровне гарантий права граждан на участие в свободных периодических выборах, и, соответственно, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.
В отношении изменения установленного срока полномочий выборных ОГВ, ОМСУ, депутатов – установленного соответственно федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования – в п. 2 комментируемой статьи предусмотрено правило, согласно которому норма об изменении такого срока может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после вступления в силу такой нормы.
Данное правило действует и в отношении норм Конституции РФ, определяющих срок полномочий Президента РФ и Государственной Думы. Так, в статье 2 Закона РФ о поправке к Конституции РФ, которым увеличены сроки полномочий Президента РФ и Государственной Думы», предусмотрено, что данный Закон применяется в отношении Президента РФ и Государственной Думы, которые избраны после его вступления в силу.
3. В пункте 3 комментируемой статьи на случай, когда срок полномочий действующих выборных органов или депутатов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, предусмотрено, что указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов. Данное правило соответствует следующим положениям, основанным на конституционных нормах:
согласно статье 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»[61 - СЗ РФ, 2001, № 23, ст. 2277.] на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. Там же установлено, что в случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных ОГВ, ОМСУ и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном названным Законом;
в ч. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»[62 - СЗ РФ, 2002, № 5, ст. 375.] установлено, что на территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в ОГВ и ОМСУ не проводятся.
В соответствии с ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 87 Конституции РФ, ст. 4, 7 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», ст. 4 Федерального конституционного закона «О военном положении» как чрезвычайное положение, так и военное положение вводятся указом Президента РФ, который подлежит утверждению Советом Федерации. Чрезвычайное положение, согласно ст. 7, 9, 10 первого из названных Законов, либо прекращается в связи с отказом Советом Федерации в утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения или в связи с истечением срока его действия либо отменяется указом Президента РФ. Военное положение в соответствии со ст. 21 второго из названных Законов либо прекращается в связи с отказом Советом Федерации в утверждении указа Президента РФ о введении военного положения, либо отменяется его указом.
Статья 9. Обязательность проведения выборов
Выборы указанных в пункте 1 статьи 8 настоящего Федерального закона органов или депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.
Комментируемая статья закрепляет принцип обязательности проведения выборов выборных федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, депутатов указанных органов. Содержанием данного принципа является обязательность, периодичность проведения выборов, а также проведение выборов в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.
Закрепление принципа обязательности проведения выборов соответствует и указанным выше (см. комментарий к преамбуле Закона) обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. В частности, в соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (протокол № 1, ст. 3) государства – участники обязались проводить свободные выборы с разумной периодичностью. О периодических выборах говорится в п. «b» ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также в п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека. На обеспечение периодичности выборов направлены конституционные нормы о сроках, на которые избираются Президент РФ и депутаты Государственной Думы, а также норма п. 1 ст. 8 комментируемого Закона, согласно которой устанавливаемый срок, на который избираются ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, депутаты указанных органов, не может составлять более пяти лет.
Как отмечено в Постановлении КС России от 11 июня 2003 г. № 10-П[63 - СЗ РФ, 2003, № 25, ст. 2564.], периодичность выборов есть необходимое условие демократического развития страны, имеющее целью посредством регулярного обновления состава органов публичной власти обеспечить их демократический и правовой характер. В отношении же института референдума в данном документе КС России отметил следующее: поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией; при этом он должен соблюдать требования Конституции РФ, в т. ч. закрепленный ею принцип периодичности выборов.
Статья 10. Назначение выборов
1. Выборы указанных в пункте 1 статьи 8 настоящего Федерального закона органов или депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо.
2. День голосования на выборах в федеральные органы государственной власти определяется в соответствии с федеральным законом.
3. Днями голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 4–6 настоящей статьи, пунктами 8 и 10 статьи 81
