скачать книгу бесплатно
В настоящее время существует ГОСТ 18978-73 «Государственный стандарт Союза ССР. Лом и отходы цветных металлов и сплавов. Термины и определения»[32 - М.: ИПК Издательство стандартов, 1997.], введенный в действие Постановлением Госстандарта СССР от 5 июля 1973 г. № 1664. Названный стандарт устанавливает применяемые в науке, технике и производстве термины и определения лома и отходов цветных металлов и сплавов.
Сбор отходов. Транспортирование отходов. Накопление отходов.
Данные понятия и их определения введены Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ соответственно тому, как этим же Законом изложено в новой редакции определение понятия «обращение с отходами» (см. выше). В свою очередь, Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ[33 - pravo.gov.ru, 2017, 31 декабря.] изложены полностью в новой редакции определения понятий «сбор отходов» и «накопление отходов».
Согласно положениям комментируемой статьи рассматриваемые понятия определены следующим образом:
сбор отходов – прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение. До внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения указывалось на прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось не на дальнейшие обработку, утилизацию, а на дальнейшее использование);
транспортирование отходов – перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;
накопление отходов – складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения. До внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения указывалось на временное складирование отходов (на срок не более чем одиннадцать месяцев, до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения говорилось о сроке не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось на дальнейшее использование, а не на дальнейшую утилизацию), обезвреживания, размещения, транспортирования.
Обработка отходов.
Данное понятия, введенное Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, определено как предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку. Ранее подобное определение понятия «обработка отходов» давалось в п. 2 Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации: предварительная подготовка отходов, включая сортировку, разборку, очистку, к дальнейшей утилизации (использованию).
На едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов regulation.gov.ru в сети «Интернет» размещен подготовленный Минстроем России проект Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами»[34 - regulation.gov.ru, 2016, 1 июня.], в котором предлагается дать следующее определение понятию «обработка отходов»: предварительная подготовка отходов к обезвреживанию, утилизации, размещению отходов, включая разделение отходов по видам (сортировка), их очистку, а также разукрупнение предметов и выделение из них однородных по виду материалов, отдельных фрагментов и составных частей (разборка). До настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.
Твердые коммунальные отходы (ТКО).
Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена глава V
комментируемого Закона, устанавливающая регулирование деятельности в области обращения с ТКО. До этого использовалось, в том числе в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[35 - СЗ РФ, 2005, № 1 (ч. I), ст. 36.], понятие твердых бытовых отходов (ТБО). В рамках определения понятия рассматриваемого понятия в комментируемой статье, во-первых, указано, что это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд, и, во-вторых, предусмотрено, что к ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.
В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовалось понятие «твердые коммунальные (бытовые) отходы», определенное в п. 2 названной Стратегии как отходы, входящие в состав отходов потребления и образующиеся в многоквартирных и жилых домах в результате потребления товаров (продукции) гражданами, а также товары (продукция), использованные ими в указанных домах в целях удовлетворения личных потребностей и утратившие свои потребительские свойства.
Норматив накопления ТКО.
Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 24
комментируемого Закона, регламентирующая расчет объема и (или) массы ТКО. Как предусмотрено в п. 2 указанной статьи, в случаях, определенных Правительством РФ, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Понятие норматива накопления ТКО определено в комментируемой статье как среднее количество ТКО, образующихся в единицу времени.
Объекты захоронения отходов. Объекты хранения отходов. Объекты обезвреживания отходов.
Данные понятия, введенные Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, определены следующим образом:
объекты захоронения отходов – предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I–V классов опасности в соответствии с законодательством РФ о недрах;
объекты хранения отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения;
объекты обезвреживания отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для обезвреживания отходов.
В Федеральном законе «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» использовалось единое понятие «объекты, используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов», определенное п. 3 его ст. 2 (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 289-ФЗ[36 - pravo.gov.ru, 2012, 31 декабря.]) как объекты, непосредственно используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения ТБО.
Упомянутым выше проектом Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами», подготовленным Минстроем России, предлагается ввести такое понятие, как «объект обработки отходов», и определить его следующим образом: специально оборудованное сооружение, которое обустроено в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначено для обработки или одного из ее этапов – сортировки, очистки, разборки отходов.
Этим же законопроектом предлагается дать другое определение понятию «объекты захоронения отходов», а именно: сооружения для захоронения отходов I–V классов опасности, соответствующие требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, введенные в эксплуатацию в соответствии с законодательством РФ. Как говорилось выше, до настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.
Письмом Росприроднадзора от 7 декабря 2015 г. № АС-03-02-36/21630 «О направлении разъяснений»[37 - СПС.] доведена позиция по вопросу неоднозначной правоприменительной практики отнесения иловых площадок (карт), используемых в составе сооружений по очистке сточных вод, к объектам размещения отходов. При этом наряду с прочим отмечено следующее: учитывая, что размещение осадков (отходов), образующихся в процессе очистки сточных вод (в частности: «осадки (илы) биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовой и смешанной канализации», «ил избыточный биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовых и смешанных сточных вод», «ил стабилизированный биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовых и смешанных сточных вод»), осуществляется в том числе в целях уменьшения массы отходов, изменения физических и химических свойств, а также снижению уровня негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, целесообразно считать иловые карты (площадки) объектом обезвреживания отходов.
Оператор по обращению с ТКО. Региональный оператор по обращению с ТКО (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «региональный оператор»).
Данные понятия и их определения введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 24
комментируемого Закона, посвященная региональному оператору. В пункте 1 указанной статьи установлено, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта РФ обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и ТСОО (см. комментарий к указанной статье).
Комментируемая статья определяет рассматриваемые понятия следующим образом:
оператор по обращению с ТКО – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО;
региональный оператор – оператор по обращению с ТКО – юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с собственником ТКО, которые образуются и места накопления (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ говорилось о местах сбора) которых находятся в зоне деятельности регионального оператора.
Ранее в Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовалось понятие «оператор по обращению с отходами потребления», определенное в п. 2 названной Стратегии как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по сбору, накоплению, обработке, утилизации (использованию), обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов потребления.
В упоминавшемся выше проекте Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами», подготовленном Минстроем России, предлагается дать следующие определения рассматриваемым понятиям:
оператор по обращению с ТКО – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сортировке, обезвреживанию и (или) захоронению ТКО на объектах, включенных в ТСОО;
региональный оператор – юридическое лицо, обеспечивающее процесс обращения с ТКО в зоне своей деятельности, которое обязано заключить договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности.
Как говорилось выше, до настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.
Группы однородных отходов.
Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым изложена полностью в новой редакции статья 14 комментируемого Закона, устанавливающая требования к обращению с отходами I–V классов опасности. В пункте 4 указанной статьи предусмотрено, что при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности должны соблюдаться требования, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье).
Понятие групп однородных отходов определено в комментируемой статье как отходы, классифицированные по одному или нескольким признакам. При этом непосредственно перечислены такие признаки – происхождение, условия образования, химический и (или) компонентный состав, агрегатное состояние и физическая форма).
Баланс количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО на территории субъекта РФ.
Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 13
комментируемого Закона, устанавливающая требования к ТСОО, в том числе с ТКО. В пункте 3 указанной статьи предусмотрено, что ТСОО наряду с прочим должна включать в себя баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе ТКО, на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье).
Как видно, это понятие, использованное в п. 3 ст. 13
комментируемого Закона, несколько отличается от понятия, использованного в комментируемой статье. Понятие баланса количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО на территории субъекта РФ определено в комментируемой статье как соотношение количества образовавшихся ТКО и количественных характеристик их утилизации, обезвреживания, захоронения, передачи в другие субъекты РФ (поступления из других субъектов РФ) для последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.
Отходы от использования товаров.
Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 24
комментируемого Закона, посвященная регулированию в области обращения с отходами от использования товаров, в комментируемую статью были введены понятия «отходы от использования товаров» и «норматив утилизации отходов от использования товаров» (при этом в юридико-технических целях было введено сокращенное обозначение «норматив утилизации») со следующими определениями:
отходы от использования товаров – готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством РФ лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них;
норматив утилизации – установленное как выраженное в процентах отношение количества товаров определенного вида, упаковки таких товаров, реализованных юридическим лицам, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, и подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров определенного вида, выпущенных в обращение на территории России.
Ранее в Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовались понятия «отходы товаров (продукции)» и «норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции)», определенные в п. 2 названной Стратегии следующим образом:
отходы товаров (продукции) – отходы потребления, оставленные их собственником в месте накопления отходов или переданные в соответствии с договором или законодательством РФ оператору по обращению с отходами, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них;
норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции) – установленное отношение количества товаров (продукции) определенного вида, упаковки таких товаров (продукции), реализованных физическим и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и подлежащих утилизации (использованию) после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров (продукции) соответствующего вида, выпущенных в обращение на территории России, выраженное в процентах.
Изменениями, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, определение понятия «норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции)» признано утратившим силу, а определение понятия «отходы от использования товаров» изложено как отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств.
На едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов regulation.gov.ru в сети «Интернет» размещен подготовленный Минприроды России проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[38 - regulation.gov.ru, 2017, 3 апреля.], в котором предлагается понятие «норматив утилизации» определить следующим образом: выраженная в процентах установленная доля реализованных на территории Российской Федерации товаров определенного вида, а также доля упаковки определенного вида, использованной производителями реализованных на территории России товаров для их упаковки, отходы от использования которых должны быть утилизированы. До настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.
Статья 2. Правовое регулирование в области обращения с отходами
1. Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
2. Отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с медицинскими отходами, веществами, разрушающими озоновый слой (за исключением случаев, если такие вещества являются частью продукции, утратившей свои потребительские свойства), с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.
3. Отношения, связанные в случае разведки и добычи углеводородного сырья с размещением в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, регулируются законодательством о недрах.
1. В комментируемой статье закреплены положения, определяющие систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование в области обращения с отходами (п. 1), а также определяющие ряд изъятий из сферы действия комментируемого Закона (п. 2 и 3).
Положения п. 1 комментируемой статьи определяют систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование в области обращения с отходами (следует подчеркнуть, что при этом не используется понятие законодательства в области обращения с отходами, хотя в других нормах комментируемого Закона такое понятие упоминается). Согласно данному пункту такое правовое регулирование осуществляется следующими нормативными правовыми актами:
1) комментируемый Закон.
Предмет регулирования комментируемого Закона определен в его преамбуле, согласно которой данный Закон определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (см. комментарий к указанной статье);
2) другие федеральные законы, нежели комментируемый Закон.
Таким актом является, прежде всего, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[39 - СЗ РФ, 2002, № 2, ст. 133.] (но с учетом п. 2 комментируемой статьи, см. ниже), который согласно его преамбуле регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории России, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России. Статья 51 названного Закона устанавливает требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Как предусмотрено в п. 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ), отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ.
Среди других актов федерального законодателя, которыми осуществляется правовое регулирование в области обращения с отходами, можно назвать Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»[40 - СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 823.] (но с учетом п. 3 комментируемой статьи, см. ниже), Федеральные законы от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[41 - СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4553.], от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»[42 - СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4694.], от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»[43 - СЗ РФ, 1997, № 18, ст. 2105.], от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»[44 - СЗ РФ, 1997, № 29, ст. 3510.], от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[45 - СЗ РФ, 1999, № 14, ст. 1650.], от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[46 - СЗ РФ, 2009, № 48, ст. 5711.] и от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»[47 - pravo.gov.ru, 2011, 8 декабря.];
3) иные нормативные правовые акты РФ, нежели федеральные законы.
Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законодательные акты, являются нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[48 - СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1.] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
В положениях комментируемого закона среди федеральных органов исполнительной власти упоминаются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование в области охраны окружающей среды, и федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами. Федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Минприроды России также является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование в области охраны окружающей среды.
Минприроды России согласно п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219 (в ред. Постановления Правительства РФ от 3 ноября 2018 г. № 1314)[49 - pravo.gov.ru, 2015, 17 ноября; 2018, 9 ноября.], в том числе является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, в том числе в области обращения с ТКО (за исключением вопросов тарифного регулирования).
В пункте 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. Постановления Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 717)[50 - СЗ РФ, 2004, № 32, ст. 3347; 2010, № 38, ст. 4835.], определено, что Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы;
4) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Указание на виды таких актов – законы и иные акты – введено Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ[51 - СЗ РФ, 2006, № 1, ст. 10.]. Перечень вопросов, по которым принимаются законы субъектов РФ, определен положениями п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[52 - СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005.]. Иными нормативными правовыми актами субъектов РФ являются акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которым посвящена статья 22 названного Закона.
В качестве примера регионального законодательного акта в области обращения с отходами можно назвать Закон г. Москвы от 30 ноября 2005 г. № 68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве»[53 - «Ведомости Московской городской Думы», 2006, № 1, ст. 319.], который согласно его преамбуле в целях предотвращения негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду и здоровье человека, сбережения природных ресурсов регулирует отношения, возникающие в области обращения с отходами производства и потребления в г. Москве, и направлен на уменьшение образования отходов, повышение эффективности их использования в процессе хозяйственной деятельности.
Другим подобным примером является Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ «Об отходах производства и потребления в Московской области»[54 - «Вестник Московской областной Думы», 2001, № 11.], который, как указано в его преамбуле (в ред. Закона Московской области от 5 октября 2006 г. № 166/2006-ОЗ[55 - «Ежедневные Новости. Подмосковье», 2006, № 189.]), регулирует отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Московской области в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также в целях минимизации образования отходов, ресурсосбережения и использования отходов в хозяйственной деятельности в качестве дополнительных источников сырья;
5) муниципальные нормативные правовые акты (указание на такие акты введено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ[56 - СЗ РФ, 2004, № 35, ст. 3607.]).
Системе муниципальных правовых актов посвящена статья 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[57 - СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.], согласно ч. 1 которой (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ[58 - СЗ РФ, 2008, № 52 (ч. I), ст. 6236.]) в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
2. Положения п. 2 комментируемой статьи определяют ряд изъятий из сферы действия комментируемого Закона, указывая, что соответствующим законодательством РФ регулируются:
1) отношения в области обращения с радиоактивными отходами.
Указанные отношения охватываются сферой действия Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[59 - СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4552.], в ст. 3 которого (в ред. Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ) определено, что радиоактивные отходы – это не подлежащие дальнейшему использованию материалы и вещества, а также оборудование, изделия (в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения), содержание радионуклидов в которых превышает уровни, установленные в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ. Названный Закон содержит главу X «Обращение с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами». Кроме того, отношения в области обращения с радиоактивными отходами регулирует Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[60 - СЗ РФ, 2011, № 29, ст. 4281.], что и закреплено в ч. 1 его ст. 1;
2) отношения в области обращения с биологическими отходами (указание на биологические отходы включено Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ).
Указанные отношения охватываются сферой действия Закона РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»[61 - Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 24, ст. 857.], исходя из положений п. 1 ст. 2
которого (статья введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 243-ФЗ[62 - pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.]) к биологическим отходам относятся трупы животных и птиц, абортированные и мертворожденные плоды, ветеринарные конфискаты, другие отходы, непригодные в пищу людям и на корм животным. Согласно указанном пункту нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования при утилизации биологических отходов, являются ветеринарные правила (правила в области ветеринарии);
3) отношения в области обращения с медицинскими отходами (до внесения Федеральным законом от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ[63 - pravo.gov.ru, 2013, 25 ноября.] изменения говорилось об отходах лечебно-профилактических учреждений).
Указанные отношения охватываются сферой действия Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[64 - pravo.gov.ru, 2011, 22 ноября.], статья 49 которого посвящена медицинских отходам. Как определено в ч. 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 323-ФЗ[65 - pravo.gov.ru, 2018, 3 августа.]), медицинские отходы – это все виды отходов, в том числе анатомические, патолого-анатомические, биохимические, микробиологические и физиологические, образующиеся в процессе осуществления медицинской деятельности и фармацевтической деятельности, деятельности по производству лекарственных средств и медицинских изделий, деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний и генно-инженерно-модифицированных организмов в медицинских целях, а также при производстве, хранении биомедицинских клеточных продуктов. В соответствии с ч. 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ) медицинские отходы подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, размещению, хранению, транспортировке, учету и утилизации в порядке, установленном законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
4) отношения в области обращения с веществами, разрушающими озоновый слой (за исключением случаев, если такие вещества являются частью продукции, утратившей свои потребительские свойства; указание на вещества, разрушающие озоновый слой, включено Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 226-ФЗ[66 - pravo.gov.ru, 2013, 24 июля.]).
Указанные отношения охватываются сферой действия Федерального закона «Об охране окружающей среды», в ст. 1 которого (здесь и далее в ред. Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 226-ФЗ) определено, что вещества, разрушающие озоновый слой (озоноразрушающие вещества), – это химические вещества и их смеси, перечень которых определяется Правительством РФ в соответствии с международными договорами РФ в области охраны озонового слоя атмосферы. Названный Закон содержит самостоятельную статью 69
, посвященную государственному учету обращения озоноразрушающих веществ. В пункте 1 указанной статьи установлено, что государственный учет обращения озоноразрушающих веществ осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях установления Правительством РФ допустимого объема производства и потребления озоноразрушающих веществ в России исходя из обязательств России, вытекающих из международных договоров РФ;
5) отношения в области обращения с выбросами вредных веществ в атмосферу.
Указанные отношения наряду со сферой действия Федерального закона «Об охране окружающей среды» охватываются сферой действия Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»[67 - СЗ РФ, 1999, № 18, ст. 2222.], в ст. 1 которого определено (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ), что вредное (загрязняющее) вещество – это химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. Статья 18 названного Закона посвящена регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления. Согласно пункту 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание таких отходов без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, запрещается;
6) отношения в области обращения со сбросами вредных веществ в водные объекты.
Указанные отношения наряду со сферой действия Федерального закона «Об охране окружающей среды» охватываются сферой действия целого ряда актов федерального законодателя, в том числе ВдК РФ, Федеральными законами от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[68 - СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3833.], от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»[69 - СЗ РФ, 1998, № 51, ст. 6273.], от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»[70 - СЗ РФ, 1999, № 18, ст. 2220.] и от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»[71 - СЗ РФ, 2004, № 52 (ч. I), ст. 5270.].
Как отмечено в письме Минприроды России от 29 февраля 2016 г. № 12-47/4056 «О рассмотрении обращения»[72 - СПС.], в настоящее время действие норм комментируемого Закона, а также нормативных правовых актов Минприроды России в области обращения с отходами не распространяется на медицинские отходы; законодательством РФ требования к получению лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению медицинских отходов, оформлению паспортов на медицинские отходы, разработке проектов нормативов образования медицинских отходов и лимитов на их размещение, внесению платы за НВОС при размещении медицинских отходов, предоставлению отчетности в области обращения с медицинскими отходами не установлены.
Письмом Росприроднадзора от 8 июля 2016 г. № АА-03-03-32/13510 «О рассмотрении обращения»[73 - СПС.] доведена следующая позиция: санитарным законодательством допускается осуществление обращения медицинских отходов класса А в соответствии с требованиями законодательства в области обращения с отходами производства и потребления; в связи с чем, действие норм комментируемого Закона, а также нормативных правовых актов Минприроды России в области обращения с отходами не распространяются на медицинские отходы, за исключением упомянутого класса медицинских отходов, прошедших в установленном законодательством порядке обеззараживание и (или) обезвреживание, и отходов, образовавшихся после обезвреживания медицинских отходов; наряду с этим, природоохранным законодательством РФ, в частности комментируемым Законом, требования к получению документации в области обращения с отходами на медицинские отходы остальных классов не установлены.
Письмом Росприроднадзора от 4 декабря 2017 г. № АА-10-04-32/26588 «О направлении разъяснений»[74 - СПС.] приведены разъяснения по вопросу нормирования отходов, образующихся при обезвреживании биологических и медицинских отходов. В письме сделан вывод о том, что все классы медицинских отходов (за исключением радиоактивных), а также биологических отходов, обезвреженные соответствующим образом для возможности размещения на полигоне (захоронения), подпадают под сферу регулирования комментируемого Закона.
3. В пункте 3 комментируемой статьи в качестве еще одного изъятия из сферы действия комментируемого Закона названы отношения, связанные в случае разведки и добычи углеводородного сырья с размещением в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, – указанные отношения согласно данному пункту регулируются законодательством о недрах.
Основным актом законодательства о недрах является упомянутый выше Закон РФ «О недрах», который согласно его преамбуле (в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 205-ФЗ[75 - pravo.gov.ru, 2015, 30 июня.]) регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.
Пункт 3 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ[76 - pravo.gov.ru, 2014, 22 июля.], принятым в рамках совершенствования правового регулирования разработки месторождений углеводородного сырья в части квалификации вод, попутно добываемых и используемых при добыче углеводородного сырья. Упомянутым Законом такой указанный в п. 3 ст. 6 Закона РФ «О недрах» вид пользования недрами, как разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств, дополнен указанием на размещение в случае разведки и добычи углеводородного сырья в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.
Статья 3. Основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами
1. Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются:
