Становление кыргызской государственности в переходный период

Из всего сказанного выше вытекает, что функции и полномочия Президента Кыргызской Республики многогранны, сложны и ответственны. Для их осуществления нужен соответствующий действенный механизм.

Следует отметить, что, учреждая пост Президента Киргизской ССР (Закон от 24 октября 1990 г.), а затем реорганизуя систему органов государственной власти и управления в Киргизской ССР (Закон от 14 декабря 1990 г.), Верховный Совет не предусмотрел создание какого-либо аппарата, обеспечивающего деятельность Президента. Поэтому первоначально эти функции были возложены на аппарат Совета Министров, тем более что Президент был по Закону от 14 декабря 1990 г. определен как глава высшей исполнительной и распорядительной власти в республике. Но очень скоро выяснилось, что Президент и Правительство – это два совершенно разных государственных института с разным статусом, разными функциями и полномочиями. Впервые решение о создании специального аппарата, обеспечивающего деятельность Президента, было принято 28 января 1991 г., когда был издан Указ Президента «Об образовании Аппарата Президента Республики Кыргызстан». При этом было упразднено Управление делами Совета Министров республики, выполнение его функций было возложено на соответствующие подразделения Аппарата Президента. Возглавлял Аппарат его руководитель в ранге министра Республики Кыргызстан. Однако такая реорганизация не меняла существа дела. Поэтому в соответствии с Указом Президента от 7 апреля 1993 г. Аппарат Президента был реорганизован, из него были выделены структурные подразделения, обеспечивающие деятельность Правительства. Совершенствованию структуры Администрации были посвящены Указы от 23 июня 1994 г. и 14 февраля 1997 г. Указом от 6 июля 1994 г. было утверждено Положение об Администрации Президента; затем 2 марта 1996 г. было утверждено новое Положение об Администрации.

Некоторые политики в Кыргызстане ставят под сомнение легитимность Администрации Президента как государственного органа, наделенного широким кругом полномочий. Действительно, Конституция 1993 г. даже не упоминала Администрацию. Конституция, принятая в ходе референдума 10 февраля 1996 г., содержит лишь норму о том, что Президент формирует Администрацию, она не определяет статус этого органа, функции и полномочия. Между тем Администрация, как это определено Положением, утвержденным Указом Президента от 2 марта 1996 г., из органа, обеспечивающего деятельность Президента, превращена в государственный орган, наделенный определенными властными полномочиями. Например, она вправе истребовать от государственных и иных органов и организаций, должностных лиц любую необходимую информацию, в том числе секретную, разрабатывать и осуществлять комплекс мер по реализации политики главы государства по защите суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Кыргызской Республики, по обеспечению единства преемственности государственных органов, осуществлять контроль за реализацией всеми государственными органами основных направлений внутренней и внешней политики, за исполнением Конституции, законов, указов и распоряжений Президента, формировать резерв кадров для назначения на должности руководителей государственных органов, координировать деятельность государственных органов при осуществлении реформ, поручать государственным органам разработку проектов законов, актов Президента и др.

Однако, по нашему мнению, создание Администрации Президента, наделение ее определенными функциями и полномочиями вполне вписывается в конституционное поле Кыргызстана, ибо коль скоро Президент наделен полномочиями формировать Администрацию, то он вправе определять и ее функции, полномочия.

Таким образом, становление Администрации Президента проходило одновременно со становлением института президентства. С повышением статуса Президента, расширением его функций и полномочий, возрастанием роли в государственной жизни уточнялись полномочия, возрастала ответственность, повышался статус и Администрации Президента. Ныне в иерархии исполнительных органов Кыргызстана Администрация Президента, если смотреть несколько упрощенно, занимает место между Президентом и Правительством. Ведь Администрация в пределах ее компетенции наделена правом направлять, координировать и контролировать деятельность государственных органов, к которым относятся министерства, ведомства и само Правительство, т. е. в определенных вопросах государственной жизни Администрация стоит выше Правительства. Повышению ее статуса содействовало и создание Коллегии Администрации Президента. К компетенции Коллегии относятся: коллегиальное обсуждение наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию Администрации; заслушивание информации и отчетов должностных лиц соответствующих государственных органов; принятие организационных мер по устранению выявленных нарушений. Коллегия вправе принимать решения по вопросам образования, упразднения и реорганизации государственных органов, отнесенных к ведению Президента и Правительства (с выработкой соответствующих рекомендаций для Президента и Премьер-министра; рекомендации Премьер-министру подлежат обязательному рассмотрению); освобождения от должности руководителей государственных органов, подчиненных непосредственно Президенту, с подготовкой проекта соответствующего указа; освобождения от должности руководителей государственных органов, подчиненных Правительству, с направлением решения Премьер-министру для рассмотрения. Коллегия в пределах полномочий Администрации вправе своим решением давать поручения аппарату Правительства, министерствам, госкомитетам и иным центральным органам исполнительной власти, местным госадминистрациям, органам местного самоуправления.

Анализ функций и полномочий Администрации, ознакомление с ее деятельностью показывает, что Администрация Президента Кыргызской Республики стала чрезвычайно важным и действенным государственным органом.

Вместе с тем статус Администрации в системе государственных органов, ее возвышение над Правительством нам представляются не совсем оправданными. Тем более что Администрация в отличие от других государственных органов, обладая довольно значительными полномочиями, оказалась как бы огражденной от контроля со стороны представительных органов. Так, Правительство подконтрольно Жогорку Кенешу. Премьер-министр может быть назначен лишь с согласия парламента, парламент заслушивает отчеты Премьер-министра и вправе выразить Правительству недоверие. Государственный бюджет, определяющий деятельность Правительства, подлежит утверждению парламентом. В отношении Президента действует определенная система сдержек и противовесов. Он сам в случаях, предусмотренных Конституцией, может быть в установленном порядке отстранен от должности. Что же касается Администрации, то она подотчетна и подконтрольна лишь Президенту, он ее формирует и вправе ее должностных лиц отстранять от должности.

Все это подчас воспринимается общественным мнением с определенной долей сомнения в целесообразности именно такого высокого статуса Администрации, как и в необходимости наделения ее столь высокими полномочиями.

Естественно, успешное выполнение Президентом Кыргызской Республики разнообразных и ответственных функций и полномочий не может быть обеспечено лишь созданием Администрации и наделением ее соответствующими полномочиями. При Президенте создана и функционирует довольно разветвленная сеть государственных и вспомогательных органов, играющих преимущественно консультативную роль, а также призванных глубоко анализировать и оценивать состояние дел в отдельных областях государственной жизни, готовить соответствующие рекомендации.

В их числе на первое место поставим Совет безопасности Кыргызской Республики, образуемый и возглавляемый Президентом. Совет является консультативно-совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента в области безопасности. Он рассматривает стратегические проблемы государственной, экономической, экологической и иных видов безопасности, борьбы с преступностью и коррупцией, охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий. Принимаемые Советом безопасности решения реализуются в форме разработки законопроектов, издания указов и распоряжений Президента, поручений Правительству или иным государственным органам и др.

По аналогии с другими странами и в соответствии с мировой практикой при Президенте создана и действует система вспомогательных органов. К ним относятся: Комиссия по правам человека, Комиссия по вопросам гражданства, Комиссия по делам образования и науки, Комиссия по делам помилования, Комиссия по государственным наградам, Международный институт стратегических исследований, Комиссия по информации, Академия управления. Все они созданы во исполнение соответствующих указов Президента. Функции комиссий состоят в предварительном рассмотрении дел, заявлений, относящихся к их компетенции, выработке соответствующих рекомендаций Президенту. Международный институт стратегических исследований является научно-исследовательским учреждением, его предназначение состоит в экспертно-аналитическом обеспечении государственного управления, эффективном использовании им интеллектуальных сил в решении задач внутренней и внешней политики. На Академию управления возложено создание учебной, научной и организационно-методической базы государственной службы, обеспечение органов государственной власти высококвалифицированными кадрами.

Важную роль в осуществлении Президентом установленных полномочий, в частности в законодательном процессе, играют его представители в палатах Жогорку Кенеша. Они представляют на заседании палат проекты законов, внесенных Президентом, обоснование отклонения Президентом принятых законов, по поручению Президента информируют палаты о позиции Президента по рассматриваемым вопросам, представляют на заседаниях палат предлагаемые им кандидатуры на соответствующие должности, информируют Президента о состоянии законотворческой работы в палатах Жогорку Кенеша и др.

Отметим, что Президент вправе создавать и другие, кроме названных, исполнительные органы, такое право ему предоставлено Конституцией. Вместе с тем полагаем, что сложившаяся система государственных и вспомогательных органов является оптимальной, охватывает все важнейшие компоненты президентской власти и позволяет ей функционировать с достаточно высокой эффективностью. Однако вполне возможно, что в связи с возникающими потребностями Президент, в соответствии с Конституцией, будет создавать и другие вспомогательные органы, реорганизовывать существующие. Ведь государственный механизм – это не что-то застывшее, навеки данное. Это – живой организм, который должен оперативно реагировать на все потребности жизни.

Реализуя конституционные функции и полномочия, Президент Кыргызской Республики обращается к народу с ежегодными посланиями, назначает референдумы, использует право законодательной инициативы, санкционирует законы, издает указы и распоряжения. Рассмотрим указанные акты отдельно.

Ежегодные послания к народу. Такие послания оглашаются Президентом Кыргызской Республики на совместном заседании палат Жогорку Кенеша, публикуются в печати. В них обычно дается анализ ситуации в республике, намечаются очередные задачи и в общих чертах определяются пути их решения, поэтому они привлекают большое внимание всех ветвей и органов власти, широкой общественности, рядовых граждан. Их значение, по нашему мнению, выходит за рамки обычной конституционной нормы или мировой традиции.

Дело тут вот в чем. Конституция Кыргызской Республики установила, что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, однако она не содержит механизма реализации этой функции. Президент может инициировать принятие определенных законов, издавать указы и распоряжения, но эти документы обычно касаются каких-то конкретных сфер деятельности или отношений, носят в связи с этим суженный характер, могут лишь в ограниченной степени отражать основные направления внутренней и внешней политики. По нашему мнению, таким документом, определяющим основные направления государственной политики внутри страны и на международной арене, могли бы стать ежегодные послания Президента к народу.

В связи с этим возникает необходимость повысить статус ежегодных посланий, придать им нормативный характер. М. Укушев и Ж. Бокоев предлагают облекать послания в форму нормативного правового акта, утверждаемого указом Президента (22). Определенный смысл в этом предложении есть. Но является ли указ Президента, в случае его издания, обязательным для обеих палат Жогорку Кенеша? Конституция Кыргызской Республики на этот счет никаких указаний не содержит. Между тем Жогорку Кенеш в своей законодательной деятельности по идее должен исходить из основных направлений внутренней и внешней политики. Чтобы устранить эту коллизию, нам представляется целесообразным более глубоко проанализировать этот вопрос с привлечением отечественных специалистов и международных экспертов. Может быть, целесообразно поставить вопрос о внесении определенных дополнений в Конституцию, определяющих статус ежегодных посланий.

Референдум – это одна из форм прямой демократии, непосредственного участия народа в принятии важных государственных решений. Президент Кыргызской Республики широко пользуется предоставленным ему правом назначать референдумы. Путем проведения референдумов был учрежден двухпалатный парламент вместо однопалатного, дважды вносились дополнения и изменения в Конституцию. Референдумы не только выявили волю народа по важнейшим вопросам государственной жизни, но и содействовали вовлечению населения непосредственно в политическую жизнь, повышению его политической культуры. Организацией референдумов занимается Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов, назначаемая Президентом (председатель и одна треть ее членов) и избираемая палатами Жогорку Кенеша (по одной трети членов).

Отдавая должное роли и значению референдумов, не можем не обратить внимания на некоторые правовые аспекты. Имеются в виду правовые последствия референдума. Здесь возникают, по крайней мере, следующие вопросы:

1) что по юридической силе является высшим – закон иди решение референдума? Обычно считается, что наивысшей юридической силой обладает конституция, независимо от способов ее принятия. Но если путем проведения референдума вносятся изменения в конституцию, можно ли считать, что решение референдума имеет высшую юридическую силу по отношению к конституции? Политологическая и юридическая литература, мировой опыт не дают четкого ответа на этот вопрос (23). Вместе с тем Конституция Кыргызской Республики четко определяет, что «изменения и дополнения в настоящую Конституцию принимаются референдумом, назначаемым Президентом Кыргызской Республики» (24). Но изменения и дополнения могут также приниматься парламентом;

2) можно ли решение, принятое в ходе референдума, изменить законом, принятым обычным парламентским путем? По логике казалось бы, что решение, принятое в ходе референдума, может быть изменено или отменено только новым референдумом. Но, как свидетельствует мировой опыт, конституции умалчивают об этой проблеме. Обходит молчанием этот вопрос и Конституция Кыргызской Республики;

3) в какую форму облекается решение, принятое в ходе референдума? Конституция Кыргызской Республики, как уже отмечалось, на этот счет никаких указаний не содержит. На практике законы, принятые в Кыргызской Республике референдумом, в соответствии с Законом о референдуме подписываются Президентом и обнародуются соответствующим указом. Например, Закон Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменений в Конституцию Кыргызской Республики», принятый референдумом 17 октября 1998 г., Президент подписал 21 октября 1998 г. В этот же день он издал Указ «О вступлении в силу Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики», которым обнародовал принятый Закон. Согласуется ли юридически эта практика с принципами законотворчества?

Проведение референдумов сравнительно недавно вошло в политическую практику Кыргызской Республики, но применяется довольно активно. В связи с изложенными рассуждениями нам представляется, что не все вопросы, связанные с проведением референдумов, до конца выяснены. Очевидно, они требуют дополнительного рассмотрения и законодательного разрешения.

Право законодательной инициативы. Определяя субъекты законодательной инициативы, Конституция Кыргызской Республики на втором месте назвала Президента Кыргызской Республики (на первом месте названа т. н. народная инициатива, т. е. 30 тысяч избирателей, впрочем, норма о народной инициативе в Кыргызстане до сих пор не применялась).

Президент Кыргызской Республики активно использует это право: в 1995 г. им было внесено в Жогорку Кенеш 15 законопроектов, в 1996 г. – 23, в 1997 г. – 30, а 1998 г. – 13 законопроектов. Кроме того, по его поручению многие законопроекты были внесены в Жогорку Кенеш Правительством. Все важнейшие законы были приняты Жогорку Кенешем по инициативе Президента А. Акаева.

Санкционирование законов. Президент Кыргызской Республики наделен правом санкционирования принятых законов (хотя в тексте Конституции термина «санкционирование» нет), т. е. либо одобрить, подписать и обнародовать закон, либо возвратить его в парламент (наложить вето).

Политологическая и юридическая литература, мировая практика в функционировании государственной власти различают абсолютное вето (принятый закон отклоняется в принципе, окончательно и бесповоротно) и отлагательное вето (принятый парламентом закон возвращается с замечаниями для дополнительного рассмотрения) (25). Иногда еще различают выборочное вето, т. е. право главы государства, одобряя закон в целом, опротестовывать лишь отдельные статьи. Впрочем, выборочное вето – это лишь разновидность отлагательного вето.

Нам представляется, что Конституция Кыргызской Республики в толковании президентского права вето не отличается надлежащей четкостью и даже содержит внутреннее противоречие. Так, п. 5 ст. 46 наделяет Президента правом подписать закон либо возвратить его со своими замечаниями для повторного рассмотрения, т. е. наделяет Президента правом отлагательного вето. С данной нормой вполне согласуется п. 2 ст. 66, уточняющий, что парламент может либо согласиться с замечаниями Президента и внести в принятый закон соответствующие изменения, либо отклонить вето, одобрив закон в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от общего числа депутатов. В таком случае закон подлежит подписанию Президентом.

Но из п. 3 этой же статьи вытекает, что принятый закон может быть отклонен Президентом. Вместе с тем по Конституции отмененный закон может быть санкционирован Президентом, если он был принят большинством не менее двух третей от общего числа депутатов, а при повторном рассмотрении одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов. Выходит, что, с одной стороны, закон может быть отклонен Президентом (абсолютное вето), но, с другой стороны, такое отклонение может быть преодолено (отлагательное вето). Нам представляется, что такая несогласованность отдельных норм Конституции должна быть устранена, если Президент наделяется правом абсолютного вето, то об этом следует четко, однозначно написать в Конституции.

Издание указов и распоряжений. Конституция Кыргызской Республики установила, что Президент издает указы и распоряжения, обязательные дли исполнения на всей территории республики; в определенных случаях, обозначенных Конституцией, указы имеют силу закона. При этом различают нормативные указы (они содержат общие правила повеления, рассчитанные на постоянное или многократное применение, и относятся, к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления) и индивидуальные указы, они касаются только конкретных отношений либо определенных лиц (назначение и освобождение от должности, награждение, присвоение специальных званий и классных чинов, рангов, почетных званий, о помиловании, гражданстве). В форме распоряжений принимаются решения Президента по оперативным, организационным и некоторым другим вопросам.

В течение всего периода становления президентства статус указов повышался. Так, в Законах от 24 октября и 14 декабря 1990 г. право Президента издавать законы обусловливалось определенными рамками: на основе и во исполнение Конституции и законов республики. В Конституции 1993 г. эта норма несколько расширена: в пределах полномочий на основе и во исполнение Конституции и законов. В Конституции 1996 г. эти ограничительные рамки отсутствуют. По Законам от 24 октября и 14 декабря 1990 г. указы Президента могли быть рассмотрены и отменены парламентом большинством не менее двух третей от общего числа депутатов. Конституции 1993 и 1996 гг. нормы о возможности отмены указов Президента не содержат.

В Кыргызстане имеют место неоднозначные взгляды на статус нормативных актов Президента. В частности, некоторые политики полагают, что указы Президента – это разновидность подзаконных актов, издаваемых на основе и во исполнение Конституции. Мы не разделяем такую точку зрения и солидаризируемся в этом вопросе с М. Укушевым и Ж. Бокоевым (26), полагающими, что Конституция Кыргызской Республики определила Президента как главу государства и гаранта Конституции, он определяет основные направления внутренней и внешней политики. Поэтому Президент Кыргызской Республики вправе издавать указы по любым вопросам внутренней жизни и международных отношений страны, указы Президента служат юридической базой для деятельности всех органов государственной власти и управления местных государственных администраций и местного самоуправления; указами Президента руководствуются в своей деятельности органы прокуратуры и суды республики. В частности, за последние годы Президент издал ряд указов о земельной реформе и экономической поддержке крестьянских хозяйств, о разгосударствлении и приватизации государственной и коммунальной собственности, о развитии частного предпринимательства, улучшении состояния ирригационной системы, внешнеэкономической деятельности и иностранных инвестициях, совершенствовании налогообложения, повышении роли и ответственности глав местных администраций и местного самоуправления, повышении размеров заработной платы, пенсий, пособий и стипендий, о реализации прав граждан на свободу совести и вероисповедания и др.

По своему статусу указы Президента близки к статусу законов. Как вытекает из Конституции, их никто не может отменить или изменить (кроме самого Президента), не подлежат они и дополнительному одобрению или утверждению. Лишь в трех случаях они подлежат подтверждению Законодательным собранием: при введении чрезвычайного положения в отдельных местностях, объявлении состояния войны и при объявлении военного положения.

В завершение отметим, что ежегодные послания к народу, проведение по инициативе Президента референдумов, реализация права законодательной инициативы, санкционирование Законов, издание указов и распоряжений – все это механизмы реализации Президентом конституционных полномочий.

Таким образом, в Кыргызской Республике за сравнительно короткий период государственной независимости сложился вполне зрелый институт президентства, отвечающий международным нормам и одновременно учитывающий специфические черты Кыргызстана (переходный период от тоталитаризма к демократии, традиции кыргызского народа, особенности его менталитета и др.).

Вместе с тем это не означает, что существующая модель президентства не подлежит определенным изменениям. Во-первых, как отмечалось выше, Конституция Кыргызской Республики содержит определенные нечеткости, а порой и не согласующиеся между собой некоторые нормы. К тому же, как показывает опыт, некоторые конституционные и законодательные нормы требуют пересмотра. Естественно, все это требует продуманного, взвешенного подхода. Но и затягивать рассмотрение этих вопросов не следует. Сказанное касается и института президентства, его функций, полномочий, взаимоотношений с другими ветвями власти и др.

Во-вторых, сейчас Кыргызстан переживает переходный период. За годы независимости сделано очень много, по многим параметрам государственной и общественной жизни Кыргызстан опережает некоторые страны СНГ. Но сделать предстоит, может быть, еще больше. Все это требует дальнейшего упрочения, централизации власти при непременном соблюдении основ демократии, принципа разделения властей. Дальнейшее проведение кардинальных преобразований в республике может вызвать необходимость в определенных трансформациях в институте президентства.

Если необходимость в таких трансформациях возникнет, то, надеемся, они пройдут спокойно, демократично и легитимно, без политических катаклизмов, субъективных разногласий и ненужных противостояний, как это случалось в недалеком прошлом. Залогом этого является стабильная общественно-политическая обстановка в стране, поддержка избранного курса большинством населения.