скачать книгу бесплатно
Тот факт, что в судебном административном праве используются многие юридические конструкции, выработанные в рамках гражданского процесса, не дает оснований в современных условиях рассматривать его в качестве подотрасли гражданского процессуального права. Исторически гражданский процесс служил референтной моделью для судебно-административного процесса, что обусловило известное сходство отдельных принципов и институтов этих процессов. Более того, в судебно-административном процессе многих государств прямо допускается возможность применения положений ГПК, если принципиальные отличия обоих видов судопроизводства не исключают этого. Например, в ФРГ в административном судопроизводстве применяется целый ряд положений Гражданского процессуального уложения, в частности, об отводах участников процесса, о процессуальной правоспособности, о процессуальном соучастии, о порядке собирания процессуальных доказательств и др. Однако это не лишает административно-процессуальное право значения самостоятельной отрасли в правовой системе этой страны.
В предлагаемом вниманию читателя учебнике авторы исходят из трактовки судебного административного права как самостоятельной отрасли судебного права, равноценной по своему значению другим отраслям, регулирующим осуществление судебной власти, и его служебной роли по отношению к административному праву, которое рассматривается как материально-правовая основа административной юстиции. Значительное место в учебнике отводится теоретическим вопросам административной юстиции, раскрываются ее основные функции и формы, описываются ее основные модели в современном мире.
Судебное административное право представлено в учебнике как сложно структурированная система правовых норм, включающая составные части, подотрасли и институты. При изложении материала авторы ориентируются на разграничение двух основных частей этой системы – судоустройственного и судопроизводственного административного права. При этом основное внимание (в силу отсутствия в России специальных судебных органов административной юстиции) уделяется проблематике и институтам судопроизводственного права – судебного административно-процессуального права. Составной частью этого права является комплекс норм, регулирующих административное судопроизводство в арбитражных судах (ст. 29 АПК РФ). В учебнике освещаются принципиальные вопросы, связанные с местом и ролью этого комплекса норм, однако основное внимание концентрируется на правовом регулировании административного судопроизводства в общих судах и тех новациях, которые были введены КАС РФ. При этом многие институты судебного административного права в целях их углубленного понимания освещаются в тесной привязке к материальному праву и с использованием метода сравнительного правоведения.
Часть I. Общее судебное административное право
Раздел I. Теоретические основы судебного административного права (САП)
Глава 1. Судебное административное право как право административной юстиции
1.1. Административное право – материально-правовая основа административной юстиции
Социальное предназначение судебного административного права (САП) определяется целями материального административного права и юридической природой судебной власти. Материально-правовые предпосылки очерчивают круг спорных вопросов, на разрешение которых направлена судебная деятельность, связанная с применением норм административного права. Это право определяет предметную сферу административного правосудия и саму потребность в административной юстиции как специальном механизме защиты прав и законных интересов частных лиц посредством контроля за законностью в сфере публичного управления.
В сфере публичного управления административное право придает исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти характер подзаконной деятельности: она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов, исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т. е. распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов она может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять административное принуждение. Отсюда исполнительная власть – это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий.
Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции, отправление которых регулируется административным правом. В число этих функций входят:
– осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;
– административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);
– административное правоприменение, осуществляемое в двух формах: а) оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов; б) юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;
– административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование, проведение проверок и расследований);
– осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация, аккредитация);
– непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция).
В правовом государстве властные полномочия публичной администрации, осуществляющей исполнительную власть, не беспредельны. Во имя подчинения общему благу они должны быть ограничены правовыми нормами, определяющими рамки свободы административных действий в отношении прав и законных интересов частных лиц, т. е. граждан и организаций, не осуществляющих публичные полномочия и функции. Такие ограничения устанавливаются посредством административного права, определяющего правовые процедуры осуществления исполнительной власти и гарантии прав и законных интересов частных лиц. Оно не позволяет публичной администрации при осуществлении властных прерогатив проявлять пристрастность и произвол, ограничивать рамки предоставленной частному лицу законом свободы действий в сфере исполнительной власти.
Административное право выступает одновременно как средство реализации государственной воли в отношениях «орган исполнительной власти – частное лицо» и как средство защиты частных лиц (граждан и организаций) от возможного произвола публичной администрации. В его задачу входит обеспечить справедливый баланс интересов в повседневных отношениях «государство – частное лицо», включая те из них, которые приобретают конфликтную форму. Административное право призвано установить определенные формы и процедуры реализации властной административной деятельности и способы защиты прав граждан от неправомерных действий публичной администрации. Тем самым оно придает административной деятельности юридический характер. Это означает, что исполнительная власть облекается в правовую форму и осуществляется под эгидой закона, порождающего права и обязанности как для самой публичной администрации, так и для частных лиц.
Социальная и юридическая ценность административного права состоит в том, что оно превращает властеотношения в сфере публичного управления в административные правоотношения. Оно определяет порядок взаимоотношений публичной администрации и частных лиц, их взаимные права, обязанности и ответственность за неисполнение обязанностей и нарушение запретов, способы защиты нарушенных прав и гарантии беспристрастного и справедливого осуществления исполнительной власти в процессе публичного управления. В административно-правовом отношении публичная администрация в лице ее органов при осуществлении управленческой деятельности является в первую очередь субъектом права, т. е. субъектом прав, обязанностей и ответственности, определяющих ее определенный юридический статус. Точно так же правовым субъектом выступает частное лицо в отношении к публичной администрации. Требованиям публичной администрации как субъекта права оно может противопоставить приобретенные им на основании закона субъективные публичные права. Нормы административного права являются источником не только публичных полномочий (прав) публичной администрации и публичных обязанностей частного лица, но также субъективных публичных прав частного лица и публичных обязанностей администрации.
В процессе реализации и применения норм административного права неизбежно возникновение различного рода конфликтных ситуаций, которые юридически опосредуются в административно-правовых спорах. Возникновение спора о праве административном – это всегда показатель двух взаимосвязанных в публичном управлении явлений.
Во-первых, в повседневной деятельности органов публичной администрации неизбежно возникают ситуации, когда велика вероятность принятия неправильных по содержанию или форме решений либо решений, основанных на ошибочных данных или на неверном, ошибочном понимании закона, его целей, буквы или духа, на неверной оценке пределов властных полномочий, что ведет к административному произволу, нарушению субъективных прав частных лиц.
Во-вторых, возникновение спора о праве административном может свидетельствовать о незнании частными лицами в их отношениях с публичной администрацией своих прав, об их ошибочных либо неполных представлениях об объеме этих прав и публично-правовых обязанностей. Специфика споров, возникающих из административно-правовых отношений, предполагает необходимость адекватного механизма их разрешения, каковым является институт административной юстиции.
Административная юстиция представляет собой особый организационно-правовой механизм, предназначенный для устранения конфликтных ситуаций в сфере публичного управления и обеспечения стабильности функционирования административной системы посредством судебного контроля за ее возможными отклонениями от заданных нормами административного права параметров. Этот механизм может быть представлен как система организационных институтов, судебных и квазисудебных форм и отношений, функциональных инструментов (административный иск, меры предварительной защиты, способы контроля, властно-принудительное юрисдикционное решение и т. д.), используемых для обеспечения законности административной деятельности и защиты субъективных прав и законных интересов в процессе разрешения административных споров.
Административно-правовой спор как конфликт, возникающий из административно-правовых отношений, – это прежде всего спор о субъективном публичном праве, т. е. о праве, которое считается принадлежащим определенному лицу в правоотношениях с участием частных лиц и административных органов, действующих как публичная власть, и (или) о законности использования этими органами публичных полномочий в отношениях с частными лицами.
1.2. Субъективное публичное право и законный интерес как предмет правовой защиты
Главное направление юридической регламентации в сфере административной юстиции законодатель выделяет посредством определения круга общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования КАС РФ. Эта регламентация включает (ст. 1 КАС РФ) установление порядка осуществления административного судопроизводства при разрешении общими судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Нарушенные или оспариваемые права и законные интересы, защищаемые в рамках административной юстиции, так же как и властные полномочия, отличаются тем, что определяются нормами публичного правопорядка и носят публично-правовой характер. Все субъективные публичные права, гарантируемые этими нормами и реализуемые в сфере государственного и муниципального управления, можно подразделить на две категории: права властвования, представляющие собой властные полномочия органов публичной власти, и права свободы, характеризующие субъективные публичные права частных лиц. Из такого разграничения прав государственных органов и прав частных лиц в сфере публичного управления отечественное правоведение стало исходить еще в конце XIX – начале XX в.[3 - См., напр.: Тарановский О.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917. С. 265–267.]
Права властвования суть такие права, которыми наделено государство и его органы по отношению к частным лицам. Эти права предстают как властные полномочия и сопряжены с обязанностью их осуществления: они не даются органам власти в свободное распоряжение (за исключением случаев предоставления дискреционных полномочий), а подлежат обязательному осуществлению, содержат в себе обязанность их исполнения. Властное полномочие носит императивный и неотчуждаемый характер. При этом носитель данного полномочия (права) в конкретном правоотношени не может освободить обязанное законом частное лицо от осуществления его обязанностей, как это вправе сделать по своему усмотрению управомоченный субъект в отношении обязанного в частном праве. Обязательность осуществления властных прав исключает возможность освобождения частных лиц от их публично-правовых обязанностей, корреспондирующих этим полномочиям.
Права свободы – это субъективные публичные права частных лиц по отношению к государству и его органам. Субъективное публичное право частного лица – это установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них. Как мера и вид юридической свободы частных лиц в отношениях с публичной администрацией эти права существуют только в том случае, если правовая норма накладывает на администрацию определенную юридическую обязанность, исключающую возможность применения ею дискреционных полномочий.
Категория «мера» выражает, с одной стороны, свободу лица, его личное усмотрение в поведении, с другой – ограничение этого усмотрения, т. е. обязанность соблюдать установленные нормой публичного права границы этой свободы. Следовательно, субъективное публичное право частного лица выступает как обремененная юридической обязанностью возможность притязания, которое не может быть реализовано вне публично-правовых отношений, опосредующих управленческое взаимодействие в сфере публичной власти. Частное лицо обладает этим правом, когда в соответствии с публично-правовой нормой реализация его индивидуальных интересов необходимо сопряжена с обязанностью носителей публичной власти совершить в отношении него определенные действия.
Категория «вид» возможного поведения применительно к субъективному публичному праву частного лица характеризует его определенную направленность и способ реализации. Исходя из этого критерия в отечественной науке еще в начале XX в. стали выделяться три вида субъективных публичных прав:
1) права на участие во власти;
2) права на свободу от власти, или права личной свободы;
3) права на содействие власти.
Эта классификация субъективных публичных прав частных лиц опирается на ставшую классической систему субъективных публичных прав, построенную Г. Еллинеком[4 - См.: Еллинек Г. Система субъективных публичных прав. М., 1905.]. Она не потеряла своей актуальности и значения и сегодня, являясь одной из наиболее известных и популярных в теории административного права. Все правоотношения между индивидом и государством Г. Еллинек подразделяет на четыре категории, характеризующиеся специфическим статусом частного лица и соответствующими ему правами:
1) права на участие в организации и деятельности публичной власти, в формировании государственной воли – избирательные права, право петиций, свобода союзов, собраний и т. д. (status activus);
2) обязанности частных лиц в отношении государства (status passivus). Этот статус характеризуется состоянием подчинения частного лица публичной власти, при котором частное лицо несет только обязанности. Это – состояние несвободы частного лица и свободы публичной власти, ограниченной объективным правом. Всякое притязание государства к частному лицу должно иметь правовое основание[5 - См.: Еллинек Г. Право современного государства. СПб., 1908. С. 273–274.]. Обременение частного лица публично-правовыми обязанностями имеет свои правовые пределы, и выход за эти пределы (незаконное возложение обязанности) является правовым основанием для правопритязания к публичной власти и оспаривания ее действий;
3) права частных лиц на свободу от государства, от вмешательства органов публичной власти в сферу предоставленной им свободы – право на неприкосновенность личности, жилища, имени, свободу передвижений и т. д. (status libertatis). Статус свободы означает свободное от вмешательства государства состояние частного лица. В силу такого положения частное лицо может притязать на отмену всех нарушающих его свободу распоряжений публичной власти, всех ущемляющих его права или создающих препятствия их осуществлению административных актов;
4) права на содействие, помощь и положительные услуги со стороны государства (status civitatis). Сам Г. Еллинек к этой группе прав относил лишь права на судебную защиту. Следуя логике его теоретической конструкции, к этому виду субъективных публичных прав впоследствии стали относить также право на содействие в обеспечении безопасности имущества частных лиц, право на социальное обеспечение и иные социально-экономические права.
Наряду с понятием «субъективное публичное право» в одном категориальном ряду стоят понятия «свобода» и «законные интересы» частных лиц, которые также могут выступать в качестве предмета административно-правового спора. Так, отечественный законодатель к числу дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, относит «административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов» (ч. 2 ст. 1 КАС РФ). В теории права общепризнано, что юридические свободы суть те же субъективные права, которым корреспондируют определенные юридические обязанности. Использование термина «свобода» для обозначения определенных прав подчеркивает более широкие возможности индивидуального выбора лица, не очерчивая его конкретных действий и их результата (например, свобода совести в отличие от права избирать и быть избранным).
В данном случае лицу предоставляется возможность свободно определить свое поведение в некоторых сферах общественной жизни и гарантируется в этой связи невмешательство как со стороны государства, так и иных субъектов права. Тем не менее четкое разграничение между правами и свободами провести достаточно трудно, ибо зачастую все политические права с четко определенными правомочиями также именуют свободами. Различие в терминах обусловлено скорее историческими традициями, сложившимися еще в XVIII–XIX вв.
Законные интересы отличаются от субъективных прав прежде всего тем, что им не корреспондируют прямые юридические обязанности соответствующих лиц и они не имеют конкретного перечня и юридических гарантий. Субъективное право носит индивидуально-определенный характер (определены носитель права, обязанное лицо, мера и вид поведения, пределы во времени и пространстве). Пределы правомочий законного интереса четко не сформулированы в конкретных правовых нормах, а вытекают из совокупности правовых норм, правовых дефиниций, общих принципов права, буквы и духа закона, кодифицированных актов и т. д.
Законные интересы частных лиц в сфере публичного управления – это феномен той сферы административной деятельности, где законодатель предоставляет органам публичной власти дискреционные полномочия, свободу в выборе вариантов поведения исходя из принципа целесообразности. Основными юридическими предпосылками существования законных интересов частных лиц являются три обстоятельства:
а) норма публичного права устанавливает возможность свободного усмотрения органа публичной власти;
б) норма права не определяет обязанностей этих органов, которые обеспечивали бы возможность частных лиц потребовать от них соответствующих действий и решений;
в) не устанавливая обязанности администрации удовлетворять законный интерес частных лиц, закон в то же время запрещает осуществлять связанный с ним публичный интерес в незаконной форме.
В случае нарушения или оспаривания субъективных прав и законных интересов в сфере публичного управления у их обладателя возникает право на защиту. Это – самостоятельное субъективное публичное право. По своему содержанию оно выражает возможность управомоченного лица в установленной законом форме с помощью предусмотренных законом правовых средств использовать не противоречащие закону правовые способы воздействия на правонарушителя с целью:
– устранения препятствий в осуществлении своих субъективных прав и законных интересов;
– пресечения, предупреждения их нарушения или оспаривания;
– восстановления нарушенных или оспоренных прав и компенсации понесенного ущерба.
1.3. Формы защиты субъективных публичных прав и законных интересов в сфере публичного управления
Защита прав и законных интересов представляет собой использование предусмотренных законом мер защиты с целью устранения препятствий для их реализации в случае нарушения или оспаривания. Меры защиты – это закрепленные в юридических нормах способы (средства) правового принуждения, направленные на восстановление нарушенного или оспоренного права, создание необходимых условий его беспрепятственного осуществления и обеспечение исполнения юридической обязанности.
В перечень мер защиты, используемых в административном праве, могут быть включены:
– признание незаконным принятого административного акта, либо совершенного административного действия (бездействия);
– признание права;
– восстановление положения, существовавшего до нарушения права;
– пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (меры предварительной защиты);
– признание недействующим акта государственного органа или органа местного самоуправления;
– неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону;
– прекращение или изменение правоотношения;
– возложение определенной обязанности (принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений права либо воздержаться от определенного действия) и др.
Эти меры направлены на обеспечение неприкосновенности права, его осуществимости и ликвидацию последствий его нарушения.
Использование мер защиты осуществляется в рамках определенной формы защиты прав и законных интересов, под которой понимается юридически установленный порядок удовлетворения потребности в признании, соблюдении и восстановлении нарушенных прав и законных интересов или устранении угрозы их нарушения в целях обеспечении беспрепятственной реализации.
Выделяются две основные формы защиты – юрисдикционная и неюрисдикционная.
Юрисдикционная форма защиты характеризуется тем, что лицо, права и законные интересы которого нарушены неправомерными действиями (бездействием) или решениями, обращается за защитой к государственным юрисдикционным органам (в суд или административный орган), которые уполномочены принять необходимые меры для восстановления нарушенного права и пресечения его нарушения. В своем исконном значении слово «юрисдикция» (от лат. jurisdictio – судопроизводство, ведение суда) обозначает право производить суд, решать правовые вопросы и сферу полномочий юрисдикциоиного органа. Jurisdictio дословно переводится как «правоговорение», суждение о праве, акт провозглашения права органом, имеющим власть, судить, т. е. прерогативу разрешать конфликты принудительным для сторон образом. Осуществлять юрисдикцию значит «говорить» сторонам, в чем заключается право в данном конкретном случае, «высказываться от имени закона», «взвешивать» их права и оценивать их действия с точки зрения правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителю.
Деятельность, состоящая в «правоговорении», «суждении о праве», неразрывно связана с функционированием «третьей» власти – судебной. Однако понятие юрисдикции не может сводиться только к «судоговорению», судопроизводству. В случаях, предусмотренных законом, «правоговорение» в процессе разрешения административно-правовых споров могут осуществлять не только судебные, но и квазисудебные учреждения, а также административные органы, наделенные отдельными юрисдикционными полномочиями. Соответственно, для юрисдикционной формы характерны два основных порядка защиты: судебный и внесудебный.
Под судебной защитой субъективных публичных прав и законных интересов понимается деятельность органов судебной власти (общей и специальной юрисдикции), осуществляемая на основе конституционных принципов правосудия, установленными законом способами и средствами в определенной процессуальной форме путем разрешения административных споров в целях восстановления нарушенного или оспоренного права, создания необходимых условий его беспрепятственного осуществления и обеспечения исполнения юридической обязанности. Судебная форма защиты имеет конституционные основания. Согласно ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».
Судебная защита прав и свобод при разрешении административных споров отличается рядом особых признаков:
– реализуется только судом, наделенным особой функцией по отправлению административного правосудия;
– осуществляется с применением норм административного, налогового, антимонопольного и других отраслей публичного права с целью рассмотрения претензий, основанных на правовых нормах этих отраслей;
– регулируется судебным административным правом и предполагает разрешение административных споров по принципу: прав тот, на чьей стороне закон;
– предназначена для решения наиболее сложных правовых проблем, возникающих в сфере действия административного права;
– производится в установленной законом процессуальной форме, гарантирующей законность и обоснованность судебного решения;
– осуществляется при участии сторон административного спора и других заинтересованных лиц: это способствует принятию объективного и эффективного судебного решения.
В судебном порядке могут защищаться не только субъективные публичные права частных лиц (права свободы), но и права властвования – полномочия органов и должностных лиц государственной власти и муниципального самоуправления. В случаях, установленных в законе, за правовой защитой своих полномочий в суд могут обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, избирательные комиссии, полагающие, что какой-либо нормативный правовой акт нарушает их компетенцию (ч. 3, 4 ст. 208 КАС РФ).
При использовании судебной формы защиты применяются такие средства правовой защиты, как административные иски (возражения на них), жалобы, протесты, представления, заявления, вынесение судебных решений, постановлений, оформление и исполнение исполнительных листов и т. д.
Внесудебный порядок характеризует процедуры защиты прав, которые используются до обращения в суд (досудебный порядок). При этом законодатель понимает термин «внесудебные процедуры» достаточно широко (ч. 1 ст. 218 КАС РФ). Исходя из этого понимания внесудебный порядок защиты можно подразделить на два вида: юрисдикционный и неюрисдикционный. Внесудебный юрисдикционный порядок защиты, в свою очередь, представлен двумя видами процедур: квазисудебной и административной.
Квазисудебный порядок защиты характеризуется как деятельность специальных государственных органов, наделенных юрисдикционными полномочиями для разрешения определенных категорий административных споров. Эти органы не входят в систему судебной власти, но используют квазисудебные процедуры, т. е. почти судебные процедуры, максимально приближенные к ним. К их числу можно отнести, например, Высшую патентную палату Роспатента, комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, квалификационные коллегии судей и др. Они не могут называться судом, поскольку входят в систему исполнительной власти либо являются органами судейского сообщества, не относящимися к самой судебной власти и ее отправлению. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к полномочиям судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие – это функция суда.
Защита прав и законных интересов в административном порядке осуществляется органами публичной администрации и местного самоуправления, которые в соответствии с законом компетентны без вызова заинтересованных лиц и вне развернутой процедуры по их жалобе принять решение о восстановлении нарушенного права либо устранении юридических неопределенностей. В случае необходимости для принятия объективного, всестороннего и своевременного решения жалоба может быть рассмотрена с участием направившего ее лица. Это решение может быть оспорено в суде. Процедурные правила административной защиты содержатся в ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», административных регламентах, иных нормативных правовых актах.
Неюрисдикционная форма защиты охватывает собой действия субъектов административно-правовых отношений по защите своих прав и законных интересов, которые в случаях, предусмотренных в законе, совершаются ими самостоятельно, без обращения за помощью к юрисдикционным органам. Можно выделить три основных вида неюрисдикционных форм защиты: самозащиту, институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена) и урегулирование спора о праве административном.
Самозащита – это форма защиты, при которой лицо, права которого нарушены или оспорены, располагает возможностями правомерного воздействия на нарушителя, не прибегая к помощи судебных или иных юрисдикционных органов. В рамках этой формы защиты обладатель нарушенного или оспариваемого права может использовать различные способы самозащиты, которые должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. В частности, к допускаемым мерам самозащиты относятся действия лица в состоянии необходимой обороны и крайней необходимости или применение мер, которые называются мерами оперативного воздействия, например отказ совершить определенные действия. В административном праве к такого рода мерам можно отнести отказ от исполнения ничтожного административного акта, отказ государственного гражданского служащего от исполнения данного ему неправомерного поручения (ч. 2 ст. 15 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Самозащиту для обеспечения своих полномочий (прав властвования) вправе использовать органы и должностные лица публичной администрации. Если они принимают в отношении частного лица решение, которое презюмируется законным и обязательным, а частное лицо не исполняет его добровольно, то орган может своей властью применить принудительные меры для исполнения решения и защиты своего права принимать такое решение. Это означает, что свое право (прерогативу) издавать односторонние обязательные решения публичная администрация по общему правилу может защищать принудительно без предварительного решения суда. Исключение составляют случаи, предусмотренные ч. 3 ст. 1 КАС РФ и другими законодательными актами. Это вид самозащиты в теории административной юстиции называется «административная самозащита».
Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) – это специально назначаемое должностное лицо, которое выступает как независимый публично-правовой посредник при разрешении споров между гражданином и административными органами и призвано свойственными ему средствами обеспечить защищенность субъективных прав и законных интересов в административно-правовых конфликтах. Основными направлениями деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются: рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению; анализ законодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур и др.
Уполномоченный по правам человека из-за отсутствия у него распорядительных и юрисдикционных полномочий самостоятельно не может непосредственно какими-либо властно-принудительными средствами влиять на действия и решения административных органов и должностных лиц и давать им обязательные к исполнению указания. Он не вправе отменить незаконное административное решение, заменить его своим собственным или потребовать его изменения или отзыва. Сила омбудсмена – в его высоком моральном авторитете, основанном на компетентности, уравновешенности, справедливости суждений.
Урегулирование спора о праве административном – это самостоятельная форма правовой защиты, при использовании которой стороны спорного материального правоотношения совершают совместные действия с целью устранения возникшей спорной ситуации. Такое урегулирование путем обращения к примирительным процедурам, в частности путем обращения к посреднику, является одним из альтернативных судебному способов разрешения споров, использование которых возможно как до или вместо обращения в суд, так и после обращения в суд, когда дело находится в производстве суда.
Отечественное законодательство допускает использование процедур урегулирования административных споров сторонами путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур после обращения в суд и вне суда, но под его контролем (ст. 190 АПК РФ, ст. 137 КАС РФ).
Процедуры урегулирования административных споров до суда, в том числе с использованием примирительных процедур, включая медиацию, в российском праве не получили еще надлежащей правовой регламентации. Между тем в зарубежных странах широко используется, например, процедура обращения к органу – автору акта для урегулирования спорных вопросов в претензионном порядке. На расширение в национальных законодательствах спектра этих процедур как дополняющих административную юстицию ориентирует Рекомендация Комитета министров Совета Европы № R (2001) государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между публичной администрацией и частными лицами».
Таким образом, административное право в качестве материально-правовой предпосылки административной юстиции обусловливает специфику защищаемых прав и законных интересов, характер форм, способов и мер их защиты. Необходимость административной юстиции предопределяется спецификой претензий, возникающих в связи с принятием и применением норм административного права и основанных на них. Соответственно, юридическая природа судебного административного права как права административной юстиции обусловлена административно-правовым основанием спорных притязаний.
Это право предназначено для разрешения спорных административно-правовых притязаний и выступает как форма принудительного осуществления материальных административно-правовых обязанностей, форма защиты субъективных публичных прав в случае, если содержащиеся в нормах административного права предписания, которые устанавливают эти права, не исполняются обязанными субъектами добровольно.
1.4. Административная юстиция как юрисдикционная форма защиты субъективных прав и контроля за законностью в публичном управлении
1. Понятие юстиции. Термин «юстиция» происходит от лат. justitia и соответствует русским словам «справедливость», «правосудие», «благочестие». В русском языке это слово традиционно применяется как синоним слов «правосудие», «суд», «судопроизводство» и обозначает совокупность государственных учреждений, осуществляющих правосудие и так или иначе связанных с судопроизводством.
В современном российском юридическом лексиконе термин «юстиция» имеет широкое и узкое значение. В широком значении юстиция – это:
а) вся система судебных, правоохранительных и иных юридических органов государства, связанных с юридической деятельностью;
б) сфера деятельности, связанная с организацией и функционированием судебной власти, включающей:
– организационно-техническое обеспечение деятельности судов (судебная статистика, кадровое обеспечение, информационно-правовое обеспечение и др.);
– организация деятельности нотариата, адвокатуры, арбитражных управляющих;
– принудительное исполнение судебных актов;
– уголовно-исправительная система и др.;
в) правосудие как форма (способ) реализации судебной власти.
В исконном, строгом (узком) значении слова именно правосудие является синонимом слова «юстиция» и адекватным переводом латинского термина justitia. Правосудие представляет собой способ (форму) судебной деятельности по рассмотрению различных категорий дел. Конституция РФ (ч. 1 ст. 118) устанавливает, что правосудие осуществляется только судом, т. е. реализующими судебную власть специальными государственными органами в лице судей и посредством судопроизводства. Правосудие выражается через властное суждение о правах, обязанностях или ответственности кого-либо на основе применения закона в судебном решении. В качестве главной задачи правосудия Конституция РФ определила обеспечение прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Исходя из этого в общем виде правосудие можно определить как способ (форму) реализации судебной власти, выражающийся в осуществлении судом юрисдикционных полномочий по рассмотрению и разрешению различных юридических конфликтов, связанных с нарушением субъективных прав и свобод либо норм объективного права.
