Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы

В советском Кыргызстане, как и в других советских республиках, был учрежден однопалатный Верховный Совет. Эта же норма была воспроизведена и в Конституции 1993 г. Однако, как уже отмечалось, в 1994 г. по итогам референдума был учрежден двухпалатный парламент[141].

Сегодня в развитых странах вопрос о числе палат парламента обычно не является предметом политических столкновений и решается исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы. В мировой практике принято, что при двухпалатном парламенте одна из палат должна представлять территориальные интересы. Подобная норма содержалась и в Конституции Кыргызской Республики, в соответствии с которой Собрание народных представителей избирается на основе представительства территориальных интересов. Однако на практике этот принцип не был реализован. Так, мировая практика показывает, что если одна из палат представляет территориальные интересы, то количество депутатов от каждой территориальной единицы должно быть одинаковым. В Кыргызстане этот принцип не применялся. Кодекс о выборах установил, что границы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Законодательного собрания и Собрания народных представителей совпадают[142]. Но количество избирателей в разных территориальных единицах разное (например, в Джалалабадской области – 444,8 тыс., в Таласской области – 107,5 тыс.), следовательно, количество депутатов от каждой территории разное. Поскольку не был решен вопрос о территориальном представительстве, то это затруднило размежевание полномочий палат, определение их взаимоотношений между собой и др., хотя такие намерения в Конституции прослеживаются.

Данная ситуация вызывала неоднозначные суждения кыргызских политиков, общественности. Высказывались предложения о целесообразности возвращения к однопалатному парламенту, тем более что Кыргызстан – унитарное, к тому же сравнительно небольшое государство.

Вопрос о количестве палат Жогорку Кенеша был решен в связи с принятием в 2003 г. новой редакции Конституции. Она установила, что Жогорку Кенеш – однопалатный парламент, состоящий из 75 депутатов, которые избираются по одномандатным территориальным округам сроком на пять лет. Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит партиям, а также гражданам путем самовыдвижения.

Депутат Жогорку Кенеша является представителем народа Кыргызстана, подчиняется Конституции и законам Кыргызской Республики. Он не может одновременно быть членом Правительства или депутатом местного Кенеша. Он не может также исполнять обязанности судьи, прокурора, находиться на другой государственной службе, заниматься предпринимательской деятельностью. Депутат Жогорку Кенеша может заниматься научно-педагогической и иной творческой деятельностью.

Центральным вопросом, определяющим деятельность парламента любого государства, являются его компетенции. Конституция Кыргызской Республики 1993 г., определяя компетенции Жогорку Кенеша, наделила его законодательной властью, довольно широкими контрольными и кадровыми полномочиями.

Однако уже в 1996 г. по итогам референдума и внесения изменений и дополнений в Конституцию компетенции Жогорку Кенеша были значительно сокращены. В частности, он был лишен полномочий определять основные направления внутренней и внешней политики государства, определять структуру Правительства, давать согласие на назначение председателей, их заместителей и судей местных, арбитражных и военных судов, дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, самостоятельно решать вопрос о составе Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов и др. Конституция в редакции 1998 г. еще больше сократила полномочия Жогорку Кенеша, ибо установила, что изменения в закон о республиканском бюджете и другие законы, увеличивающие государственные расходы либо сокращающие доходы, могут быть приняты только с согласия Правительства.

Разделение Жогорку Кенеша на две палаты также ослабило его. Чтобы обеспечить высокую эффективность законодательной работы при наличии в парламенте двух палат, нужна определенная синхронность в их работе. Но, как уже отмечалось, Законодательное собрание работало на постоянной основе, а Собрание народных представителей – сессионно. Уже это усложняло обеспечение синхронности в их работе. Подходы палат к рассматриваемым законопроектам иногда различались между собой. Для преодоления разногласий регламенты обеих палат предусматривали определенные согласительные процедуры, но все это усложняло, тормозило законотворческий процесс. Вызывала недоумение и конституционная норма, согласно которой проекты законов должны представляться в обе палаты. Коль скоро компетенции палат были разграничены, то, по логике, проекты законов должны были представляться в ту палату, к компетенции которой они относятся. И в целом размежевание полномочий палат нам представляется несколько искусственным. Например, полномочия палат в кадровых вопросах были отнесены как к Законодательному собранию, так и к Собранию народных представителей. Некоторые полномочия были отнесены к компетенции обеих палат, но приоритет в этом вопросе Конституция не устанавливала. Все названные факты отрицательно сказывались на внутренней прочности Жогорку Кенеша.

Опыт Кыргызстана и других государств показывает, что при реализации принципа разделения властей наиболее защищенной и прочной является исполнительная власть, а в президентской республике – власть президента. Это объясняется тем, что она обеспечена большим административным аппаратом, распоряжается людскими, материальными и финансовыми ресурсами, обладает механизмами по их мобилизации, опирается на силовые структуры и карательные органы, владеет огромным объемом информации, имеет возможность привлекать на помощь себе научный потенциал страны, может в определенных случаях использовать внешние факторы и др. Законодательная власть практически ничего из перечисленного не имеет. Добавим к сказанному, что опыт Кыргызстана и многих других государств свидетельствует: если между законодательной и исполнительной ветвями возникают какие-либо разногласия, то симпатии электората оказываются на стороне исполнительной власти.

Законодательная власть, если она хочет быть на высоте решаемых ею задач, обеспечить свои полномочия, может защитить себя только большим интеллектуальным потенциалом. Интеллектуальный потенциал парламента концентрируется в его комитетах и комиссиях. На комитеты и комиссии выпадает основная работа по подготовке законопроектов. Чтобы эффективно участвовать в законотворчестве, парламентские комитеты и комиссии должны в соответствии со своим профилем собирать и анализировать информацию, проводить экспертную оценку происходящих в стране процессов, прогнозировать развитие общественных процессов, выявлять «болевые точки», требующие законодательного регулирования, инициировать подготовку соответствующих законопроектов, разрабатывать новые законопроекты или участвовать в обсуждении представленных проектов, подавать их на рассмотрение и отстаивать на сессии, а затем, после утверждения, осуществлять контроль за их соблюдением. Комитеты и комиссии должны быть как организационными, так и интеллектуальными центрами парламента.

Мировая парламентская практика не выработала единых требований к числу комитетов и комиссий и их количественному составу. Обычно число комитетов и комиссий колеблется от 10 до 30, а что касается их количественного состава, то считается, что он должен быть не меньше 10–15 депутатов. При таком подходе Законодательное собрание, состоявшее до 2000 г. из 35 депутатов, никак не могло сформировать более-менее полноценные комитеты. Чтобы как-то выйти из сложившейся ситуации, было принято решение, что каждый депутат может быть членом не более трех комитетов (это представляется нелогичным), и сформировано 20 комитетов. Но здесь вмешался Конституционный суд, признавший принятое решение неконституционным. Поскольку решение Конституционного суда является окончательным, Законодательное собрание отменило свое прежнее решение и свело число комитетов к 1126. Сокращение количества комитетов привело к тому, что к их ведению были отнесены разноплановые, подчас не связанные между собой полномочия. Но и при этом каждый комитет и комиссия могли состоять не больше чем из трех депутатов.

В 2000 г. состоялись очередные выборы в парламент. Законодательное собрание избрано в количестве 60 депутатов, но теперь в его структуре было образовано 25 комитетов и 2 комиссии[143], т. е. ситуация повторилась.

В Собрании народных представителей положение с комитетами было несколько лучше, при наличии 45 депутатов создано 7 комитетов. Поэтому проблема укрепления интеллектуального потенциала парламента не снималась с повестки дня.

Новая редакция Конституции, принятая в 2003 г., в какой-то мере решила эту проблему. Она установила, что Жогорку Кенеш, состоящий из 75 депутатов, образует из их числа 7 комитетов, а также временные комиссии. Депутат может быть членом только одного комитета или комиссии[144].

Все же, несмотря на определенные изъяны и несогласованности, Жогорку Кенеш провел значительную законотворческую работу. К особенно значимым его достижениям можно, в частности, отнести принятие Гражданского и Гражданско-процессуального кодексов, Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов, Земельного, Лесного, Воздушного, Семейного, Налогового кодексов, Кодекса о выборах, многочисленных законов, регулирующих процессы приватизации и отношения собственности, законов о социальной защите населения (о восстановлении и защите сбережений граждан, о содействии занятости населения, о социальном партнерстве в области трудовых отношений, об охране труда, о защите прав потребителей, о государственном пенсионном страховании, о медицинском страховании и др.), а также Законов о политических партиях, о профессиональных союзах и многих других. Активное участие принимал Жогорку Кенеш в вопросах, связанных с бюджетом.

Принятая в 2003 г. новая редакция Конституции повысила роль и расширила полномочия Жогорку Кенеша. Главное предназначение Жогорку Кенеша – законодательная деятельность. Конституция не только возлагает на него принятие законов, но и устанавливает процедуры, регламентирующие законодательную деятельность. Право законодательной инициативы имеют 30 тыс. избирателей (народная инициатива), Президент, депутаты, Правительство. Поступившие в Жогорку Кенеш проекты законов направляются на предварительное рассмотрение соответствующих комитетов, а затем принимаются на пленарном заседании. Голосование осуществляется депутатом лично, уклонение от голосования не допускается. Принятый закон направляется на рассмотрение Президента. Закон не может быть введен в действие и опубликован без подписания его Президентом. Жогорку Кенеш может делегировать свои законодательные полномочия Президенту на срок не более одного года. В случае роспуска Жогорку Кенеша законодательные полномочия переходят к Президенту.

Конституция отнесла к ведению Жогорку Кенеша внесение изменений и дополнений в Конституцию. Кстати отметим, что правом вносить изменения и дополнения в Конституцию кыргызский парламент был наделен и Конституцией в редакциях 1993, 1996 и 1998 гг. Однако после 1993 г. он фактически был устранен от участия в конституционном процессе, все изменения и дополнения в Конституцию вносились по итогам референдумов, назначаемых Президентом. В новой редакции Конституции, также принятой по итогам референдума 2003 г., установлено, что ведущая роль во внесении изменений и дополнений в Конституцию тоже принадлежит Президенту. Так, изменения и дополнения в Конституцию принимаются на референдуме, проведение которого назначается Президентом.

Изменения и дополнения могут приниматься Жогорку Кенешем – по предложению либо Президента, либо большинства от общего числа депутатов, либо по инициативе не менее 300 тыс. избирателей. Предложения о внесении изменений и дополнений рассматриваются Жогорку Кенешем с учетом заключения Конституционного суда и принимаются, если за них проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Естественно, Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию подлежит подписанию Президентом, который может возвратить его для дополнительного рассмотрения со своими замечаниями. К ведению Жогорку Кенеша отнесено толкование Конституции и принятых им законов.

К ведению Жогорку Кенеша относятся также изменение границ Кыргызской Республики, утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, общегосударственных программ социально-экономического развития, внесенных Правительством, решение вопросов административно-территориального устройства страны, назначение выборов Президента, отрешение его от должности.

Новая редакция Конституции по сравнению с Конституцией в редакции 1996 г. значительно расширила полномочия Жогорку Кенеша во взаимоотношениях с Правительством. К его ведению относятся: утверждение по представлению Президента структуры Правительства, дача согласия на назначение Премьер-министра и членов Правительства, заслушивание ежегодных отчетов Премьер-министра, выражение в случаях, предусмотренных Конституцией, большинством не менее двух третей депутатов недоверия Правительству. По Конституции в редакции 1996 г. структуру Правительства определял Президент самолично, членов Правительства и руководителей административных органов он назначал после консультации с Премьер-министром. Жогорку Кенеш не принимал участия в этих процедурах.

Расширены полномочия Жогорку Кенеша в вопросах кадровой политики. К его ведению относятся: избрание и освобождение по представлению Президента Председателей и членов Конституционного и Верховного судов, дача согласия на назначение Генерального прокурора, судей местных судов, председателя Национального банка, председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, председателя Счетной палаты, избрание половины состава Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, назначение половины состава аудиторов Счетной палаты, избрание и освобождение от должности Омбудсмена Кыргызской Республики и его заместителей. Конституция в редакции 1996 г. назначение судей местных судов, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, председателя Счетной палаты относила к компетенции лично Президента.

Жогорку Кенеш не принимал участия в этих процедурах. Конституция наделила Жогорку Кенеш многими другими важными полномочиями. К его ведению относятся: ратификация и денонсация международных договоров, введение чрезвычайного положения, решение вопросов войны и мира, решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил Кыргызской Республики за ее пределами, установление воинских званий, дипломатических рангов, классных чинов и иных специальных званий, учреждение государственных наград и почетных званий, издание актов об амнистии, заслушивание посланий и заявлений Президента, ежегодных докладов Конституционного суда и Омбудсмена, ежегодных отчетов Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты[145].

Как видно из представленного перечня, в результате принятия новой редакции Конституции статус Жогорку Кенеша заметно повысился, в системе разделения властей он становится достаточно важным, а в некоторых вопросах ведущим институтом государственной власти, его полномочия разнообразны и весомы. Однако они не абсолютны. Некоторые из них он может осуществлять совместно с Президентом, Правительством, а другие ограничены системой «сдержек» и «противовесов». Например, зависимость Жогорку Кенеша от Президента в законодательном процессе достаточно велика. Президент, помимо права законодательной инициативы, определяет законопроекты, подлежащие рассмотрению во внеочередном порядке, по его предложению созываются внеочередные сессии, он может возвратить принятый закон со своими замечаниями для повторного рассмотрения. Определенные рычаги воздействия на Жогорку Кенеш имеются у Правительства.

Важной является норма Конституции о возможности досрочного роспуска Жогорку Кенеша. Он может быть досрочно распущен в порядке самороспуска по решению, принятому большинством не менее двух третей от общего числа депутатов, а также распущен Президентом соответственно: по результатам референдума; в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра; в случае иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями с другими ветвями государственной власти. Однако он не может быть распущен во время чрезвычайного или военного положения; в период рассмотрения вопроса об отрешении Президента от должности; в случае, когда до истечения полномочий Президента остается меньше шести месяцев[146]. Наличие в Конституции таких норм должно побуждать депутатов к серьезному и ответственному отношению к своим обязанностям, обеспечивать обуздание ненужных страстей.

Таким образом, история Жогорку Кенеша за годы независимости Кыргызской Республики была сложной и неоднозначной. Заняв после выборов в 1990 г. в целом прогрессивные позиции, приняв Декларацию о независимости и провозгласив независимость Кыргызстана, он стал затем оказывать серьезное сопротивление наметившимся демократическим преобразованиям. Учреждение в его составе двух палат при том, что установленное Конституцией в 1993 г. общее число депутатов не изменилось, что определило сравнительно малочисленный состав палат (сначала 35 и 70, а потом 60 и 45 депутатов), отрицательно сказалось на его интеллектуальном потенциале и внутренней прочности. Конституция в редакциях 1996 и 1998.гг. значительно ограничила полномочия Жогорку Кенеша, снизила его роль в государственной жизни.

Новая редакция Конституции расширила полномочия Жогорку Кенеша, повысила его роль и более сбалансировано определила взаимоотношения с другими ветвями власти, в первую очередь с Президентом. Новая редакция Конституции установила множество норм, которые регулируются законами Кыргызской Республики. Такие законы в большинстве случаев были уже приняты Жогорку Кенешем на основе Конституции в редакции 1996 г. Но они не всегда соответствуют новым конституционным нормам и подлежат пересмотру. Это обстоятельство накладывает на Жогорку Кенеш дополнительные обязанности, повышает его роль и ответственность.

Следует надеяться, что новый статус Жогорку Кенеша положительно скажется на его политическом авторитете и практической работе, будет содействовать стабилизации внутриполитической обстановки в Кыргызстане, укреплению демократических принципов в государственной и общественной жизни и успешному продвижению к демократии.

3.4. Трансформация исполнительной власти в Кыргызской Республике

Исходя из этимологии слова «исполнительный» можно было бы предположить, что компетенция исполнительной власти ограничивается исполнением Конституции и законов. Однако это не совсем так, исполнительная власть занимается также распорядительной деятельностью, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями и иногда выходят за рамки исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, органы исполнительной власти издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни.

Обычно к числу органов государственной исполнительной власти относят главу государства, правительство, министерства и ведомства, местные государственные администрации.

В отличие от представительных и судебных органов система исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие органы и должностные лица подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только законы, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

Структура исполнительных органов в разных странах может отличаться в зависимости от формы правления. Так, в монархических странах с авторитарными режимами (преимущественно страны Ближнего Востока) монарх сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Во многих монархических странах с демократическими режимами (Великобритания, Испания, Норвегия, Япония и др.) монарх лишен полномочий исполнительной власти; оставаясь формально главой государства, он выступает скорее как символ единства нации. Что касается президентов, то в последние десятилетия, как отмечает В. Чиркин[147], стала прослеживаться тенденция отделения их от исполнительной власти, зачастую выдвигается идея особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим ветвям и институтам государственной власти. Эти идея и норма, впервые реализованные во французской конституции 1959 г., оказали влияние на многие другие страны, особенно постсоциалистические (Россия, Казахстан, Белоруссия, Украина и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, хотя фактически последний остается главным руководителем правительства. Довольно часто при этом ключевые министерства (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.) подчиняются непосредственно президенту или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству и президенту.

В общем понимании исполнительная власть – одна из трех ветвей государственной власти, призванная организовывать и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику государства, обеспечивать выполнение воплощенной в законах воли общества, охрану прав и свобод человека. Исполнительная власть охватывает всю государственную деятельность, не относящуюся к законодательной и судебной властям, представляет собой широкую совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих властно-политические и властноуправленческие функции в соответствующих сферах и обеспечивающих реализацию принятых законов и решений на всей территории страны.

Высшим органом исполнительной государственной власти в Кыргызской Республике, как устанавливает Конституция, является Правительство Кыргызской Республики[148]. За годы перестройки, а затем независимости, в процессе трансформации политической системы место правительства в системе органов государственной власти Кыргызстана и его роль, ответственность и подотчетность, порядок определения структуры и сама структура, порядок формирования, полномочия и др. претерпели существенные изменения.

Конституция Киргизской ССР 1978 г. устанавливала, что правительство – Совет Министров Киргизской ССР – является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в республике, правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Киргизской ССР, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета и Президиума Верховного Совета Киргизской ССР[149].

Совет Министров был ответствен за свою работу перед Верховным Советом и ему подотчетен, в период между сессиями – ответствен перед Президиумом Верховного Совета, которому был подотчетен[150]. Президиум Верховного Совета наделялся правом отменять постановления и распоряжения Совета Министров.

Конституция Киргизской ССР определяла довольно широкий и разнообразный круг полномочий Совета Министров[151], однако они носили во многом суженный, а подчас и формальный, декларативный характер. Ведь главные вопросы экономической, финансово-кредитной, социальной политики, основные показатели текущих и перспективных планов, контрольные цифры государственного бюджета определялись отнюдь не Киргизской ССР и ее правительством, а союзными органами. Поэтому руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, декларированное Конституцией, сводилось преимущественно к решению хозяйственных вопросов управления.

К тому же, отмечает У. Чотонов, треть крупных предприятий республики из числа ведущих (особенно это касается предприятий военно-промышленного комплекса) вообще находилась в прямом подчинении соответствующим союзным министерствам[152].

Что касается таких полномочий, как защита интересов государства, охрана социалистической собственности и общественного порядка, обеспечение государственной безопасности, то они принадлежали так называемым силовым ведомствам (Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности), находившимся в двойном подчинении – Совету Министров Киргизской ССР и соответствующим союзным ведомствам. Союзные ведомства решали кадровые вопросы, вопросы материально-технического обеспечения, внутренней структуры, штатного расписания и др. Декларированной была норма Конституции о руководстве со стороны Совета Министров отношениями Киргизской ССР с иностранными государствами и международными организациями. Надо также иметь в виду, что все важные и не очень важные вопросы экономической, социальной, культурной жизни в республике решались отнюдь не Советом Министров, а Центральным Комитетом Компартии Киргизии. Любое решение, которое намеревался принять Совет Министров, подлежало предварительному рассмотрению, согласованию и одобрению в Центральном Комитете партии.