Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Помимо МОМ вопросами международной защиты беженцев занимаются и другие международные организации. Среди них, Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), созданный в 1946 г. и призванный оказывать чрезвычайную и долгосрочную помощь матерям и детям, ставшим беженцами. Ярким примером деятельности ЮНИСЕФ в этой области является гуманитарная операция по оказанию помощи беженцам и лицам, перемещенным внутри страны, на таиландско-кампучийской границе, проходившая с 1979 г. по 1982 г.[51]

Важную роль в обеспечении беженцев товарами первой необходимости и питанием играет Продовольственная и сельскохозяйственная организация (далее по тексту – ФАО). Резолюция 1714 (XVI) Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 1961 г. утвердила Мировую продовольственную программу[52], цель которой – распределение излишков продовольствия, удовлетворение потребностей людей и ликвидация ситуаций, создаваемых недоеданием.

ФАО вправе участвовать в любых мероприятиях, связанных с защитой вынужденных мигрантов в пределах своей компетенции, которая согласно ее Уставу включает повышение качества питания и уровня жизни людей в рамках их соответствующих юрисдикций; обеспечение роста эффективности производства и распределения всех продовольственных и сельскохозяйственных продуктов; улучшение положения сельского населения; содействие росту мировой экономики и избавлению человечества от голода.

Деятельность ФАО имеет особое значение, так как многие вынужденные мигранты, особенно беженцы в лагерях, лишены доступа к предметам первой необходимости, плохо питаются, живут в антисанитарных условиях.

ФАО также сотрудничает и с другими учреждениями, включая УВКБ ООН, для реализации совместных программ. В 2005 г. Подкомиссия ООН по защите и поощрению прав человека приняла так называемые Принципы Пинейро – Принципы по возвращению жилища и имущества беженцам и перемещенным лицам. Чтобы упростить применение этих принципов, несколько учреждений, включая ФАО и УВКБ ООН, решили издать руководство по их осуществлению. ФАО приняла участие в данном проекте, так как одним из направлений ее деятельности является облегчение доступа к земле бедных слоев населения с целью сокращения бедности и борьбы с голодом и обеспечения устойчивого развития сельских поселений. По мнению ФАО, доступ к земле гарантирует наличие жилища, продовольствия и дохода. В сотрудничестве с международными, государственными и общественными организациями Отдел ФАО по землепользованию и управлению предоставляет техническую помощь с помощью руководств и проектов по восстановлению сельских учреждений по землепользованию и систем управления землями в ходе постконфликтного урегулирования[53].

Для того чтобы избежать массовых эпидемий среди беженцев и других категорий вынужденных мигрантов, Всемирная организация здравоохранения (далее по тексту – ВОЗ) разрабатывает и координирует международные и национальные программы по обеспечению людей медикаментами. В распоряжении ВОЗ находятся специально обученный персонал, а также огромные запасы медицинских лекарств, которые можно оперативно использовать при возникновении чрезвычайных ситуаций. ВОЗ осуществляет свою деятельность по таким направлениям, как медико-санитарные действия в условиях кризисов или обеспечение репродуктивного и сексуального здоровья в чрезвычайных условиях. Все мероприятия, осуществляемые в рамках этих направлений, направлены на оказание помощи беженцам[54].

В области трудоустройства и защиты прав беженцев, работающих по найму, большое значение имеет деятельность специализированного учреждения ООН – Международной организации труда (далее по тексту – МОТ)[55].

В свое время между УВКБ ООН и МОТ был подписан Меморандум о взаимопонимании[56]. В Меморандуме обозначены два основных направления сотрудничества между вышеуказанными структурами: международная защита и международная помощь.

УВКБ ООН призвано обеспечить обращение с беженцами в соответствии с признанными международными стандартами, включая стандарты, касающиеся экономических и социальных прав, которые предусмотрены, среди прочего в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. В том, что касается трудового найма, условий работы, равного обращения или обеспечения права на социальную защиту, стандарты, определенные в Конвенциях МОТ, также применяются и к беженцам, если они осуществляют оплачиваемую деятельность в государстве убежища. Таким образом, согласно Меморандуму на беженцев распространяется действие международных соглашений, принятых в рамках МОТ, при условии, однако, если они имеют статус работника, т. е. попадают под компетенцию МОТ.

Добровольная репатриация, местная интеграция или переселение большого количества беженцев и перемещенных лиц, на которых распространяется компетенция УВКБ ООН, требуют разнообразия связанных между собой социально-экономических мер для упрощения их реабилитации и/или интеграции в новых сообществах. В связи с этим и в контексте укрепления сотрудничества между учреждениями в рамках системы ООН УВКБ ООН может запрашивать помощь и консультации МОТ по вопросам ее компетенции.

Кроме того, всячески поощряется координация действий обоих учреждений с помощью консультаций, встреч, рекомендаций.

Особый правовой статус в международном праве имеют так называемые палестинские беженцы. Палестинские беженцы – это вынужденные мигранты, которые были вынуждены покинуть территорию Палестины в связи с арабо-израильскими войнами. Кроме того, в документах ООН также встречается понятие «палестинские перемещенные лица». Оба понятия проясняются ниже при рассмотрении соответствующих международно-правовых актов.

Палестинские беженцы были выведены из-под сферы действия Конвенции о статусе беженцев 1951 г., которая предусматривает, что ее положения не распространяются на лиц, «которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» ООН, кроме УВКБ ООН (статья 1 D Конвенции 1951 г.). Однако это не значит, что ни в каких ситуациях на таких беженцев не могут распространяться ее положения, и они не могут получать помощь от УВКБ ООН. Часть палестинских беженцев подпадают под действие мандата УВКБ ООН. Согласно Комментарию УВКБ ООН по поводу применимости ст. 1D Конвенции 1951 г.[57] о статусе беженцев, учитывая формулировку, исторический контекст и цель ст. 1D Конвенции 1951 г., некоторые палестинские беженцы подпадают под определение этой статьи, поскольку: (i) они обладают характеристикой беженцев, определенных в статье 1А Конвенции 1951 г.; (ii) их положение не было окончательно урегулировано соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН; и (iii) в их отношении не были приняты альтернативные меры для получения защиты или помощи от органов или учреждений ООН, кроме УВКБ ООН. При этом следующие группы лиц подпадают под компетенцию УВКБ ООН:

– палестинцы, являющиеся «палестинскими беженцами» по смыслу Резолюции 194 (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1948 г. и других резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, которые в результате арабо-израильского конфликта 1948 г. были перемещены из других зон Палестины, оккупированных Израилем и которые не смогли туда вернуться;

– палестинцы, являющиеся «перемещенными лицами» по смыслу Резолюции 2252 (ES-V) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 июля 1967 г. и последующих резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, которые в результате арабо-израильского конфликта 1967 г. были перемещены с территории Палестины, оккупированной Израилем в 1967 г., и не смогли туда вернуться.

В вышеуказанные группы входят не только лица, перемещенные во время вооруженных конфликтов 1948 и 1967 гг., но также их потомки. С другой стороны, лица, в отношении которых применяются ст. 1C, 1E или 1F Конвенции 1951 г., не подпадают под действие ст. 1D, даже если они остаются «палестинскими беженцами» и/или «перемещенными лицами», чье положение должно быть окончательно урегулировано соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН.

Палестинцы, не подпадающие под действие ст. 1D, но которые, в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находятся вне палестинской территории, оккупированной Израилем с 1967 г., и вследствие таких опасений не могут или не желают туда вернуться, рассматриваются беженцами в соответствии со ст. 1А (2) Конвенции 1951 г.

Меры, предпринимаемые для защиты палестинских беженцев УВКБ ООН, не являются достаточными, поэтому специально для урегулирования данной проблемы в 1949 г. ГА ООН приняла решение о создании Ближневосточного агентства ООН для помощи беженцам и организации работ (далее по тексту – БАПОР)[58]. Его целью должно было стать проведение, в сотрудничестве с местными властями, программы непосредственной помощи и работ; консультации с заинтересованными ближневосточными правительствами относительно мер, которые должны быть приняты ими в предвидении того времени, когда международное содействие делу помощи и проведению программы работ будет прекращено. БАПОР имеет статус вспомогательного учреждения Генеральной Ассамблеи. Оно начало свою работу 1 мая 1950 г. Беженцы на протяжении долгого времени нуждались в гуманитарной помощи, поэтому мандат неоднократно продлялся. С середины 1950-х гг. он расширился от оказания помощи в экстренных ситуациях – обеспечения пищей, жильем, одеждой и базовой медицинской помощью – до более активной поддержки социального развития палестинских беженцев[59].

Мандат БАПОР в отношении палестинских беженцев был определен в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 302 (IV) от 8 декабря 1949 г. и последующих резолюциях. Мандат БАПОР в отношении перемещенных лиц был установлен также в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, в частности, в Резолюции 2252 (ES-V) от 4 июля 1967 г. Согласно данным документам две группы палестинских «перемещенных лиц» были переселены с территории Палестины, оккупированной Израилем с 1967 г.: (i) палестинцы – выходцы из этой территории; и (ii) «палестинские беженцы», получившие убежище на этой территории до 1967 г. Данная территория охватывает Западный берег реки Иордан, включая Восточный Иерусалим и Сектор Газа. Рабочее определение «палестинских беженцев», принятое БАПОР, с годами менялось, но с 1984 г. оно звучит как «лица, чьим обычным местом проживания была Палестина в период с 1 июня 1946 г. по 15 мая 1948 г., и которые потеряли жилье и средства к существованию в результате конфликта 1948 г.». Кроме того, данные определения стали предметом подробного изучения и толкования в рамках ООН[60].

БАПОР предоставляет свои услуги непосредственно палестинским беженцам. БАПОР оказывает помощь беженцам в нескольких сферах: образовательной, медицинской, социальной, а также реализует специальные программы. Ниже приведены официальные данные по услугам, оказываемым БАПОР в вышеуказанных сферах[61].

Предоставление услуг беженцам в сфере образования – одно из наиболее важных направлений в деятельности БАПОР. БАПОР выделяет существенную часть своего бюджета на обучение палестинских беженцев. По состоянию на 30 июня 2010 г. Образовательная программа БАПОР включает 691 школу, 22 000 человек персонала, 483 000 учащихся.

Основной целью БАПОР при этом является предоставление беженцам соответствующих знаний и навыков посредством всеобщего начального образования. Помимо школ БАПОР также предлагает возможности дальнейшего обучения. Агентство владеет 10 центрами специального образования, которые предоставляют образовательные услуги в различных областях знания.

Еще одним важным направлением является поощрение прав человека среди палестинских беженцев. Ключевые проекты включают развитие навыков неагрессивного общения, разрешения конфликтов, толерантности.

БАПОР предлагает возможности обучения и повышения квалификации учителям, а также предоставляет стипендии для обучения в высших учебных заведениях за рубежом.

БАПОР обеспечивает оказание палестинским беженцам первой медицинской помощи и отвечает за обеспечение здоровых условий жизни. Основными принципами при этом являются:

– обеспечение всеобщего доступа к качественным всеобъемлющим услугам;

– предотвращение и контроль заболеваемости;

– защита и укрепление семейного здоровья.

С помощью программы в области гигиенического состояния условий жизни контролируется состояние питьевой воды, обеспечивается санитарная профилактика и контролируется состояние лагерей беженцев.

По состоянию на июнь 2010 г. на основе программы функционировало 137 центров первой медицинской помощи, в которых работала 4600 человек медицинского персонала, а количество посещений за год составило 11 млн.

Программа по предоставлению помощи и социальных услуг обеспечивает прямое и косвенное оказание услуг по защите и преследует следующие цели:

– социальное обеспечение обедневших палестинцев на ежеквартальной основе;

– обеспечение развития и самостоятельности уязвимых категорий беженцев, особенно, женщин, детей и др.;

– хранение, обновление записей и документов зарегистрированных палестинских беженцев.

Программа реализуется персоналом в составе 712 человек, а количество рассмотренных особо тяжелых случаев составляет 73 300.

Еще одним из направлений деятельности БАПОР является микрофинансирование. Поскольку многие предприятия не зарегистрированы официально, то они нуждаются в особом подходе и дополнительной помощи. Такие предприятия включают небольшие овощные лавки, ателье, рыболовные хозяйства, которые не могут получить кредит в коммерческом банке, но все же в состоянии его оплатить. В таких случаях предприятия финансируются БАПОР.

БАПОР также содействует развитию инфраструктуры и лагерей беженцев. Из 4,7 млн палестинских беженцев, зарегистрированных БАПОР, приблизительно одна треть живет в 58 признанных лагерях беженцев в Иордании, Ливане, Сирии, на Западном берегу реки Иордан и в Газе. В течение нескольких лет они превратились из временных «палаточных лагерей» в плотно застроенные районы.

БАПОР не управляет лагерями, но оно заинтересовано в улучшении жизни беженцев, проживающих в них. Для этого в 2006 г. стартовала программа по улучшению физических и социальных условий окружающей среды.

БАПОР также реализует программы оказания экстренной помощи. За последние 60 лет БАПОР предприняло меры по смягчению последствий чрезвычайных ситуаций, которые затронули беженцев.

Недостаток в работе БАПОР заключается в том, что ему не были предоставлены полномочия по предоставлению международной защиты палестинским беженцам. Эта ответственность была полностью возложена на государства убежища, которые проводят политику непредоставления своего гражданства беженцам. В то же время палестинские беженцы не были включены в мандат УВКБ ООН, а также не подпадают под действие Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола к ней 1967 г. Можно сделать вывод, что вся деятельность БАПОР сводится только к регистрации палестинских беженцев, предоставлению им набора определенных услуг гуманитарного характера. Но самая главная проблема – проблема международной защиты палестинских беженцев в том объеме, в каком она представляется УВКБ ООН на основании его мандата или государствами, предоставляющими убежище, на основании Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., до сих пор не решена[62].

Еще одна проблема заключается в том, что палестинцы имеют различный правовой статус в зависимости от времени их переселения и настоящего места жительства. Почти 850 тыс. палестинцев[63] имеют в настоящее время израильское гражданство. Некоторые палестинцы получили гражданство ряда стран за пределами Ближнего Востока. Из арабских государств, принимавших палестинских беженцев, лишь Иордания предоставила гражданство значительному их числу. Правовой статус остальных палестинцев оказался, по меньшей мере, неопределенным, что поставило многих из них в тяжелое положение.

Палестинцы, имеющие израильское гражданство, являются во многих отношениях «гражданами второго сорта». Уровень образования, качество жизни, уровень занятости и социального обеспечения – все это в целом на порядок ниже, чем для остального населения. Палестинцы, проживающие на оккупированных территориях, испытывают еще большие трудности. В течение многих лет они находятся в положении заключенных, в отношении них действуют жесткие ограничения в отношении трудоустройства, доступа к земле и государственным услугам, на свободу передвижения и осуществление других прав человека. Согласно докладам Комиссии ООН по правам человека палестинцы на оккупированных территориях часто подвергаются коллективным наказаниям, что является нарушением Женевских конвенций 1949 г.

На палестинцев, проживающих в арабских государствах, распространяются положения Касабланкского протокола 1965 г., согласно которому подписавшие его государства обязуются соблюдать в отношении палестинцев право на труд, свободу передвижения как в пределах соответствующих стран, так и между арабскими государствами, а также осуществлять в полной мере все права, которыми пользуются граждане государства проживания. Однако в связи с тем, что арабские государства придавали огромное значение сохранению национальной самобытности палестинцев и поддерживали их требование о создании собственного называемого государства, эти права ограничивались лишь предоставлением гражданства. Тем не менее в последние годы, вследствие конфликта между палестинским националистическим движением и правительствами арабских государств, объем прав палестинцев сократился. В результате лишь немногие палестинцы имеют сегодня в арабских государствах гарантированное право находиться в государстве проживания.

Значительные трудности возникают у многих палестинцев при переездах, поскольку для них не были разработаны типовые проездные документы. Эти документы бывают различного вида в зависимости от следующих факторов: государства проживания, даты прибытия, семейного положения и наличия средств к существованию. Палестинцам также может быть отказано в праве повторного въезда в государство, где они родились, если срок действия проездных документов истек, пока они находились за его пределами.

В связи с неопределенным правовым статусом палестинские беженцы в особой степени подвержены высылке. Например, те из них, кто проживает в странах Персидского залива и Ливии, зачастую рассматриваются как трудящиеся-мигранты, при этом предполагается их безусловное возвращение в государство убежища независимо от срока проживания и трудового стажа в другой стране. Подобная уязвимость стала очевидной во время кризиса в Персидском заливе 1990–1992 гг., когда около 350 тыс. палестинцев были в принудительном порядке высланы из Кувейта и других стран Персидского залива.

В наименее безопасном положении находятся палестинцы, проживающие в секторе Газа, многие из которых бежали во время конфликтов 1948 и 1967 гг. Когда Газа находилась под управлением Египта, палестинцам выдавали египетские документы. Однако на практике эти документы оказались малопригодными при переездах. Лица, бежавшие в Иорданию, получили документы, которые подлежат продлению каждые два года и не являются подтверждением гражданства этого государства.

В 2007 г. БАПОР начало всеобъемлющую реформу в четырех основных областях: управление человеческими ресурсами, программное управление, организационные процессы, лидерство и управление[64].

На сегодняшний день под мандатом БАПОР находится приблизительно 4,8 млн человек. Статистика о количестве беженцев, которым БАПОР оказывает помощь по состоянию на 30 июня 2010 г., приведена в таблице ниже[65].

Район деятельности

Официальные лагеря

Зарегистрированные беженцы в лагерях

Зарегистрированные беженцы

Иордания

10

346 830

2 004 795

Ливан

12

226 767

427 057

Сирия

9

129 457

477 700

Западный берег

19

200 179

788 108

Газа

8

514 137

1 122 569

Итого

58

1 417 370

4 820 229

Таким образом, проблема вынужденной миграции на универсальном уровне решается в основном в рамках ООН. Созданный для данных целей специальный орган – УВКБ ООН – со временем приобрел достаточно широкую компетенцию, включающую:

– беженцев;

– лиц, ищущих убежище;

– ЛПВС;

– репатриантов;

– лиц без гражданства.

Все эти категории, за исключением лиц без гражданства, охватываются понятием «вынужденный мигрант», которое не получило правового закрепления в международном праве (как и понятие «вынужденная миграция»), однако относится к ситуации, когда лицо вынуждено покинуть свое место жительства не по своей воле. Лица без гражданства могут считаться вынужденными мигрантами, если также подпадают под одну из вышеперечисленных категорий.

Основными международными соглашениями на универсальном уровне, регулирующими статус вынужденных мигрантов, в частности беженцев, являются Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. Если вынужденный мигрант является одновременно апатридом, то на него также распространяются соглашения, касающиеся безгражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Правовое положение других вышерассмотренных категорий определяется в основном нормами «мягкого права».

§ 2. Международное сотрудничество государств в области защиты прав вынужденных мигрантов на региональном уровне

По разным причинам потоки беженцев продолжают постоянно возникать в различных регионах мира. Чтобы решить эту проблему, международного сотрудничества государств на универсальном уровне оказалось недостаточно. В связи с этим в рамках ряда региональных международных организаций были приняты международно-правовые акты, регулирующие различные аспекты вынужденной миграции. При чем речь идет не только о беженцах. Международное сотрудничество государств на региональном уровне позволило решать проблему вынужденных мигрантов более эффективно.

Региональные международные организации являются важным звеном в глобальной системе международной защиты беженцев. Среди них Африканский Союз (ранее – Организация Африканского Единства), Организация Американских государств (ОАГ), Европейский союз (ЕС), Совет Европы (ЕС), Организация по сотрудничеству и безопасности в Европе (ОБСЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ) и др.

В 1969 г. в рамках Организации африканского единства была принята Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке. Подписанию этого документа предшествовала большая подготовительная работа[66].

Основной отличительной особенностью данной Конвенции является расширительное определение понятия «беженец», сформулированное в ст. 1 данного международного договора. Оно было дополнено новыми обстоятельствами, вынуждающими лицо стать беженцем – «внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или события, серьезно нарушающие публичный порядок как в определенной части, так и во всей стране происхождения или гражданства данного лица».

Важным является и тот факт, что в Конвенции признается необходимость гуманитарного подхода к проблеме беженцев. В ней указывается, что предоставление убежища является мирным и гуманитарным актом и не рассматривается как недружественный акт со стороны какого-либо государства – члена Африканского союза.

Важным результатом регионального сотрудничества в Африке явилось создание Африканской комиссии по правам человека и народов, собирающейся на закрытые заседания и рассматривающей сообщения о грубых нарушениях прав человека. Создание подобного регионального контрольного органа за соблюдением договоров, регулирующих права человека, способствует выполнению государствами региона положений международных соглашений по правам человека и беженцев. Помимо этого контрольного органа контролем за соблюдением норм международных соглашений занимается непосредственно Африканский союз[67].

Вопрос о необходимости оказания помощи различным категориям вынужденных мигрантов в Африке был поднят Международной конференцией по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки, состоявшейся в Осло 22–24 августа 1988 г. Предложение о проведении данной конференции было поддержано Генеральной Ассамблеей ООН. Целями конференции, среди прочего, являлось привлечение внимания международного сообщества к проблемам беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в девяти странах: Анголе, Ботсване, Лесото, Малави, Мозамбике, Свазиленде, Танзании, Замбии и Зимбабве. В ходе конференции предполагалось определить основные причины вынужденной миграции населения в регионе, а также определить их экономические, социальные и гуманитарные потребности, проблемы и потребности принимающих их стран. Кроме того, по итогам работы конференции ее участники договорились сформулировать и принять декларацию и план действий по гуманитарному вмешательству в данном регионе. В ходе конференции были затронуты такие вопросы, как причины вынужденной иммиграции населения; оказание помощи вышеуказанным категориям лиц и их потребности; оказание помощи государствам убежища и/или государствам, принимающим перемещенных лиц; помощь в чрезвычайных ситуациях и помощь развивающимся странам.