скачать книгу бесплатно
в АПК РФ – оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;
в КАС РФ – оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
В пункте 1 Постановления Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[18 - РГ, 2009, 18 февраля, № 27.] давались легальные определения понятий решений, действий и бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц (по терминологии ГПК РФ):
к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина);
к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль;
к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
Названное Постановление Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. № 2 после издания в связи с принятием КАС РФ Постановления Пленума ВС России от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» применению не подлежит, но в последнем соответствующие определения не даны, в связи с чем не видится препятствий к использованию приведенных положений.
Право обжалования и оспаривания действий (бездействия) заказчика, решения контрольного органа
В приведенной выше норме ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе говорится о том, что право обжаловать действия (бездействие) имеет право любой участник закупки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.
В прежней (первоначальной) редакции нормы ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе указывалось, что право обжаловать действия (бездействие) имеют также общественные объединения, объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, но это положение исключено Федеральным законом от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ[19 - pravo.gov.ru, 2019, 1 апреля.] с 1 июля 2019 г. В то же время сам институт общественного контроля за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок других изменений не претерпел. В соответствии с п. 3 ст. 102 Закона о контрактной системе общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:
1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;
2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Закона о контрактной системе;
4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с Законом о контрактной системе;
5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;
6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ.
Понятие «участник закупки» определено в п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 227-ФЗ[20 - pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.]) следующим образом: любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 части второй НК РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц (для обозначения такого юридического лица введено понятие «офшорная компания»), или любое физическое лицо, в т. ч. зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Перечнем, о котором идет речь, является Перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны), утв. Приказом Минфина России от 13 ноября 2007 г. № 108н[21 - БНА ФОИВ, 2007, № 50.].
Как видно, право обжалования и оспаривания действий (бездействия) заказчика, решения контрольного органа, не зависит от того, подана ли участником закупки заявка на участие в закупке. В Определении судьи ВС России от 17 мая 2017 г. № 304-КГ17-4525 по делу № А45-5415/2016[22 - СПС.] отмечено, что исходя из анализа положений ч. 3 ст. 105 Закона о контрактной системе, любой участник закупки, считающий незаконными положения закупочной документации, вправе обжаловать их вне зависимости от факта подачи заявки на участие в закупке, при этом такая жалоба может быть подана до окончания установленного срока подачи заявок.
В то же время положениями ч. 3, 4 и 6 ст. 105 Закона о контрактной системе, устанавливающих сроки подачи жалобы в контрольный орган, предусмотрены случаи, когда обжалование действий (бездействия) может осуществляться: только участником закупки, подавшим заявку на участие в закупке (ч. 3), только участником закупки, подавшим заявку на участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре (ч. 4), только участником закупки, с которым заключается контракт (ч. 6). Об этих случаях сказано ниже.
В письме Минэкономразвития России от 27 октября 2016 г. № Д28и-2951[23 - СПС.] отмечено, что обжалование действий заказчика является правом любого участника закупки, при этом в Законе о контрактной системе отсутствует требование отзыва заявки участника закупки в случае подачи жалобы на действия заказчика.
В отношении указания в норме ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе на нарушение обжалуемыми действиями (бездействия) прав и законных интересов участника закупки представляется целесообразным напомнить о приведенной выше норме ч. 15
ст. 99 Закона о контрактной системе, согласно которой обращение с жалобой на действия (бездействие) лиц, указанных в п. 1 ч. 15 данной статьи (речь идет о жалобе на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего), и информация, указывающая на наличие признаков нарушения законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок положениями документации о закупке, извещения о запросе котировок, поступившие от физического лица, которое не соответствует требованиям п. 1 ч. 1 ст. 31 данного Закона в отношении объекта этой закупки и права и законные интересы которого не нарушены такими действиями (бездействием), положениями этих документации, извещения, рассматриваются контрольным органом в сфере закупок в соответствии с Законом о рассмотрении обращений граждан (а не в соответствии с Законом о контрактной системе).
В упомянутом пункте 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе предусмотрено, что при осуществлении закупки заказчик устанавливает такое единое требование к участникам закупки, как соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки. Имеются в виду требования, о которых идет речь в следующем положении п. 1 ст. 49 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ[24 - pravo.gov.ru, 2014, 5 мая.]): в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ.
В части 2 ст. 105 Закона о контрактной системе предусмотрено, что обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки в порядке, установленном главой 6 данного Закона, не является препятствием для обжалования участником закупки (Федеральным законом от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ с 1 июля 2019 г. исключено указание на общественное объединение, объединение юридических лиц) таких действий (бездействия) в судебном порядке.
С данной нормой взаимосвязана норма ч. 1 ст. 218 КАС РФ, согласно которой гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
Соответственно, после обращения с жалобой в контрольный орган возможно обращение с заявлением в арбитражный суд или с административным исковым заявлением в суд общей юрисдикции. Допустима и обратная ситуация, т. е. после обращения с заявлением в арбитражный суд или с административным исковым заявлением в суд общей юрисдикции возможно обращение с жалобой в контрольный орган, поскольку часть 11 ст. 105 Закона о контрактной системе предусматривает только такое основание для возвращения жалобы подавшему ее лицу без рассмотрения, как наличие принятого решения суда по жалобе на те же действия, бездействие (см. ниже).
Необходимо также отметить следующий момент. Обращение с жалобой в контрольный орган не является условием обращения с заявлением в арбитражный суд или с административным исковым заявлением в суд общей юрисдикции. Иначе говоря, обязательный досудебный порядок урегулирования спора не установлен:
согласно ч. 2 ст. 189 АПК РФ (в ред. Федерального закона от 2 марта 2016 г. № 47-ФЗ[25 - pravo.gov.ru, 2016, 2 марта.]) заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд после соблюдения досудебного порядка, если он установлен федеральным законом, по общим правилам подсудности, предусмотренным данным Кодексом, если в разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» данного Кодекса не установлено иное;
аналогично в ч. 3 ст. 4 КАС РФ предусмотрено, что если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка;
однако необходимость предварительного обращения с жалобой в контрольный орган для обращения с заявлением в арбитражный суд или с административным исковым заявлением в суд общей юрисдикции ни Законом о контрактной системе, ни АПК РФ, ни КАС РФ не предусмотрены.
Сроки подачи жалобы в контрольный орган
Сроки подачи жалобы в контрольный орган установлены положениями ч. 3-6 ст. 105 Закона о контрактной системе. Как говорилось выше, данными положениями также предусмотрены случаи, когда обжалование действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в закупке (ч. 3), только участником закупки, подавшим заявку на участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре (ч. 4), только участником закупки, с которым заключается контракт (ч. 6). Об этих случаях сказано ниже.
Положениями ч. 3-6 ст. 105 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ[26 - pravo.gov.ru, 2019, 1 мая.]) установлены сроки внесудебного (административного) обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки (части 3 и 4 данной статьи изложены Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ с 1 июля 2018 г. полностью в новой редакции):
1) в части 3 ст. 105 Закона о контрактной системе – действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего. Обжалование таких действий (бездействия) допускается в любое время определения поставщика (подрядчика, исполнителя) не позднее чем через пять дней (до внесения Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ с 12 мая 2019 г. изменения этот срок составлял 10 дней) с даты размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок, протокола запроса предложений, а в случае определения поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом с даты подписания соответствующего протокола (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ изменений предусматривалось, что в любое время после размещения в ЕИС плана закупок, но не позднее чем через 10 дней с соответствующей даты).
При этом предусмотрено, что жалоба на положения документации о закупке, извещения о проведении запроса котировок может быть подана любым участником закупки (Федеральным законом от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ с 1 июля 2019 г. исключено указание на общественное объединение, объединение юридических лиц) до окончания установленного срока подачи заявок (указание на извещение о проведении запроса котировок введено Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ). В случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала вскрытия конвертов с заявками (Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ исключено указание на открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам) на участие в конкурсе, запросе котировок, запросе предложений, после рассмотрения заявок на участие в аукционе, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок или запросе предложений.
В силу прямого указания в ч. 3 ст. 105 Закона о контрактной системе по истечении указанных в рассматриваемой части сроков обжалование соответствующих действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего осуществляется только в судебном порядке;
2) в части 4 ст. 105 Закона о контрактной системе – действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки в случае, если данные действия (бездействие) совершены при проведении электронной процедуры, закрытой электронной процедуры (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ изменений говорилось только об электронном аукционе). Обжалование таких действий (бездействия) осуществляется в порядке, установленном главой 6 Закона о контрактной системе, в любое время определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также в период аккредитации на электронной площадке, специализированной электронной площадке, но не позднее чем через пять дней (до внесения Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ с 12 мая 2019 г. изменения этот срок составлял 10 дней) с даты размещения в ЕИС протокола подведения итогов открытого конкурса в электронной форме, закрытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, закрытого конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, закрытого двухэтапного конкурса в электронной форме, электронного аукциона, закрытого аукциона в электронной форме, протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок в электронной форме, итогового протокола запроса предложений в электронной форме или протокола рассмотрения единственной заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме, закрытом конкурсе в электронной форме, конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, закрытом конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапном конкурсе в электронной форме, закрытом двухэтапном конкурсе в электронной форме, электронном аукционе, закрытом аукционе в электронной форме, протокола рассмотрения заявки единственного участника на участие в открытом конкурсе в электронной форме, закрытом конкурсе в электронной форме, конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, закрытом конкурсе с ограниченным участием, двухэтапном конкурсе в электронной форме, закрытом двухэтапном конкурсе в электронной форме, в электронном аукционе, закрытом аукционе в электронной форме при признании соответствующей электронной процедуры или закрытой электронной процедуры несостоявшейся (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ изменений указывалось на такое обжалование в любое время определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также в период аккредитации на электронной площадке, но не позднее чем через 10 дней с даты размещения на электронной площадке протокола подведения результатов такого аукциона либо протокола рассмотрения заявок на участие в таком аукционе или протокола проведения такого аукциона в случае признания такого аукциона несостоявшимся). Жалоба на положения документации и (или) извещения о проведении электронных процедур, закрытых электронных процедур (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ изменений говорилось только о документации об электронном аукционе) может быть подана участником закупки до окончания срока подачи заявок на участие в таких процедурах.
При этом предусмотрено, что в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала рассмотрения заявок на участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре, обжалование данных действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ изменений говорилось только об электронном аукционе).
В случае если обжалуемые действия (бездействие) совершены при рассмотрении вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, закрытом конкурсе в электронной форме, конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, закрытом конкурсе с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапном конкурсе в электронной форме, закрытом двухэтапном конкурсе в электронной форме, электронном аукционе, закрытом аукционе в электронной форме, при рассмотрении заявок на участие в запросе котировок в электронной форме, запросе предложений в электронной форме или при заключении контракта, обжалование данных действий (бездействия) осуществляется до заключения контракта (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ изменений говорилось только о случаях, когда обжалуемые действия (бездействие) совершены при рассмотрении вторых частей заявок на участие в электронном аукционе или при заключении контракта).
В силу прямого указания в ч. 4 ст. 105 Закона о контрактной системе по истечении обозначенных сроков обжалование данных действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, комиссии по осуществлению закупок (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ изменений говорилось об аукционной комиссии) осуществляется только в судебном порядке;
3) в части 5 ст. 105 Закона о контрактной системе – действий (бездействия) оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки. Обжалование действий (бездействия) оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, связанных с аккредитацией участника закупки на электронной площадке, допускается в течение 30 дней с момента совершения обжалуемых действий (бездействия). Обжалование действий (бездействия) оператора электронной площадки, связанных с проведением электронных процедур (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ изменения говорилось об электронном аукционе), допускается в сроки, предусмотренные частями 4 и 6 данной статьи (отсылка к ч. 6 введена Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ с 12 мая 2019 г.);
4) в части 6 ст. 105 Закона о контрактной системе – действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки (указания на названные комиссии (ее членов), должностных лиц, управляющего и операторов введены Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ с 12 мая 2019 г.), связанных с заключением контракта. Обжалование таких действий (бездействия) допускается участником закупки, с которым в соответствии с Законом о контрактной системе заключается контракт (уточнение, что речь идет о таком участнике закупки, сделано Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ с 12 мая 2019 г.), не позднее даты заключения контракта.
Одна из норм, в которой установлен срок подачи жалобы, содержится вне приведенных положений и даже вне положений гл. 6 Закона о контрактной системе. Как говорилось выше, в ч. 8 ст. 56 Закона о контрактной системе предусмотрено, что результаты предквалификационного отбора могут быть обжалованы в контрольный орган в сфере закупок не позднее чем через 10 дней с даты размещения в ЕИС указанного протокола в установленном Законом о контрактной системе порядке.
В приведенных положениях Закона о контрактной системе не указано на возможность восстановления установленных данными положениями сроков подачи жалобы в случае их пропуска. Соответственно, установленные данными положениями сроки являются пресекательными, т. е. не подлежащими восстановлению.
Для оспаривания в суде действий (бездействия), нарушающих права и законные интересы участника размещения заказа, соответствующими процессуальными нормами предусмотрен трехмесячный срок со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов. При этом данный срок пресекательным не является и в случае его пропуска по уважительной причине может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ, ч. 5 ст. 219 КАС РФ), о чем подробнее сказано ниже.
Исчисление сроков, установленных положениями ч. 3-6 ст. 105 Закона о контрактной системе, регламентировано положениями гл. 11 части первой ГК РФ, из которых при исчислении сроков подачи жалобы имеют значение следующие:
течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало (ст. 191);
если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день (ст. 193);
если срок установлен для совершения какого-либо действия, оно может быть выполнено до 24 часов последнего дня срока. Однако если это действие должно быть совершено в организации, то срок истекает в тот час, когда в этой организации по установленным правилам прекращаются соответствующие операции (п. 1 ст. 194);
письменные заявления и извещения, сданные в организацию связи до 24 часов последнего дня срока, считаются сделанными в срок (п. 2 ст. 194).
Пример применения приведенных положений ст. 191 и 193 ГК РФ в отношении 10-тидневного срока на обжалование, установленного в ч. 3 ст. 105 Закона о контрактной системе (речь идет о ранее действовавшей редакции), содержится в Определении судьи ВС России от 11 января 2016 г. № 306-КГ15-17119 по делу № А65-1784/2015[27 - СПС.]: оценив представленные доказательства, установив, что последний день срока подачи жалобы на действия заказчика приходился на нерабочий день – 25 октября 2014 г. (субботу), руководствуясь положениями ст. 191 и 193 ГК РФ, статьей 105 Закона о контрактной системе, суды пришли к выводам о том, что последним днем срока подачи жалобы являлся понедельник – 27 октября 2014 г. и жалоба общества, поступившая в антимонопольный орган 27 октября 2014 г., подана в последний день 10-тидневного срока, установленного частью 3 ст. 105 Закона о контрактной системе, что явилось основанием для удовлетворения заявленных требований.
В пункте 2.14 Административного регламента ФАС России определено, что датой поступления жалобы является дата ее регистрации в контрольном органе в порядке, установленном инструкцией по делопроизводству. Соответствующим документом для центрального аппарата ФАС России является Инструкция по делопроизводству в центральном аппарате ФАС России[28 - СПС.], утв. Приказом ФАС России от 20 февраля 2018 г. № 207/18.
Однако, как отмечено в письме ФАС России от 29 декабря 2015 г. № ИА/76070/15 «По вопросам исчисления сроков обжалования действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки»[29 - СПС.] применительно к правилу о возможности подачи жалобы до окончания срока подачи заявок на участие в закупке, понятия «подача жалобы» и «поступление жалобы в контрольный орган» не идентичны, в связи с чем если жалоба подана в орган связи до окончания срока подачи заявок, то такая жалоба считается поданной в срок и подлежит принятию к рассмотрению. При этом указано, что контрольному органу в сфере закупок необходимо при получении жалобы учитывать в т. ч. приведенное выше положение п. 2 ст. 194 ГК РФ.
Такой же подход обозначен в Определениях судьи ВС России от 8 декабря 2016 г. № 302-КГ16-16224 по делу № А19-10767/2015[30 - СПС.] и от 8 декабря 2016 г. № 302-КГ16-16226 по делу № А19-10766/2015[31 - СПС.] применительно к установленному частью 4 ст. 105 о контрактной системе сроку для обжалования положений документации об электронном аукционе: судами установлено, что окончание срока подачи заявок на участие в электронном аукционе определено заказчиком 5 июня 2015 г., жалоба подана предпринимателем в управление через организацию почтовой связи 2 июня 2015 г., а поступила в антимонопольный орган 8 июня 2015 г.; исходя из названных обстоятельств суды пришли к выводу, что жалоба была подана предпринимателем в управление до окончания срока подачи заявок на участие в электронном аукционе, т. е. в установленный Законом о контрактной системе срок, в связи с чем у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для возвращения указанной жалобы.
Однако в Определении судьи ВС России от 28 января 2016 г. № 310-КГ15-18335 по делу № А62-8274/2014[32 - СПС.] применительно к установленному частью 4 ст. 105 о контрактной системе 10-тиднвному сроку (речь идет о ранее действовавшей редакции) обжалования действий аукционной комиссии в административном порядке обозначен противоположный подход:
антимонопольный орган 3 декабря 2014 г. принял решение о возврате жалобы на действия единой комиссии заказчика при проведении электронного аукциона, поскольку она подана после истечения срока, установленного частью 4 ст. 105 Закона о контрактной системе; считая вынесенное решение антимонопольного органа незаконным и нарушающим его права в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным и отмене;
оценив представленные доказательства, установив, что обществом не указано и не дано пояснений, по каким причинам в течение 10-дневного срока до 28 ноября 2014 г. заявитель бездействовал и какие обстоятельства мешали ему подать жалобу вовремя, руководствуясь положениями Закона о контрактной системе, суды первой и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что антимонопольный орган, правомерно возвращая жалобу обществу, действовал в порядке, установленном статьей 105 Закона о контрактной системе; при этом суды исходили из того, что в целях целесообразного рассмотрения жалоб участников закупок и своевременного реагирования антимонопольного органа в случае обнаружения нарушений со стороны заказчика, уполномоченного органа, аукционной комиссии датой подачи жалобы необходимо считать дату ее поступления непосредственно в антимонопольный орган, а не в орган почтовой связи, поскольку в данном случае определяющее значение имеет возможность совершения антимонопольным органом действий по приостановлению процедуры заключения контракта до рассмотрения жалобы; кроме того, окружной суд указал, что у общества остается право на обжалование действий аукционной комиссии в судебном порядке в соответствии с ч. 4 ст. 105 Закона о контрактной системе, согласно которой по истечении сроков обжалования действий аукционной комиссии в административном порядке обжалование осуществляется в судебном порядке.
Контрольный орган, уполномоченный рассматривать жалобу по существу
В соответствии с ч. 17 ст. 105 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ) жалоба подается в:
1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ, муниципальных нужд;
2) контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, которые относятся к государственному оборонному заказу, а также в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну;
3) орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего в отношении закупок для обеспечения нужд субъектов РФ и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории субъекта РФ;
4) орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд.
Пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 25 декабря 2014 г. № 1489)[33 - pravo.gov.ru, 2013, 29 августа; 2014, 30 декабря.] федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, определена Федеральная антимонопольная служба (ФАС России).
Соответственно, и указанным в п. 1 ч. 17 ст. 105 Закона о контрактной системе федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, и указанным в п. 2 той же части контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа является ФАС России. В прежней (первоначальной) редакции названного Постановления Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 говорилось о двух различных федеральных органах исполнительной власти – Федеральной антимонопольной службе (ФАС России) и Федеральной службе по оборонному заказу (Рособоронзаказ). Однако, Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 г. № 613 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств»[34 - pravo.gov.ru, 2014, 8 сентября.] Рособоронзаказ упразднен, в связи с чем в данное Постановление Правительства РФ внесены соответствующие изменения Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2014 г. № 1489.
Компетенция по рассмотрению жалоб по существу или по старой терминологии – подведомственность рассмотрения жалоб ФАС России и его территориальными органами определена в п. 3.9-3.11, 3.13 и 3.14 Административного регламента ФАС России.
Так, в пункте 3.9 Административного регламента ФАС России установлено, что ФАС России рассматривает жалобы:
на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки в отношении закупок для федеральных нужд государственным органом (в т. ч. органом государственной власти), ГК «Росатом», ГК «Роскосмос», органом управления государственным внебюджетным фондом;
на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при применении закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
на действия (бездействие) оператора электронной площадки, в т. ч. связанные с аккредитацией участника закупки на электронной площадке;
на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки в отношении закупок для обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства в соответствии с положениями Закона о контрактной системе, если иное решение не принято в соответствии с п. 3.11 данного Регламента;
в иных случаях, предусмотренных данным Регламентом.
Согласно пункту 3.10 Административного регламента ФАС России территориальный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, расположенных на территории осуществления деятельности соответствующего территориального органа, за исключением случаев, предусмотренных данным Регламентом, в отношении закупок:
для обеспечения федеральных нужд территориальными органами государственного органа России (в т. ч. органом государственной власти), органа управления государственными внебюджетными фондами либо государственным казенным учреждением;
для обеспечения нужд субъекта РФ;
для обеспечения муниципальных нужд;
осуществляемых бюджетным учреждением;
осуществляемых автономными учреждениями, государственными, муниципальными унитарными предприятиями, в отношении которых применяются положения Закона о контрактной системе, регулирующие контроль в сфере закупок.
Письмом ФАС России от 8 февраля 2016 г. № ИА/6790/16 «По вопросам определения подведомственности рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, расположенных на территории осуществления деятельности соответствующего территориального органа»[35 - СПС.] отмечалось, что при получении жалобы контрольный орган в сфере закупок определяет подведомственность рассмотрения жалоб исходя из месторасположения субъекта контроля, а не субъекта РФ, из бюджета которого финансируется закупка, осуществляемая субъектом контроля, действия которого обжалуются.
В пункте 3.11 Административного регламента ФАС России установлено, что дополнительная подведомственность рассмотрения жалоб может определяться приказами ФАС России.
Как предусмотрено в п. 3.12 Административного регламента ФАС России:
в случае подачи участником закупки в ФАС России жалобы, подлежащей рассмотрению территориальным органом, ФАС России передает такую жалобу в соответствующий территориальный орган по подведомственности для рассмотрения по существу. При этом ФАС России вправе рассмотреть любую жалобу, подлежащую рассмотрению территориальным органом. В случае подачи участником закупки в территориальный орган жалобы, подлежащей рассмотрению в ФАС России или в другом территориальном органе (за исключением п. 3.14 данного Регламента), такая жалоба передается для рассмотрения по существу соответственно в ФАС России или соответствующий территориальный орган, при этом копия жалобы направляется факсимильной связью или электронной почтой не позднее следующего рабочего дня после дня поступления жалобы;
поступившая в ФАС России или территориальный орган по электронной почте или факсу копия жалобы, направленная по принадлежности, подлежит регистрации в порядке, установленном инструкцией по делопроизводству. Оригинал жалобы, а также все имеющиеся приложения направляются по почте не позднее следующего рабочего дня после дня поступления жалобы;
в случае, если ФАС России принята к рассмотрению жалоба, подлежащая рассмотрению в территориальном органе, ФАС России в течение двух рабочих дней после дня поступления жалобы информирует о принятом решении соответствующий территориальный орган.
Положениями п. 3.13 Административного регламента ФАС России определены особенности рассмотрения жалобы при проведении совместных конкурсов или аукционов:
1) в случае поступления жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего при осуществлении закупки путем проведения совместных конкурсов или аукционов, заказчики которых находятся на территории осуществления деятельности двух и более территориальных органов, рассмотрение такой жалобы осуществляется территориальным органом, по месту нахождения организатора совместного конкурса или аукциона.
При этом территориальный орган, осуществляющий рассмотрение жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего при осуществлении закупки путем проведения совместных конкурсов или аукционов, в течение двух рабочих дней после дня поступления жалобы информирует все территориальные органы, на территории которых находятся заказчики таких конкурсов или аукционов, о принятии жалобы к рассмотрению;
2) при поступлении жалобы на действия (бездействие) субъектов контроля при осуществлении закупки путем проведения совместных конкурсов или аукционов в случае, если рассмотрение указанной жалобы относится к подведомственности ФАС России и территориальных органов, рассмотрение такой жалобы осуществляется ФАС России.
При этом ФАС России в течение двух рабочих дней после дня поступления жалобы информирует все территориальные органы, на территории которых находятся заказчики таких конкурсов или аукционов, о принятии жалобы к рассмотрению.
В пункте 3.14 Административного регламента ФАС России установлено, что ФАС России вправе рассматривать любую жалобу, поданную в территориальный орган. Как указано там же, для этого в территориальный орган, в который поступила такая жалоба, ФАС России направляет соответствующее уведомление, после получения которого территориальный орган немедленно направляет копию жалобы в ФАС России по факсу и (или) по электронной почте; оригинал жалобы, а также все имеющиеся приложения направляются по почте не позднее следующего рабочего дня после дня получения соответствующего уведомления.
В соответствии с п. 3.15 Административного регламента ФАС России при передаче жалобы по подведомственности ФАС России или территориальный орган обязан не позднее рабочего дня, следующего после дня поступления жалобы, направить заявителю принятое решение по почте в письменной форме. При этом предусмотрено, что в решении должна быть указана причина передачи жалобы по подведомственности.
Сведения о ФАС России содержатся в Приложении № 1 к Административному регламенту ФАС России: Садовая-Кудринская ул., д. 11, Москва, Д-242, ГСП-5, 123995, e-mail: delo@fas.gov.ru, телефон для справок: (499) 755-23-23 (общественная приемная), факс – (499) 755-23-23 (доб. 3).
В этом же Приложении № 1 к Административному регламенту ФАС России содержатся сведения о месте нахождения, графике работы, справочных телефонах, адресах официальных сайтов и электронных почт территориальных органов ФАС России. Получить информацию о территориальных органах ФАС России (их наименованиях, адресах, телефонах, часах работы и т. п.) также можно на их официальных сайтах, информация о которых содержится на сайте ФАС России (https://fas.gov.ru) в разделе «Территориальные органы».
Требования к форме и содержанию жалобы, приложения к жалобе
Требование к форме жалобы установлено в ч. 7 ст. 105 Закона о контрактной системе: согласно указанной части (здесь и далее в ред. Федерального закона от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ) участник закупки подает жалобу в письменной форме.
Данное положение аналогично положениям ч. 1 ст. 125 АПК РФ и ч. 1 ст. 125 КАС РФ о письменной форме подаваемого искового заявления, административного искового заявления. В то же время как часть 1 ст. 125 АПК РФ (в ред. Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 200ФЗ[36 - СЗ РФ, 2011, № 29, ст. 4291.]), так и часть 8 ст. 125 КАС РФ предусматривают возможность подачи искового заявления, административного искового посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Как отмечено в письме Минэкономразвития России от 6 мая 2014 г. № 10073-ЕЕ/Д28и «О разъяснении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[37 - СПС.], жалоба, подаваемая посредством факса или в форме электронного документа без использования электронной подписи, не будет соответствовать нормам Закона о контрактной системе. В письме Минэкономразвития России от 18 июня 2015 г. № Д28и-1638[38 - СПС.] указано, что законодательством РФ предусмотрена возможность подачи жалобы в форме электронного документа с использованием электронной подписи.
В указанных письмах сделана ссылка на норму ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»[39 - СЗ РФ, 2011, № 15, ст. 2036.], согласно которой (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 445-ФЗ[40 - pravo.gov.ru, 2015, 30 декабря.]) информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, и может применяться в любых правоотношениях в соответствии с законодательством РФ, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.
Соответственно, жалоба может быть подана в электронной форме, но при условии ее подписания квалифицированной электронной подписью.
В пункте 3.6 Административного регламента ФАС России установлено, что жалоба подается на русском языке. Это требование следует из нормы ч. 1 ст. 68 Конституции РФ, согласно которой государственным языком России на всей ее территории является русский язык, а также из детализирующих данную конституционную норму положений Федерального закона от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»[41 - СЗ РФ, 2005, № 23, ст. 2199.] и Закона РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» (наименование в ред. Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 126-ФЗ)[42 - Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 50, ст. 1740; СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3804.].
