Государство

скачать книгу бесплатно


Ничто из этого не ново. Это просто своеобразный способ повторения хорошо известной истины о невозможности агрегирования индивидуальных функций полезности в «функцию общественного благосостояния» без того, чтобы кто-то решал, каким образом это следует делать[68 - В экономике это утверждение известно как теорема Эрроу о невозможности, после того как она впервые была строго сформулирована в книге: K. J. Arrow, Social Choice and Individual Values, 1951. [Формулировку и доказательство теоремы Эрроу на русском языке см., напр., в: Экланд И. Элементы математической экономики. М.: Мир, 1983. – Прим. науч. ред.]]. Подход, выбранный нами для того, чтобы прийти к такому заключению, обладает тем достоинством, что он довольно хорошо показывает «срезанный путь» от власти государства к достижению его целей. Если бы государство было отцом своих подданных и его единственной целью было их счастье, то оно могло бы попытаться достичь его, пойдя длинным «кружным путем», некоторым образом включающим счастье разных его подданных. Но это невозможно «по построению» (разнородность подданных и конфликт между ними в сочетании со способностью государства разрешать конфликты). Построение неизбежно содержит сокращенный путь. Поэтому достижение государством своих целей осуществляется напрямую, минуя окольный путь через общественный договор или через классовое господство и удовлетворение целей подданных.

Капиталистическое государство, как я доказывал (с. 51–52), это государство, которому логически возможно (но с трудом) приписать некую неточно определенную максимизируемую величину («бабочек»), лежащую вне круга целей, которых можно достичь, заставляя подданных предпринимать те или иные действия. Такое государство будет стремиться как можно меньше заниматься управлением по той (негативной) причине, что лучше всего не создавать властный аппарат во избежание его попадания в плохие руки. Поскольку оно будет воспринимать с неодобрением требования о предоставлении общественных благ и требования третьих сторон исправить, дополнить или как-либо иначе изменить результаты частных контрактов, между таким государством и политическим гедонистом, который хочет улучшить свое положение с его помощью, будет мало общей почвы для взаимопонимания.

Если нужно, чтобы подданный был доволен и находился в гармонии с капиталистическим государством, то этому будет способствовать то, что он проникнется определенной идеологией, базовые принципы которой таковы: (1) право собственности «есть» и не сопряжено с обязанностями (или правило «нашедший становится владельцем»), (2) благо сторон, вступающих в контрактные отношения, не является допустимым основанием для вмешательства в их контракты, а благо третьих сторон может быть таковым лишь в исключительных случаях; (3) предъявление требования, чтобы государство делало что-то приятное для подданного, резко повышает вероятность того, что государство потребует от него делать что-то неприятное.

Первый принцип является в высшей степени капиталистическим в том смысле, что капитализм обходится без оправданий для права собственности. Говорят, что Локк создал идеологию для капитализма. Мне это кажется ошибкой. Локк учил, что нашедший является владельцем при условии, что другим осталось «достаточное количество и того же самого качества», а это условие, как только мы уйдем с фронтира и окажемся в мире редкости благ, требует обращения к эгалитаристским и «учитывающим потребности» принципам владения. Он также учил, что право первого нашедшего происходит из труда, который он «смешал» с этой собственностью, – принцип, который в общем-то ничем не отличается от некоторых других, которые ставят право собственности на капитал в зависимость от заслуг: «он это заработал», «он это сберег», il en a bavе[69 - Он работал как проклятый (франц.). – Прим. науч. ред.], «он дает работу стольким беднякам». (А если он не делает ни одной из этих похвальных вещей, какое у него право на его капитал? Уже довод, что «его дедушка много работал для этого», становится шатким, поскольку отдален от этих заслуг на два шага.) Подъем капитализма не сопровождался появлением политической теории, направленной на отделение права собственности от соображений моральной значимости или общественной полезности (не говоря уже о теории, преуспевшей в этом), поэтому у капитализма никогда не было жизнеспособной идеологии. Это отчасти объясняет, почему перед лицом антагонистического по своей сущности государства и сопровождающей его идеологии капитализм приложил столь мало интеллектуальных сил к своей защите и почему эта защита свелась к вялым оправданиям, невыгодным компромиссам и иногда предложениям почетной сдачи.

Второй базовый принцип подлинной капиталистической идеологии должен утверждать свободу контрактов. В частности, он должен утверждать ее в противовес идее о том, что государство обладает правом принуждать людей ради их собственного блага. С другой стороны, он оставит неровные края там, где он врезается в интересы людей, не участвующих в контракте, о свободе которого идет речь. Эта неровность – следствие бесконечного разнообразия возможных конфликтов интересов в сложном обществе. Данный принцип оставляет контракт не защищенным от некоторой неопределенности прав, слишком большого или слишком малого внимания к интересам тех, кого затрагивает данный контракт, но кто не участвует в нем.

Эту опасность несколько уравновешивает ограничение, вытекающее из третьего принципа. Потребность A в том, чтобы государство защитило его интересы, нарушаемые контрактом между B и C, ограничивается опасением того, что в дальнейшем, когда государство обратит внимание на требования других, усилится давление на самого А, поскольку это должно означать, что вмешиваться будут в его контракты. Эти взаимоисключающие мотивации можно более формально выразить как две воображаемые функции, присутствующие в умах людей. У каждого человека A должен быть график выгод (в самом широком смысле), которые он рассчитывает получить в результате все возрастающей заботы государства о том, что на нарочито нейтральном языке, который я пытаюсь использовать при обсуждении контрактов, называется интересами третьей стороны. Второй график должен показывать «отрицательные выгоды» (издержки), возникновения которых человек опасается в результате того, что государство все больше печется о благосостоянии остальных. Конечно, бессмысленно претендовать на эмпирическое знание подобных графиков, даже если признать, что они выражают нечто существующее в уме людей, осуществляющих рациональные расчеты. Однако можно предположить, что у бедняков (и не только), у людей, которые чувствуют себя беспомощными, которые считают, что проигрывают в любой сделке, график ожидаемых выгод от вмешательства государства (при любом практически достижимом уровне этого вмешательства) будет выше, чем соответствующий график ожидаемых издержек. Иными словами, получаемая ими помощь от государства никогда не будет слишком большой, несмотря на ограничения, зависимость и страдания, которые она может порождать. Наоборот, о богатых людях (но не только богатых), находчивых, уверенных в себе, считающих себя самостоятельными, можно сказать, что у них в уме будет присутствовать резко возрастающий график отрицательных выгод, который очень быстро начинает опережать график позитивных выгод при любом уровне государственной активности кроме самого минимального.

Я не выдвигаю гипотез о масштабе и форме графиков издержек-выгод, описывающих отношение реальных людей к этим вопросам, или о том, как им «следовало бы» к ним относиться, если бы эти люди обладали высшей степенью политической мудрости, предвидения и понимания. Следствием этой двойственности является то, что последствия использования государства для отстаивания чьих-либо интересов сложны; они являются отчасти непреднамеренными и в большой степени непредвиденными. Люди, обладающие политическими талантами, максимально приближающими их к полному предвидению, будут, вероятно, относиться по-иному к этим вопросам, нежели те, кто оценивает только ближайшие последствия.

Данное представление об индивидуальных издержках и выгодах как функции озабоченности государства правами третьей стороны позволяет сформулировать определение сторонников капиталистической идеологии как людей, которые считают, что (а) по мере возрастания государственного вмешательства совокупные недостатки для них будет возрастать быстрее, чем совокупные преимущества; и (б) что первые превышают вторые при уровне государственной активности, который несколько ниже реального уровня, так что, живя в реальном государстве, такие люди полагают, что их положение улучшится, если государство будет меньше вмешиваться в свободу контрактов.

Это, конечно, не означает, что люди, придерживающиеся капиталистической идеологии, будут стремиться к тому, чтобы идти до конца и достичь естественного состояния. Однако это означает, что на уровне отдельных изменений [at the margin] в каждой реальной ситуации они будут стремиться ограничить, «оттеснить» государство. То есть в терминах направления изменений им будет ближе капиталистическое государство, у которого (как мы видели) есть ясные причины для самоограничения.

Такое государство – и это никогда не лишне повторить – не более чем абстракция, средство представления идеи. То же самое относится к стороннику капиталистической идеологии. Он не обязательно будет абстрактным капиталистом, он может быть и абстрактным наемным работником. То, что он идентифицирует себя с идеологией, которая (как мы утверждаем) par excellence[70 - В высшей степени (франц.). – Прим. науч. ред.] способствует правильному функционированию капитализма, не является, как это следовало бы из марксовской теории сознания, неизбежным результатом его роли в господствующем «способе производства». Он не обязательно «эксплуататор», он может быть и «эксплуатируемым». Его сознание по отношению к государству может (если должно!) быть тавтологически выведено из его интересов; если его личное исчисление удовольствий и страданий, издержек и выгод, помощи и помех подсказывает, что ему лучше, если присутствие государства сокращается, он будет за его сокращение. Нет априорных причин, которые мешали бы наемному работнику прийти к этому заключению, как нет априорных причин, которые мешали бы реальному капиталисту желать возрастания роли государства. Марксизм, по крайней мере «вульгарный марксизм», обвинил бы обоих в ложном сознании за то, что они не в состоянии распознать свои «реальные» интересы, которые (так же тавтологически) полностью определяются их классовым положением. Одним словом, уже достаточно сказано для того, чтобы стало ясно, что мы не обнаруживаем никаких убедительных оснований полагать, что если исповедуемая человеком идеология не «соответствует» той, которая подразумевается его классовым положением, то он совершает некую ошибку. И капиталист и рабочий могут испытывать неприязнь к известному им государству; зачастую так и бывает; и причины для этого у них могут быть в сущности одними и теми же.

Все теории благожелательного государства, от теории божественного права до теории общественного договора, опираются на неявное предположение о том, что удовлетворенность или счастье государства по какой-то причине и каким-то образом достигается через счастье его подданных. Не предлагается ни достаточного обоснования для этого, ни реалистичного описания способа, с помощью которого это могло бы произойти. Тем самым для этого весьма жесткого предположения нет оснований, тем более в тех случаях, когда оно принимается неявно. Рациональные действия государства соединяют его власть и его цели напрямую, мимо долгого и извилистого пути, на котором, так сказать, лежат собственные представления подданных об их благе. Даже обладая самой доброй волей в мире, ни одно государство, ни самая прямая демократия, ни самый просвещенный абсолютизм, не может сделать так, чтобы его власть прошла к своей цели по этому пути. Если его подданные неоднородны, то в самом лучшем, самом крайнем случае государство может лишь реализовать некоторое свое комбинированное представление об их личном благе.

Ложное сознание, при благоприятном стечении обстоятельств, может замкнуть этот контур; поскольку от подданных требуется лишь верить, что их цели не отличаются от целей, которые на самом деле преследует государство. Следует предположить, что в этом и состоит смысл «социализации». К такому результату приводит способность государства (в частности, посредством той роли, которую оно играет в общественном образовании) делать общество относительно однородным. Это тесно связано с процессом, о котором мы кратко упомянули в начале этой главы, в ходе которого политические предпочтения людей подстраиваются к политическому устройству, в котором они живут[71 - В статье Джона Элстера “Sour Grapes” (in Amartya Sen and Bernard Williams (eds), Utilitarianism and Beyond, 1982) содержится глубокий анализ того, что оно называет адаптивными и контрадаптивными предпочтениями, которые имеют некоторое отношение к тому, что я в настоящей работе называю «зависимостью» и «аллергией». Он настаивает на том, что адаптация и обучение – это разные вещи, различающиеся прежде всего тем, что первая обратима (p. 226).Мне представляется затруднительным утверждать, что формирование политических предпочтений является обратимым. Может быть, да, а может быть, и нет, причем исторические свидетельства могут быть истолкованы и так и эдак. Я интуитивно склоняюсь к тому, чтобы считать их необратимыми как в адаптивных, так и в контрадаптивных проявлениях. Очевидно важным является вопрос о том, может ли одна форма правления, так сказать, «навсегда отнять народ» у другой формы правления.]. Вместо того чтобы люди выбирали политическую систему, она в некоторой степени может выбирать их. Они не обязательно, как оруэлловский Уинстон Смит, должны полюбить Большого Брата. Если значительное число или целый класс людей разовьет достаточную степень ложного сознания, чтобы отождествить свое благо с тем, что предоставляет государство, и принять сопутствующее этому подчинение, не сомневаясь в привлекательности сделки, то тем самым будет заложена основа для согласия и гармонии между государством и гражданским обществом, хотя государство неизбежно является антагонистическим по отношению к его подданным.

Глава II. Антагонистическое государство

Подавление, легитимность и согласие

Опора на согласие в качестве замены подавления или легитимности превращает государство в демократическую силу, сеющую распри.

Чтобы отличить один тип государства от другого, следует посмотреть на то, как они добиваются подчинения.

В организациях, которым удается выжить, управляют немногие, а остальные подчиняются. Во всех случаях эти немногие располагают средствами для того, чтобы наказывать неподчинение. Санкции могут состоять в лишении наказываемого какого-либо блага – например, в частичном или полном запрете пользоваться выгодами от принадлежности к организации – или быть непосредственным антиблагом [bad], как в случае наказания. Соответствующим образом подстраивая такие понятия, как управление, подчинение, наказание и т. д., эту формулировку можно считать верной для таких институтов, как семья, школа, офис, армия, профсоюз, церковь и т. п. Чтобы быть эффективными, санкции должны соответствовать природе проступка и природе самого института. Для процветания организации одинаково вредно применять как чрезмерные, так и недостаточные наказания. Однако, как правило, чем суровее санкции, тем меньше свободы в их применении.

Макс Вебер, развивая эту мысль, определил государство как организацию, которая «претендует (с успехом) на монополию легитимного физического насилия»[72 - Max Weber, Essays in Sociology, 1946, p. 78 [русск. пер.: Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 645].]. Уязвимым аспектом этого знаменитого определения является порочный круг, содержащийся в используемой в нем идее легитимности. Для легитимности применения физического насилия государством нет фундаментальных и логически предшествующих ей причин кроме той, что оно уже захватило монополию на него и тем самым превратилось в государство в собственном смысле слова[73 - Приложение этого конкретного принципа к особому случаю легитимности применения силы между государствами представляет собой доктрину Макиавелли о том, что война легитимна тогда, когда она необходима, а государство является единственным судьей в вопросе о том, есть ли такая необходимость. См. поучительные замечания о монополизации ведения войны государствами в XV–XVI вв. в: Michael Howard, War in European History, 1976, pp. 23–24.]. Применение насилия остальными нелегитимно по определению (разумеется, кроме тех случаев, когда оно делегировано государством). Тем самым подвергается сомнению существование государства в обществе, где хозяева могут сечь слуг по своему усмотрению или профсоюзные активисты с помощью невысказанных угроз осуществления неизвестной мести могут убедить других рабочих не пересекать линию пикета. Определение, способное устоять перед контрпримерами, должно указывать, что государство – это организация в обществе, которая может налагать санкции без риска столкнуться с отказом подчиниться им и может отменять санкции, наложенные другими. Существуют санкции, которые, в силу своей неуместности или тяжести, рискуют спровоцировать попытки оспорить их или требуют поддержки более сильной организации. Гарантированно не могут быть оспорены только санкции государства ввиду отсутствия более сильной стороны, способной налагать санкции.

Достоинство этой формулировки в том, что она выражает суверенитет государства. Если «над» ним ничего нет, то решения государства должны считаться окончательными. Однако для некоторых целей иногда удобно рассматривать государство не как однородное целое с единой волей, а как неоднородное сложносоставное явление, состоящее из вышестоящих, нижестоящих и находящихся на одном уровне «инстанций». При таком подходе невозможно апеллировать против государства к чему-либо выше него, но можно апеллировать внутри – к хорошей центральной бюрократии против плохого местного властителя, к хорошему королю против плохого министра, к беспристрастному суду против корыстного исполнительного органа. На самом деле именно тревога, возникшая в рассудительных умах, внушаемая самой идеей суверенитета, отсутствия вышестоящей апелляционной инстанции, подтолкнула их на великий поход за Святым Граалем политической легенды – разделением властей, верховенством законодательной и независимостью судебной власти.

При менее оптимистичном взгляде на морфологию государства здесь возникает трудность. Апелляция против одной государственной инстанции к другой в общем случае и независимость судебной власти в частности предполагают выполнение тех самых условий, которые они призваны обеспечивать, подобно дождевому плащу, который сохраняет вас сухим только в сухую погоду. Апелляция внутри государства работает тогда, когда есть хорошие министры, служащие доброму королю, а власть в общем и целом благожелательна. Судебная власть определенно является защитой от исполнительной до тех пор, пока последняя ей это позволяет, но у нее нет силы, чтобы обеспечить свою независимость. Как и у римского папы, у нее нет дивизий, и, подобно ему, судебная власть не может вести себя в практических делах так, как если бы они у нее были. Ее способность неповиновения исполнительной власти, которая не желает терпеть неповиновения, в конечном счете не что иное, как слабое отражение шансов на успешное народное восстание в ее защиту, которые сами по себе тем меньше, чем слабее независимость судебной власти. Характерной иллюстрацией того, что я хочу сказать, является столкновение 1770–1771 гг. между французскими магистратами и монархией. Parlements[74 - Парламенты (франц., ист.), высшие суды во французских провинциях, существовавшие до Великой Французской революции. – Прим. науч. ред.], воспротивившись королю, ожидали широкой поддержки в народе со стороны своих последователей, но мало кто полез в эту петлю. Магистратам действительно принадлежали их должности на правах собственности. Эти должности были национализированы за выкуп. Новые магистраты, набранные из старых, стали королевскими чиновниками, получающими жалованье. Им было гарантировано сохранение постов якобы для того, чтобы обеспечить их независимость!

Разумеется, государство может считать определенно полезным дать судебной власти толику независимости, исходя из каких-то своих соображений (ср. с. 270–272). С другой стороны, оно может поступить так, не видя особого смысла в наличии сервильных судов, если его цели являются весьма ограниченными и «метаполитическими». То, что оно не видит в этом смысла, может быть полезным предварительным критерием благожелательности государства. Однако по размышлении становится ясно, что в конечном счете такой критерий непригоден, потому что, гарантируя верховенство закона, он может на деле гарантировать верховенство плохого закона (а государство, связанное собственными плохими законами, хотя и лучше, чем государство, с легкостью ставящее законы в зависимость от государственных соображений и подгоняющее их соответствующим образом, но оно не является благожелательным). По крайней мере, такой критерий проясняет связь между независимостью судебной власти и целями государства. Первая не может облагородить последние. Судебная власть не может сделать государство благожелательным и тем самым гарантировать и увековечить собственную независимость, точно так же как пресловутый литературный герой не может вытащить сам себя из болота за волосы[75 - Возможно, есть основания предположить, что существует некая вероятностная обратная связь независимой судебной власти вчера с хорошим правлением, терпимым к независимой судебной власти сегодня, – благотворный круг, движущийся в противоположном направлении по отношению к порочному кругу, в котором государственная власть изменяет общество, а измененное общество дает государству еще больше власти над собой. При этом ясно, что благотворный круг не отличается особой стабильностью; если он по какой-нибудь причине будет прерван плохим правлением, то вскоре придет черед и независимой судебной власти.].

Рассуждение о разделении властей, однажды возникнув, слишком легко приведет нас в тупик, заставив предположить, что государство благожелательно, потому что ветви власти в нем разделены, хотя причинно-следственная связь направлена в обратную и только в обратную сторону: ветви власти по-настоящему разделены, только если государство благожелательно. Мы, конечно, можем упорно напоминать себе, что одна власть реальнее другой и что проверкой этого будет способность одной принуждать другую, даже если этого никогда не произойдет, потому что скрытая возможность применения насилия может постоянно указывать власти, существующей только на бумаге, ее место. Рассматривая государство как разнообразие инстанций, включая закрытое собрание правящей партии, «кухонный кабинет»[76 - Kitchen Cabinet – историческое прозвище близкого окружения президента США Л. Джонсона; в расширительном значении – круг ближайших советников главы государства. – Прим. науч. ред.] и политическую полицию, а также палату мер и весов, мы можем избежать некорректного употребления холистических «выражений, систематически вводящих в заблуждение»[77 - Знаменитый термин Гилберта Райла (Gilbert Ryle), относящийся к случаям, когда мы говорим о целом, имея в виду часть, как, например, во фразе: «Русские оккупационные войска изнасиловали твою сестру».], но для нашей нынешней цели предположение о государстве как однородном органе с единой направляющей волей, к которому можно апеллировать, но против которого апеллировать нельзя, избавит нас от утомительных повторений.

Любое государство добивается подчинения одним из трех способов. Наиболее прямолинейным и исторически первым из них была угроза непосредственного наказания, которая неявно заложена в том, что государство обладает высшей властью над средствами подавления. Менее прямолинейный и прозрачный путь – утверждение легитимности государства. Для нашей текущей цели легитимность государства будет пониматься как готовность подданных подчиняться его приказам при отсутствии наказания или награды за это.

Здесь может потребоваться небольшое уточнение. Заметим, что это определение делает легитимность не атрибутом государства, а состоянием умов его подданных. В зависимости от исторических, расовых, культурных и экономических особенностей один народ может считать данное государство легитимным, а другой, если только сможет, будет отвергать его как ненавистную тиранию. Иностранные завоеватели, которые несут прогрессивную систему правления отсталому народу, эксплуатируемому собственным правящим классом, редко обладают тактом и терпением, необходимыми для приобретения легитимности. Доля правды есть и в представлении о том, что некоторые народы более управляемы чем другие; например, белорусы, известные своей покорностью, могли признавать легитимным каждое из сменявших друг друга весьма различных государств – литовское, польское и великорусское – и вполне добровольно им подчиняться. С другой стороны, народы кельтских окраин нередко считали, что государство не заслуживает подчинения независимо от того, что оно делает для них или с ними. Во Франции, где идея правления по божественному праву после долгого вызревания и периода концептуальной неразберихи доминировала в политическом сознании примерно начиная с Генриха II и до Людовика XIV, она постоянно оспаривалась идеологами как гугенотов, так и ультрамонтан и получила два почти смертельных удара – от Лиги при Генрихе III и от Фронды при Мазарини. Все это доказывает лишь то, что уступки наиболее сильным противостоящим силам в обществе и поиск консенсуса не являются рецептом для взращивания легитимности.

Юм, который был невысокого мнения о теории общественного договора, считал, что даже если отцы подчинялись государству, заключив такой договор, то это не является обязательным для их детей; последние подчиняются в силу привычки. Привычка, вероятно, составляет девять [из десяти] частей любого хорошего объяснения политического подчинения, но она мало объясняет легитимность. Привычное повиновение может само по себе опираться на скрытую угрозу принуждения, смутное предчувствие репрессий, скрывающееся на заднем плане, или же на политический гедонизм, который дети унаследовали в виде «общеизвестного знания» от своих отцов, бывших приверженцами общественного договора, и который государство продолжало подпитывать, распределяя по капле экономические стимулы.

Подобно тому как мы хотели бы считать подавление логически крайним случаем в спектре возможных отношений между государством и подданным, служащих причиной повиновения, – случаем, в котором людей против их воли, угрожая силой, постоянно принуждают делать то, чего от них требует государство и чего они сами делать не стали бы, – на противоположном краю этого спектра нам хотелось бы видеть легитимность, с помощью которой государство может добиться от людей чего-либо, не имея больших возможностей для физического принуждения или ресурсов для вознаграждения. Поэтому когда во время крестьянского восстания 1381 г. юный Ричард II воззвал к бунтовщикам: «Господа, вы будете стрелять в своего короля? Я ваш вождь, следуйте за мной»[78 - The Oxford History of England, vol. V, Mary McKisack, The Fourteenth Century, 1959, p. 413.], именно сила легитимности остановила разъяренные толпы обездоленных последователей Уота Тайлера. У короля в краткосрочной перспективе, которая только и имела значение в тот судьбоносный момент, не оказалось ни армии, чтобы им противопоставить, ни средств на подкуп, чтобы смягчить их страдания, и он не дал им никакого козла отпущения. Ни в чем из этого он и не нуждался.

Очевидно, что рациональному государству лучше всего стать легитимным в этом смысле. Единственным исключением будет государство, для которого принуждение является не более или менее дорогостоящим средством добиться подчинения, а целью и смыслом. Без сомнения, соблазнительно рассматривать в этом свете государство условного Калигулы, упрощенного Ивана Грозного, неприятного Комитета общественной безопасности или схематического Сталина. В реальности, даже если жестокость кажется неоправданной, а террор – ненужным и неэффективным, так что наблюдатель приписал бы его извращенным капризам тирана, в умах самих злодеев он может являться неотъемлемым элементом фундамента для будущей легитимности. В одном исследовании попыток мексиканских ацтеков, перуанских инков и буганда в XIX в. легитимизировать свои государства в глазах враждебной и неоднородной массы подданных делается вывод о том, что главными ингредиентами их политики была «социализация с использованием благотворительности и террора»[79 - Donald V. Kurtz, “The Legitimation of Early Inchoate States” in Henri J. M. Claessen and Peter Skalnik (eds), The Study of the State, 1981.]. Прочие ингредиенты включали «паттерны почтительного поведения», утверждение непогрешимости власти, перетряску и смешивание этнических групп, а также образование, направленное не на получение знаний, а на то, чтобы воспитывать гражданственность, прививая обучаемым ценности государства.

Хотя многие из этих ингредиентов встречаются снова и снова, все же сомнительно, чтобы искусство государственного управления содержало рецепт для перехода от подавления к легитимности. Ни один из очевидных рецептов не демонстрирует достаточной доли успешных исходов, поскольку легитимность – это редкое в истории и труднодостижимое явление, которое требует наличия компонентов, которые просто-напросто не являются легкодоступными для государства. Для нее нужны и успешные войны, и процветание в мирное время, и харизматические правители, и огромные совместно пережитые испытания, и, может быть, самое главное – преемственность. То или иное неоспоримое правило передачи власти, вроде салического закона престолонаследия, которое действует в течение некоторого времени и которое, как и все хорошие законы, считается безличным, игнорируя сравнительные достоинства соперничающих претендентов, имеет огромное значение для государства, заключающееся именно в том, чтобы сохранять преемственность (пусть даже лишь династическую). Хотя для государства добиться полной легитимности, вообще говоря, не легче, чем верблюду пройти через игольное ушко, отчасти по этой причине в республике сделать это сложнее, чем в монархии. (Мало какое политическое устройство меньше подходит для укрепления легитимности, чем система регулярных выборов, в особенности президентских, которые ориентированы на смену лица, занимающего этот пост. Каждые несколько лет разгораются споры по поводу того, что A будет хорошим, а B – плохим президентом и наоборот. Достигнув высокого накала, спор разрешается, возможно – с помощью микроскопического перевеса в голосах, в пользу хорошего или плохого кандидата!)

Ни одно государство не опирается только на подавление и ни одно не пользуется полной легитимностью. Достаточно тривиально утверждение, что они не могут существовать друг без друга, а преобладающее сочетание подавления и легитимности в любом государстве зависит, как сказали бы марксисты, «от конкретной исторической ситуации». Однако между полюсами принуждения и божественного права всегда находился еще один элемент, который не является ни тем, ни другим: согласие. Вероятно, оно представляет собой исторически наименее значимый тип порождающих подчинение отношений между государством и подданным, но наиболее чреватый теми последствиями, особенно непреднамеренными, которые мы наблюдаем в последнее время. Можно считать, что в ранних государствах согласие связывает со средоточием государственной воли только некоторую небольшую, хотя и особую группу подданных. Подчинение воинского братства вождю племени или преторианской гвардии – императору может служить примером согласия, граничащего с соучастием. Будь то авгуры, жрецы или офицеры государственной полиции безопасности, повиновение со стороны этих небольших групп людей является условием сохранения власти у государства. Подобно блоку, позволяющему поднимать тяжести небольшим усилием, оно может запустить процессы подавления, так же как и процессы создания легитимности, хотя в последнем случае без каких-либо гарантий успеха. В то же время их соучастие и содействие достижению целей государства, как правило, не порождается ни подавлением, ни их легитимностью, а вытекает из неявного контракта с государством, которое отделяет их от прочих подданных и вознаграждает за счет последних в обмен на их готовность к подчинению и согласие с властью государства. Некоторые проблемы, довольно увлекательные с интеллектуальной точки зрения, но наиболее зловещие по своим последствиям, возникают, когда подобным образом отделенная и вознагражденная группа размножается, подобно амебам, и распространяется по всему обществу, вовлекая все больше людей и оставляя все меньше вне ее, вплоть до теоретического предела, где все проявляют согласие, все вознаграждаются, но не остается никого, кто нес бы соответствующие издержки (ср. с. 334–335).

Для наших целей согласие лучше всего определить как соглашение между государством и подданным, которое может быть отменено любой из сторон с предварительным уведомлением, где подданный занимает соответствующую обстановке благосклонную позицию – от активной воинствующей поддержки до пассивной лояльности, а государство способствует достижению целей подданного до пределов, которые постоянно оговариваются и корректируются в рамках политического процесса. Это гораздо меньше, чем общественный договор, хотя бы потому, что такое соглашение не дает государству никаких новых прав или полномочий. Оно не «общественное», потому что другой стороной соглашения не может быть все общество, но лишь отдельный подданный, группа или класс, мотивы и интересы которого отделяют его от других подданных, групп или классов.

В то время как общественный договор касается жизни и собственности подданного или (по Руссо) его общего блага, договор согласия относится к более конкретным и особым целям; оба договора привлекательны для политического гедониста, но по-разному. Договор согласия создает не больше долгосрочных обязательств, чем любая покупка за наличный расчет, которую стороны не обязаны повторять.

Вернемся к вознаграждению за согласие. Когда няня и дети применяют политику согласия, договариваясь, что если дети будут себя хорошо вести днем, то к чаю им будет клубничное варенье, это клубничное варенье в ее (няни) власти. В краткосрочном периоде она может даровать (или не даровать) его по своему усмотрению. Но у государства, вообще говоря (если абстрагироваться от таких экзотических и устаревших феноменов, как клубника, выращенная на королевских землях), нет вознаграждения, которое оно может даровать, нет варенья, которое еще не принадлежит его подданным. Более того, как я уже указывал в главе 1, в случае, когда подданные не едины в своих представлениях о благе, государство в силу самой природы ситуации может преследовать только свое благо, которое, как мы знаем, может представлять собой его представление об их благе.

Мы также отмечали, что постепенное сближение собственных целей людей и целей, избранных и преследуемых государством, т. е. развитие «ложного сознания», может ослабить и, по крайней мере в принципе, полностью преодолеть это противоречие. Как указывает профессор Гинсберг в его «Последствиях согласия», демократические выборы «разрушают антагонистические отношения между правителями и управляемыми… помогают гражданам поверить в то, что расширение власти государства означает только увеличение его способности служить»[80 - Benjamin Ginsberg, The Consequences of Consent, 1982, p. 24, курсив оригинала.], и «современные демократические правительства, как правило, увеличивают свой контроль над якобы имеющимися у общества средствами контролировать их действия»[81 - Ibid., p. 26 (курсив мой. – Э. Я.), ср. также pp. 215–216.]. Однако распространение ложного сознания не является ни достаточно мощным, ни достаточно надежным механизмом для постоянного обеспечения требующейся государству лояльности. Во-первых, оно не является тем, что государство может гарантированно создать само, усилием лишь собственной воли, и уж конечно не за достаточно короткое время. В конце концов, путь от обширных реформ Жюля Ферри, создавших систему всеобщего светского образования, до возникновения социалистического большинства на выборах во Франции занял почти сто лет, и при всевозможных поворотах и отклонениях от этого пути конечный результат мог быть в лучшем случае вероятным, но никак не гарантированным. Там, где существует идеологически хоть на что-то годная оппозиция, она может выпалывать ростки ложного сознания не менее быстро, чем государство их насаждает. Во-вторых, использование ложного сознания подобно «фокусу с зеркалами»[82 - Аллюзия, отсылающая к детективному роману Агаты Кристи «Фокус с зеркалами» (They Do It with Mirrors). В нем преступник и его сообщник инсценируют ссору, которая начинается прилюдно и продолжается за закрытой дверью. В то время, как внимание присутствующих приковано к двери и доносящимся из-за нее звукам, злодей успевает выскочить из окна, совершить убийство и вернуться. – Прим. науч. ред.]. Люди, которые меньше других склонны принимать его, вероятно, относятся именно к тому упрямому и практичному типу, в поддержке которого государство больше всего нуждается.

Основанное на здравом смысле понимание того, что у государства нет ничего, что могло бы послужить наградой, но что так или иначе не принадлежало бы уже его подданным, т. е. того, что Павла можно наградить, только ограбив Петра, конечно же, вредит ложному сознанию добрых граждан. В качестве контраргумента можно привести спорное утверждение о том, что сделки между государством и подданными, направленные на повышение согласия, способствуют социальной кооперации (увеличивая тем самым объем производства, гармонию или другое благо, для создания которого требуется социальная кооперация) таким образом, что выгоды выигравших больше потерь проигравших. По многократно разобранным основаниям такое утверждение теперь обычно рассматривается как оценочное суждение (оно было бы констатацией факта только в особом случае, в котором нет проигравших, т. е. в котором все выигрыши являются чистыми и достаточно небольшими для того, чтобы не влечь за собой существенных изменений в распределении благ). Это оценочное суждение того, кто производит суммирование выигрышей и потерь (с учетом алгебраического знака). Нет особых причин отдавать приоритет его ценностям перед ценностями других, которые могут получить другую сумму в результате того же процесса суммирования. Обращение к оценочным суждениям тех, кто напрямую выигрывает или теряет, ничего не решает, потому что проигравшие вполне могут оценить свои потери выше, чем выгоды тех, кто выиграл, а выигравшие, весьма вероятно, поступят наоборот. Таким образом, мы оказываемся в тупике. По столь же хорошо известным основаниям едва ли возможна эмпирическая проверка того, компенсируются ли потери выигрышами, которая могла бы «на фактах», wertfrei[83 - Без использования ценностных суждений (нем.). – Прим. науч. ред.], доказать превышение выгод над потерями, с тем чтобы лучше способствовать достижению целей выигравших. Но без такого превышения не существует и фонда, создаваемого за счет дополнительного вклада государства в увеличение некого индекса достижения целей общества, из которого государство могло бы выделять порции полученного выигрыша в достижении целей избранным подданным без ущерба для остальных.

Для того чтобы государство могло добиться согласия, недостаточно будет и создания избытка благ для распределения. Если отдельный подданный пришел к мнению о том, что деятельность государства действительно способствует более полному достижению его целей, это не будет достаточной причиной для того, чтобы он поддерживал государство больше, чем раньше. С его позиции щедроты государства все равно что падают с неба, и если он изменит свое поведение по отношению к государству, это не заставит их падать интенсивнее. Если он легче поддается влиянию и все-таки становится более убежденным сторонником «партии власти», причиной тому может быть восхищение хорошим правительством или благодарность, но не рациональные личные интересы в узком смысле слова, на которых могут быть основаны политические расчеты. Возможно, в этом-то и состоит причина и общая черта политических провалов просвещенного абсолютизма, реформаторских «хороших правительств» Екатерины Великой, императора Иосифа II и (что менее очевидно) Людовика XV, каждый из которых сталкивался в основном с каменным безразличием и неблагодарностью со стороны предполагаемых получателей выгоды.

Для того чтобы вознаграждения привели к появлению заинтересованной поддержки, они должны зависеть от результатов деятельности. Их необходимо встроить в неявные контракты типа «ты получишь это, если сделаешь то». Поэтому трудно представить политику согласия в отсутствие политических рынков того или иного рода, на которых правители и управляемые могли бы заключать и пересматривать сделки. Демократию можно считать одним типом подобных рынков или двумя типами, функционирующими одновременно. Первый – это тип чистой выборной демократии, основанной на правиле большинства и правиле «один человек – один голос», где государство время от времени принимает участие в аукционе, конкурируя за голоса с (реальными или потенциальными) соперниками. Второй, гораздо более старый и менее формальный тип рынка, теперь обычно носит название «плюралистической» демократии, или демократии «групповых интересов». Он представляет собой бесконечную последовательность одновременных двусторонних переговоров между государством и теми, кто, грубо говоря, обладает влиянием [clout] в гражданском обществе. Влияние следует рассматривать не только как способность обеспечивать голоса, но и как любую другую форму поддержки, которая может пригодиться для сохранения власти государства над его подданными в качестве замены открытым репрессиям со стороны самого государства.

У меня нет формальной теории, которая позволила бы инвентаризировать и систематизировать общие причины, подталкивающие государство к тому, чтобы стремиться удерживать власть скорее с помощью согласия, нежели с помощью подавления (или наоборот, что пока встречается гораздо реже). Может быть, подобную теорию создать и нельзя, по крайней мере такую, которая выводила бы государственную политику из постулата о том, что государство выбирает эффективные средства для достижения своих целей. Дело в том, что можно обоснованно утверждать, что государство опирается на согласие главным образом из-за близорукости, слабоволия и, как следствие, склонности к выбору пути наименьшего сопротивления. Обычно кажется, что отдавать легче, чем удерживать, размазывать вознаграждение на многих проще, чем ограничивать и концентрировать его, больше угождать легче, чем угождать меньше, демонстрировать ласковое лицо легче, чем суровое. Кроме того, подавление зачастую подразумевало тесную идентификацию государства с неким союзником в гражданском обществе – группой, слоем или (в марксистской социологии – однозначно) классом, таким как аристократия, землевладельцы, капиталисты. Оправданно или нет, государства склонны к тому мнению, что тесный союз с некоторым узким подмножеством в обществе делает их заложниками класса, касты или группы и противоречит их автономии. Подобно средневековым королям, стремившимся снизить свою зависимость от знати, опираясь на поддержку городских бюргеров, государства в более поздние времена отстраняются от буржуазии, предоставляя избирательное право и покупая голоса все более широких масс людей.

Такого рода демократические выходы из затруднения, каковым для государства является репрессивное правление, влекут за собой наказание (подобно совершению морального проступка, с помощью которого протагонист пытается избежать своей судьбы в правильно построенной трагедии). «Наказание» для государства предстает в виде необходимости мириться с существованием политической конкуренции за власть, последствия которой в конечном итоге разрушительны для тех целей, которых оно пытается добиться.

Один логичный выход из этой дилеммы – прибегнуть к тому, что вежливо называют народной демократией, в условиях которой у государства есть достаточные средства для подавления политической конкуренции, но оно в то же время добивается у своих граждан некоторой степени согласия, создавая ожидания относительно вознаграждения в будущем, по мере продвижения к построению социализма. Некоторые следствия открытого соперничества за власть, многопартийной системы и «влияния» в гражданском обществе, которое может противостоять государству, если его не купить или не подавить, более систематически будут рассмотрены в главе 4 «Перераспределение», а рациональный ответ государства, прежде всего подавление влияния гражданского общества, – в главе 5 «Государственный капитализм».

Когда речь идет в первую очередь о том, как получить власть или как ее не потерять, то первым делом решается самое важное, а соображения о том, как использовать власть, когда она есть, очевидно, занимают второе место если не по значимости, то в логической последовательности. Собрав достаточно широкую базу согласия, можно как получить власть, так и захватить политическое пространство, которое останется незанятым и открытым для вторжения, если эта база будет ?же. Независимо от того, обладают ли правители в демократическом обществе достаточной проницательностью, чтобы предвидеть разочаровывающие конечные результаты правления, основанного на согласии (по сравнению с дисциплиной правления, основанного на подавлении, и благорастворением воздухов в условиях правления, основанного на легитимности), логика ситуации – дрейф, политика малых шагов – ведет их в направлении демократии. Они должны заниматься прямыми последствиями ранее проявленной слабости, независимо от того, что может потребоваться в более отдаленном будущем, поскольку, как сказал знаменитый британский искатель согласия, «неделя в политике – это долгий срок»[84 - Фраза принадлежит Гарольду Вильсону, премьер-министру Великобритании в 1964–1970 и 1974–1976 гг. – Прим. науч. ред.].

Некоторые из этих соображений помогают объяснить, почему, вопреки содержащемуся в учебниках для начальной школы представлению о массах, лишенных гражданских прав и стремящихся завоевать право участвовать в политическом процессе, импульс к расширению избирательного права исходил как от правителей, так и от управляемых. Именно это представляется мне реалистичной точкой зрения на электоральные инициативы Неккера во время созыва Генеральных штатов во Франции в 1788–1789 гг., английские реформы 1832 и 1867 гг., а также на реформы, проведенные во Втором рейхе после 1871 г.

Наконец, награды не растут сами по себе на деревьях, не создаются добрым правительством для распределения среди добрых граждан. Они представляют собой предметы торговли, которые государство приобретает для распределения среди своих сторонников, принимая ту или иную сторону. Будучи потенциальным противником всех, кто принадлежит к гражданскому обществу, оно должно стать реальным противником одних, для того чтобы получить поддержку других; если бы классовой борьбы не существовало, государство могло бы ее изобрести с пользой для себя.

Принимая стороны

Подъем партийной демократии в XIX в. служил как достижению массового согласия, так и построению более масштабного и изощренного государственного аппарата.

В республике учителей капиталист будет политическим неудачником.

Основы светского западного государства благосостояния, вероятно, были заложены в 1834 г. английским законом о бедных – не потому, что он положительно повлиял на благополучие бедняков (на самом деле влияние было негативным, поскольку закон отменял помощь, предоставляемую бедным, живущим самостоятельно вне стационарных учреждений), а потому, что государство, озаботившись проблемой бедных, передало большую часть соответствующих административных полномочий от непрофессиональных и независимых местных властей своим собственным профессионалам, составлявшим то, что в тот момент начинало оформляться в систему государственной службы. Самым главным автором и инициатором этой схемы усиления государственной власти и расширения ее возможностей для управления был великий утилитарист-практик Эдвин Чедвик, без активных усилий которого вмешательство английского правительства в социальные вопросы могло бы по большей части отодвинуться на несколько десятилетий. Однако случилось то, что случилось, и Чедвик своим рвением ускорил приход исторически неизбежного примерно на двадцать лет, четко осознавая, что, если государство собирается эффективно реализовывать хорошую идею, оно не должно полагаться на добрую волю независимых посредников, которых оно не контролирует[85 - Чедвик не считал, что он и его коллеги – первые государственные служащие – занимались построением империи, проводили собственную мелкую политику, стремились к своим собственным (альтруистическим) целям или работали ради (эгоистических) интересов бюрократии, которая не служит никому, кроме нее самой. Без сомнений, Чедвик искренне полагал, что они беспристрастно применяли закон и таким и только таким образом служили обществу. Он не видел, что они по большей части создавали закон. На самом деле он считал, что напасть на госслужащего – то же самое, что ударить женщину, – аналогия, якобы основанная на беззащитности обоих!]. Впоследствии, обратив свою энергию на общественное здравоохранение, он добился создания Центральной комиссии по охране здоровья с собой во главе, с тем чтобы она была распущена после его отставки в 1854 г., продемонстрировав, насколько сильно все зависело от одного человека на этой начальной стадии реализации исторически неизбежного. Лишь в 1875 г. в законе об общественном здравоохранении государство вернулось к воссозданию соответствующего административного органа и тем самым попутно совершило «самое большое посягательство на права собственности в XIX в.»[86 - Sir Ivor Jennings, Party Politics, 1962, vol. III, p. 412.]. Учитывая власть, которую государство приобретало над своим подданным в других областях общественной жизни, удивительно, что образование оставалось факультативным вплоть до 1880 г.

На более низком уровне, по сравнению с таким выдающимся деятелем, как Чедвик, инспекторы, появившиеся в результате первых фабричных законов, играли вполне аналогичную роль авангарда социальной реформы и одновременно процесса расширения государственного аппарата. Надзирая за соблюдением все новых фабричных законов, они предельно добросовестно находили другие социальные проблемы, которые государство должно было решать. По мере того как государство энергично бралось за решение все новых проблем, неожиданным побочным продуктом стало то, что власть инспекторов и количество их подчиненных также увеличились. На самом деле первая мощная волна расширения государственного попечения и, параллельно с этим, роста государственного аппарата пришлась на период, начинающийся с принятия закона о реформе 1832 г. и заканчивающийся в 1848 г., как если бы ее целью было закрепление лояльности новых избирателей; затем последовал период относительного затишья с 1849 по 1859 г., совпавший с периодом консервативной реакции на континенте; после чего начался и до сих пор продолжается прилив активизма.

По оценкам, за период с 1850 по 1890 г. число британских государственных служащих увеличилось примерно на 100 %, а с 1890 по 1950 г. – еще на 1000 %; средняя доля государственных расходов в ВНП в XIX в. составила 13 %, после 1920 г. она ни разу не опускалась ниже 24 %, после 1936 г. – ниже 36 %, а в наши дни она составляет чуть ниже или чуть выше половины, в зависимости от того, как эти расходы подсчитывать[87 - Оценки сделаны Г. К. Фраем: G. K. Fry, The Growth of Government, 1979, p. 2.]. Долгосрочные статистические ряды заслуженно подвергаются сомнению, поскольку их контекст может существенно изменяться. По аналогичным причинам международные статистические сопоставления, скажем, доли потребления общественного сектора и трансфертов в ВНП должны применяться с определенными оговорками. Тем не менее в тех случаях, когда относительные цифры показывают резкие перепады во времени или между странами, можно прийти по крайней мере к предварительному выводу о том, что государство в Англии за последние полтора века выросло в несколько раз или что среди крупных промышленно развитых стран ни одно правительство не оставляет такую большую долю ВНП для частного использования, как японское. Здесь, вероятно, уместно снова вспомнить об отсутствии управленческого рвения у Уолпола и связать это с тем фактом, что в его правительстве было всего 17 000 сотрудников, четыре пятых которых занимались сбором доходов[88 - Оценки сделаны Г. К. Фраем: G. K. Fry, The Growth of Government, 1979, p. 107.],[89 - Роберт Уолпол [Robert Walpole] (1676–1745) – британский государственный деятель, считающийся первым в истории премьер-министром (хотя в то время официально еще не существовало этой должности). В 1721 г. стал Первым лордом Казначейства, с 1730 по 1742 г. – бесспорный лидер британского кабинета. – Прим. науч. ред.].

Я не стану во второй раз рассматривать неопровержимый диалектический аргумент о том, что, когда в ситуации конфликта классовых интересов государство принимает сторону рабочего класса, на самом деле оно принимает сторону класса капиталистов, поскольку тот, у кого в распоряжении есть непобедимые слова «на самом деле», всегда выиграет спор на эту тему, как и на любую другую. Я лишь замечу, что в сферах, потенциально заслуживающих внимания, которые раннее английское государство по большей части игнорировало (причем при Ганноверской династии – еще более решительно, чем при ее предшественниках Стюартах), в XIX в. государственная политика стала играть все большую роль, которая, по крайней мере prima facie