Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Достижение соответствия государственных стратегических планов и содержания закона о бюджете – краеугольная проблема управления публичными финансами и ключ к решению актуального сегодня вопроса эффективности сектора государственного управления.[33] С одной стороны, трансформация разнообразных показателей государственных планов в цифры бюджета лежит в рамках бюджетного процесса, но, с другой стороны, бюджетная политика как составная часть государственного стратегического планирования включает вопросы построения бюджетной системы, налоговой и таможенно-тарифной политики, публичного кредита, денежного обращения и др. Точкой пересечения всех интересов в итоге становится бюджет, который от этого приобретает особые функции и свойства.

Не раз отмечалось, что бюджет по содержанию представляет собой акт управления, который лишь с формальной точки зрения является законом.[34] В связи с этим сегодня актуально утверждение о том, что «установление бюджета должно находиться внутри границ, проведенных общими законами. Поскольку занесенные в бюджет суммы являются только применением общих законов к специальным случаям, правительство и народные представители обязаны их принять. Только там, где нет законных предписаний, решает свободное установление законодательных факторов».[35]

Иными словами, расходы бюджета предопределены содержанием уже принятых и действующих нормативных правовых актов и договоров (соглашений), установивших обязательства по выплате тех или иных сумм. Это вполне согласуется с современным российским бюджетным законодательством, в которое в рамках длящейся реформы бюджетного процесса было введено понятие расходных обязательств.[36]

Расходное обязательство представляет собой обусловленную законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Расходные обязательства, подлежащие исполнению в течение финансового года, представляют собой бюджетные обязательства и, значит, непосредственно определяют расходы соответствующего бюджета.[37]

Доходы бюджета также предопределены еще до составления проекта бюджета. Это связано не только с тем, что объем расходов в силу принципа их приоритета указывает соответственно объем необходимых доходов. Дело в том, что доходы бюджета, как и расходы, «устанавливаются раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины), или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.».[38] Р. Штурм отмечал, что в современной ему Франции «в законе о бюджете доходам посвящены два разных вида распоряжений: разрешение и исчисление», которое следует вслед за разрешением налогов и иных доходов.[39] Нынешнее законодательство как в Российской Федерации, так и за рубежом давно отказалось от ежегодного установления доходов бюджета. В России доходы взимаются и поступают на единый счет бюджета независимо от утверждения закона о бюджете во исполнение Налогового кодекса Российской Федерации, иных законов и нормативных правовых актов. Задачей закона (акта) о бюджете остается только расчет и прогнозирование поступлений в него на соответствующий финансовый год.

Таким образом, объем и содержание расходов и доходов бюджета известны заранее до составления проекта бюджета. Это означает, что закон о бюджете выступает как вторичный, или производный закон, содержание которого определяется совокупностью уже принятых до его вступления в силу нормативных правовых актов. Более того, даже при отсутствии закона о бюджете доходы будут поступать, а расходы осуществляться в соответствии с положениями постоянно действующего закона о финансах и иных правовых нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения.[40]

Итак, повторим: закон о бюджете можно рассматривать как технический акт, в котором сводятся воедино уже установленные иными правовыми актами расходы и доходы публично-правового образования. На основании изложенного допустимо ввести еще одно определение бюджета как правового акта, в котором отражается совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования. Бюджет можно сравнить с потоком, который непрерывно течет, обновляя свое содержание, но остается при этом в одном русле. Такое понимание бюджета не противоречит законодательно утвержденному определению его как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Зачем принимать бюджет в форме закона (акта представительного органа местного самоуправления), если он вторичен по отношению к другим законам? Ответ на этот вопрос следующий: бюджет, как правило, утверждается в форме закона или иного акта в силу его особой значимости для государственной жизни, для того, чтобы цифровые установления финансового плана получили обязательную юридическую силу.

План-прогноз не может иметь обязательный характер, но с момента утверждения законом либо актом органа местного самоуправления он обретает юридическую силу. «Хозяйственный план государства, государственная предварительная смета»[41] подкрепляется силой государства и выступает в качестве обязательного для исполнения императива.

И. Т. Тарасов заметил, что правомерными могут быть признаны только доходы и расходы государства, определенные в законодательном порядке на конкретный период времени. Причем акт, в котором дано такое определение, называется государственной росписью или бюджетом.[42]

М. И. Пискотин сформулировал проблему соотношения бюджета и закона о бюджете и сделал бесспорный вывод о том, что лишь после утверждения бюджет – финансовый план государства – становится официальным бюджетом.[43]

В мировой практике известны ситуации, когда бюджет утверждается высшим органом представительной власти, но не имеет силы закона. В частности, в Японии, несмотря на использование при рассмотрении проекта бюджета в парламенте процедуры утверждения обычного закона, после одобрения бюджета обеими палатами парламента он не промульгируется и не становится законом в формальном смысле этого слова.[44] Тем не менее процедура утверждения бюджета парламентом – необходимое условие, без которого бюджет не имеет юридической силы.

Итак, бюджет получает юридическую силу только после его утверждения в форме закона (обязательного для исполнения акта представительного органа власти).

Каково соотношение юридической силы закона о бюджете с иными законами? Конституционный Суд РФ разрешил данную проблему, указав, что «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и не может в качестве lexposterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы».[45]

Функции бюджета и бюджетная политика

С экономической точки зрения можно выделить следующие функции бюджета: перераспределительную (по отношению к национальному богатству) и прогностическую, когда бюджет является соответственно формой финансовой деятельности публично-правового образования и имеющим обязательную силу финансовым планом-прогнозом публично-правового образования. Чтобы данные функции были реализованы, необходимо осуществление различных сложных взаимодействий, в совокупности имеющих наименование бюджетного процесса. Еще одна функция бюджета – контрольная, она проявляется на всех стадиях и этапах бюджетного процесса и заключается в том, что через информацию о движении бюджетных ресурсов, отражаемую в показателях о поступлениях в бюджет и выплатах из него, публично-правовое образование получает объективные сведения о происходящих в обществе экономических процессах и тем самым контролирует их. Следует указать на существование организующей функции бюджета, которая действует в отношении всей финансовой системы государства. Только через бюджет возможна централизация публичных финансов, полноценное управление ими и реализация единства кассы.

Бюджет как закон (акт) и как форма финансовой деятельности также выполняет некоторые функции, выступая в качестве универсального инструмента для балансирования планов отдельных публичных учреждений и органов власти между собой и со стратегическими планами. Можно сказать и по-иному: через бюджет балансируются различные интересы (публичные, групповые, индивидуальные) участников финансовой деятельности. Бюджет устанавливает баланс расходов и доходов, которые, как правило, не совпадают по объему. Главным образом реализация данной функции связана с поиском источников покрытия расходов бюджета, для чего имеется множество исторически возникших способов, начиная от продажи публичного имущества и заканчивая публичным кредитом.

Наконец, основная по значению (перераспределительная) функция бюджета диктуется его ролью финансового плана, который составляется для реализации общего государственного стратегического плана (народно-хозяйственного плана, плана социально-экономического развития и т. д.).

Данная функция бюджета тесно связана с категорией «бюджетная политика», которая является ключевым звеном экономической политики государства[46] и одновременно неотделима от вопросов государственного управления.

Содержание закона (акта) о бюджете предопределено, с одной стороны, ранее принятыми публично-правовым образованием правовыми актами, с другой стороны – государственными стратегическими планами. Возникает конфликт интересов, при этом по фактической важности и значимости реализация стратегических планов зачастую выше, чем исполнение многочисленных обязательств, но по юридической силе исполнение обязательств, установленных вступившими в действие правовыми актами, имеет безусловный приоритет.

Как может быть разрешен данный конфликт?

Координации целей и задач государственного стратегического планирования и показателей расходов и доходов бюджета служат отношения, возникающие в рамках бюджетной политики. К сожалению, понятие бюджетной политики и ее содержание формально не определены. На практике этот термин в том или ином смысле применяется к любому явлению в бюджетной сфере. Расплывчато значение и самого термина «политика». Первоначальный его смысл был определен Аристотелем как общение людей на уровне государства.[47] Сегодня это понятие получило самые различные толкования. Например, существует мнение о политике как об особого рода деятельности различных субъектов в отправлении общественной, в том числе государственной, власти в различных сферах отношений.[48] Приведенное определение неконкретно, так как порождает новые вопросы о сущности политики: неясно, в чем проявляется «особость» этой деятельности, каков спектр «различных сфер отношений».

Без определения понятия бюджетной политики сложно говорить о ее формах и содержании. Имеются следующие подходы к бюджетной политике. Прежде всего бюджетная политика является политикой государственной и правовой, т. е. это деятельность, которая осуществляется государством в правовых формах. Будучи неразрывно связанным с государством (муниципальным образованием), бюджет неизбежно несет на себе отпечаток общегосударственной политики. Предполагается, что публичные нужды (публичные интересы) непосредственно преломляются в цифры бюджетных назначений, которые не могут содержать в себе что-либо не соответствующее публичным интересам.

Чтобы раскрыть содержание бюджетной политики, в первую очередь следует дать определение данному термину. Бюджетная политика – совокупность правовых средств, позволяющих достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.

Оптимальным подходом для установления механизма бюджетной политики представляется методика последовательного рассмотрения составляющих ее частей по аналогии с более общим механизмом принятия решений в сфере публичных финансов, т. е. институциональной, нормативно-правовой, инструментальной и идеологической составляющих.[49]

Институциональная составляющая бюджетной политики представляет собой совокупность органов публичной власти, организаций и общественных институтов, уполномоченных реализовывать бюджетную политику.[50]

С институциональной точки зрения проведение бюджетной политики обеспечивают глава государства, правительство, финансовый орган, все главные распорядители и главные администраторы бюджетных средств по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита, представительный орган власти, иные участники бюджетного процесса. Возможность влиять на реализацию бюджетной политики имеется у Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. В какой-то степени право влиять на бюджетную политику есть непосредственно у общественных организаций на стадии публичного обсуждения принимаемых нормативных правовых актов.

Нормативно-правовая составляющая – совокупность правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах, которыми должны руководствоваться органы и организации, участвующие в определении бюджетной политики и которые устанавливают процедуры реализации бюджетной политики.

Нормативная составляющая бюджетной политики должна иметь конституционную основу. В Основном законе, а также в постоянно действующем законе о финансах могут быть решены вопросы: длительности горизонта бюджетного планирования, содержания закона о бюджете, недопущения в нем «бюджетных наездников» (норм, не относящихся к цифровым показателям доходов и расходов), сбалансированности бюджета, предельного размера государственного долга, порядка исполнения бюджета в случае его неутверждения к началу финансового года, составления отчета об исполнении бюджета, установления принципов планирования расходов и доходов, построения бюджетной системы, осуществления бюджетного процесса и т. д.

Необходимыми условиями проведения бюджетной политики выступают развитое стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в бюджетные показатели, а также наличие четких и непротиворечивых процедур принятия решений на всех уровнях публичной власти. Нормы, позволяющие реализовать бюджетную политику, должны содержаться, кроме того, в основном финансовом законе, иных нормативных правовых актах. Немаловажным является ясное и недвусмысленное разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы, которое должно быть начато на конституционном уровне и продолжено в основном финансовом законе (бюджетном законодательстве).

Инструментальная составляющая складывается из различных средств и приемов; для бюджетной политики это будут средства и приемы отражения в бюджете иерархической совокупности целей и задач, сформированных для государственных стратегических планов, а также индикаторы достижения этих целей и задач, имеющие денежное выражение. Инструментальная, содержательная составляющая бюджетной политики может быть разделена на две части. Первая из них касается расходов бюджета и не носит самостоятельного характера, выступая продолжением государственной политики, например, в сферах безопасности, обороны, в социальной сфере и т. д. Данная часть бюджетной политики связана с реализацией перераспределительной функции бюджета.

Вторая часть бюджетной политики имеет относительно самостоятельный характер и касается таких специфических сфер, как налогово-таможенные вопросы; межбюджетные отношения; публичный кредит; в определенной степени – денежно-кредитная политика; выбор допустимых способов и источников балансирования бюджета; осуществление контроля в бюджетном процессе (например, степень свободы в перераспределении ассигнований, содержание бюджетной классификации и др.). Именно эти вопросы позволяют выделить бюджетную политику как обособленную часть государственной политики. Данные вопросы связаны уже с реализацией стабилизирующей и контрольной функций бюджета.[51] Проиллюстрировать это можно словами В. А. Лебедева о том, что «не каждая, однако, цель государственная влечет за собой расход из государственной казны» и «потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность».[52]

Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит несколько инструментов, позволяющих реализовать бюджетную политику. К таким инструментам относится, например, ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором в числе прочего определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (ст. 170 БК РФ). Послание носит декларативный характер, не содержит конкретных параметров и показателей, однако несет в себе идеологическую функцию.

Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ является лишь одним из многих документов стратегического планирования (посланий, доктрин, концепций, основных направлений политики), которые должны быть согласованы между собой и найти отражение в бюджете.[53] Для достижения этих задач существуют иные средства реализации бюджетной политики. В частности, есть возможность согласования позиций главных распорядителей, главных администраторов бюджетных средств и финансового органа при составлении проекта бюджета; оно происходит в установленных формах, которыми выступают межведомственные координационные и совещательные органы, рабочие группы.[54] Следующим инструментом реализации бюджетной политики являются сами парламентские слушания бюджета, в результате которых в бюджете должны найти отражение интересы различных политических сил. Наконец, претворение в жизнь принципа прозрачности бюджетного процесса предполагает опубликование в недвусмысленном виде бюджетной документации, гласность исполнения бюджета и деятельности органов государственного финансового контроля, что позволяет также организовать взаимодействие различных сил для достижения публичного интереса.

Идеологическая составляющая в скрытой форме всегда присутствует в политике и выражает самое общее стремление, не опосредованное в цифрах и нормах. Например, формула: «право есть творчество в области доброго…»[55] сразу дает критерий проверки вновь создаваемых норм, которые должны быть направлены на доброе, на общее благо. Уместно привести замечание Н. И. Матузова о том, что если политика есть искусство возможного и целесообразного, то право – искусство добра и справедливости, но эти функции не противоречат друг другу.[56] Следует признать, что идеологическая составляющая непосредственно связана с моралью, игнорирование которой может привести к непопулярности и невозможности реализации принимаемых целей и задач.[57]

Выражение бюджетной политики в краткой формуле, например: «правительство проводит социально ориентированную бюджетно-налоговую политику», не отражает ее сущности и не имеет практического смысла. Установить содержание бюджетной политики, проводимой де-факто, можно через соотнесение целей и задач, сформулированных в документах стратегического планирования, с конкретными решениями, закрепленными в законе о бюджете.

Стратегическое планирование и бюджет вместе и по отдельности должны выражать один публичный интерес. Эта задача вовсе не является простой. Можно представить публичный интерес как сумму интересов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций и граждан, которые в принципе должны быть едины. Так, представительная власть не может иметь интерес, отличный от интереса избирателей. Разномыслие, однако, существует де-факто, что связано, во-первых, с неравной степенью компетентности субъектов политики и, во-вторых, со специфическими задачами, которые в силу разделения властей стоят перед разными органами власти. Например, свой собственный интерес имеет финансовый орган, который непосредственно отвечает за достоверность и сбалансированность бюджета, успешное прохождение бюджетного процесса. Выражение интересов финансового органа также именуют бюджетной политикой (в узком смысле). Тем более неоднороден интерес общества, который складывается из множества индивидуальных и групповых интересов. Таким образом, учесть в бюджете разнонаправленные интересы представляется невозможным без повышения значения процедур планирования.

Следует отметить некоторые черты и формы бюджетной политики, которая может проводиться в конкретном публично-правовом образовании. Прежде всего, следует выделить как явление позитивное консервативную бюджетную политику. Такая политика считается нормальной для финансового органа и направлена на увеличение бюджетных доходов, сохранение и умеренное расходование бюджетных средств, на снижение факторов риска, возникающих в ходе бюджетного процесса. В связи с этим можно вспомнить высказывание М. М. Сперанского о том, что «всякое государство, коего расходы ежегодно возрастают, а приходы уменьшаются, ввергается по необходимости в долги» и «главное расстройство финансов есть несоразмерность расходов с приходами», а «соразмерность восстанавливается двумя способами: сокращением издержек и приумножением доходов».[58]

Противоположностью консервативной бюджетной политике выступает политика одного дня, нацеленная на решение сиюминутных, конъюнктурных задач. Реформирование, не ограниченное консервативным подходом финансового органа, может принести горькие плоды, так как просчитать все факторы, причины и следствия того или иного опыта не является возможным даже с помощью сверхсовременных методик. По словам министра финансов России В. Н. Коковцева (1906–1913 гг.), «нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов».[59] В силу этого все принимаемые решения должны лежать на острие «бритвы Оккама», соответствовать критериям необходимости, умеренности и предсказуемости, т. е. консервативному подходу. Следует помнить о соблюдении принципов установления расходов и доходов бюджета, бюджетного устройства и бюджетного процесса, многие из которых не закреплены бюджетным законодательством. Это, например, принципы приоритета бюджетных расходов над доходами, универсальности бюджета, субсидиарности при установлении расходов и т. д.[60]

Резюмируя все вышесказанное в отношении бюджетной политики, можно сформулировать такой вывод: учитывая правовой характер бюджетной политики, следует говорить о наличии или отсутствии бюджетной политики в публично-правовом образовании в зависимости от наличия всех ее составляющих, а также правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.

1.2. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства

Категория «государственное хозяйство» как таковая не является новой для науки финансового права. Теоретико-правовые разработки в сфере финансово-правовых основ государственного хозяйства приходятся еще на период 19–20 века, были упоминания о сущности государственного хозяйства в литературе и более раннего периода. О государственном хозяйстве речь велась в трудах, например, Э. Н. Берендтса («Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. Санкт-Петербург, 1914» – глава II «Права и обязанности подданных в области государственного хозяйства»);[61] С. Ю. Витте («Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах»);[62] Д. Н. Губарева («Записки по поводу русского государственного хозяйства (20 апр. 1888 г.). Рязань, 1888»); Н. Ф. Денисюк («Государственное хозяйство в популярном изложении. Пг., 1915»); Н. А. Крюкова («Государственно хозяйство России по росписям доходов и расходов. М., 1906»); И. Х. Озерова («Основы финансовой науки. М., 1908» (стр. 77–152)); Н. Г. Растеряева («Государственное хозяйство: Курс финансовой науки. СПб., 1904») и др. В литературе встречалось также понятие «финансовое хозяйство государства», упоминаемое в содержании, идентичном государственному хозяйству (Иловайский С. И. («Конспект лекций по финансовому праву, читанных в 1888–1889 академическом году в Императорском Новороссийском университете. Одесса, 1889») (стр. 16)). Во многих работах категория «государственное хозяйство» представлена на уровне исследования слагаемых ее отношений – формируемых государством доходов и осуществляемых расходов, полномочий государственных учреждений по отношению к публичным финансам.

Представляется, категорию «государственное хозяйство» следует «вернуть» в понятийный аппарат науки финансового права как вбирающую в себя особенности государства – субъекта, в чьем ведении находятся финансы, которые он использует в целях материально-экономического обеспечения своей деятельности. Государственное хозяйство – это деятельность государства, которая «имеет целью правильное, целесообразное добывание… средств для удовлетворения потребностей» государства.[63] Более того, данную категорию, по мнению автора, с теоретико-правовой точки зрения, а также с учетом подхода формирования понятийно-категориального аппарата финансово-правовой науки нужно «сочетать» с фактом наличия у государства бюджета, без которого его существование затруднительно. Бюджет выступает объективно необходимым атрибутом государства, выражающим его отраслевой правовой статус в связи с проявлением государственного суверенитета в сфере финансов. В связи с этим автор предлагает категорию «бюджетный метод ведения государственного хозяйства» как финансово-правовую категорию, охватывающую комплекс отношений и статус государства в сфере финансов.