скачать книгу бесплатно
Актуальные проблемы правотворчества
Николай Николаевич Черногор
Максим Викторович Залоило
Настоящее учебное пособие подготовлено в продолжение и развитие традиций научной школы правотворчества Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Опыт экспертно-аналитической работы Института, его непосредственное участие в законопроектной деятельности, разработке научных прогнозов и концепций развития российского законодательства обеспечивает не только теоретический, но и практический характер данного пособия.
Цели работы – рассмотрение актуальных проблем правотворчества, поиск оптимальных путей их решения с учетом стратегических задач российского государства и общества на современном этапе. Акцент сделан на проблемах определения сущности правотворчества. Особое внимание уделено изучению проблем обеспечения его эффективности, в частности вопросам оптимизации правотворческого процесса, влиянию на него судебной практики, научной обоснованности принятия законодательных решений, формированию стандартов правотворчества. Анализируется значение юридической техники и современных юридических технологий в этой сфере.
Для студентов магистратуры, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», преподавателей, аспирантов юридических вузов и факультетов, научных работников, юристов-практиков, представителей законодательных органов, а также для широкого круга читателей, принимающих участие в общественном обсуждении законодательных инициатив.
В формате PDF A4 сохранен издательский макет книги.
Николай Черногор, Максим Залоило
Актуальные проблемы правотворчества
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Одобрено секцией публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов магистратуры, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
Рецензенты:
Корнев А.В. – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),
Рыбаков О.Ю. – доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, исполняющий обязанности заведующего отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
NIKOLAY CHERNOGOR, MAXIM ZALOILO
ACTUAL PROBLEMS OF LAW-MAKING
Textbook
Moscow
Approved at the Public Law Section of the Scienti c Council of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of Russian Federation Approved as a textbook for undergraduate students specializing in the program «Jurisprudence»
Reviewers:
Kornev A.V. – Doctor of Sciences (Law), Professor, Head of Department of theory of state and law of Kutafin Moscow State Law University (MSAL),
Rybakov O.Yu. – Doctor of Sciences (Law), Doctor of Sciences (Philosophy), Professor, the Acting Head of the Department of theory of law of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
Chernogor Nikolay, Zaloilo Maxim
Actual problems of law-making: textbook / N.N. Chernogor, M.V. Zaloilo. М.: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation: Law firm CONTRACT, 2018. – 144 р.
This textbook is aimed in identifying of relevant theoretical and practical problems of law-making in Russia, as well as to offer optimum ways of their decision, taking into account the strategic objectives and needs of the Russian state and society at the present stage.
Emphasis is placed on the problems of defining the nature of law-making, the status of the theory of law-making, optimizing the law-making process. Special attention is paid to the problems of ensuring the effectiveness of law-making, in particular, questions of scientific justification of adoption of law-making decisions, the establishment of standards of law-making, role of strategic planning in ensuring the effectiveness of lawmaking, the impact of judicial practice on law-making. The significance of legal technique and modern legal technologies in law-making is examined.
For undergraduate students specializing in the program «Jurisprudence». It will be interesting for post-graduate students, teachers of law faculties and universities, researchers, practicing lawyers, as well as for all who are interested in the issues of lawmaking.
© Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2018
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Черногор Николай Николаевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Залоило Максим Викторович – кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
COLLECTIVE OF AUTHORS
Chernogor Nikolay Nikolaevich – Doctor of Sciences (Law), Professor, Head of the Department of state-legal disciplines of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
Zaloilo Maxim Viktorovich – Candidate of Sciences (Law), Senior teacher of the Department of state-legal disciplines of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
Введение
В процессе правотворчества решаются задачи, имеющие важное значение для общества, государства и личности. Эффективность действия нормативных правовых актов определяется уровнем их подготовки, обсуждения, характером рассмотрения и доведения до сведения исполнителей. В связи с этим качество правотворчества должно повышаться, и для этого требуется решение соответствующих актуальных теоретических и практических проблем правотворчества.
Цели предлагаемого учебного пособия заключаются в рассмотрении актуальных теоретических и практических проблем правотворчества и оптимальных путей их решения с учетом стратегических задач и потребностей Российского государства и общества на современном этапе. Содержание пособия отражает современное состояние правотворчества в Российской Федерации.
Вопросы правотворчества не являются новыми для отечественной юридической науки. Существенный вклад в разработку различных аспектов правотворчества внесен учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (А.И. Абрамова, Н.Г. Александров, С.Н. Братусь, И.Л. Брауде, А.Б. Венгеров, Н.А. Власенко, М.Н. Гернет, С.А. Голунский, А.И. Денисов, С.Ф. Казьмин, С.Ф. Кечекьян, О.Э. Лейст, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, А.А. Пионтковский, Т.Н. Рахманина, И.С. Самощенко, А.А. Тилле, В.А. Туманов, Ю.А. Тихомиров, М.Д. Шаргородский, Т.Я. Хабриева и др.), в стенах которого сформировалась научная школа правотворчества, получившая широкое признание[1 - См.: Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2015. № 8. С. 5—13.].
В работах Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее – Институт) большое внимание уделяется вопросам правотворческой деятельности и обеспечения ее качества, концептуальному обоснованию проектов законов, организации их подготовки, обсуждения и принятия, совершенствованию законодательства и прогнозированию эффективности норм права, юридико-техническим приемам и способам правотворческой деятельности, проблемам упорядочения и систематизации российского законодательства и т. д.[2 - См.: Прянишников Е.А., Хабриева Т.Я., ЛафитскийВ.И. и др. Страницы истории и очерки о научных школах Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 4-е изд. М., 2015. С. 347–365.]
В Институте проводятся научные мероприятия, в ходе которых обсуждаются различные проблемные вопросы обеспечения качества и повышения эффективности правотворческой деятельности. Так, 19 марта 2014 г. состоялось заседание круглого стола на тему «Проблемы правотворчества: поиск эффективных решений». 3–4 июня 2015 г. прошла X Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Правотворчество и юридическая наука: современные проблемы», основное внимание участников которой было уделено вопросу необходимости совершенствования качества правотворческого процесса на национальном уровне как фактору повышения значимости и уважения закона, эффективности правоприменения и условию формирования правового государства. Проблемы обеспечения качества закона стали предметом обсуждения на круглом столе, прошедшем 28 сентября 2016 г. Состоявшийся 29 марта 2017 г. круглый стол аспирантов и студентов был посвящен анализу проблем совершенствования правотворческой деятельности.
В современных условиях научная школа правотворчества Института сталкивается с новациями в юридической сфере и испытывает очередной подъем, что обусловлено разработкой актуальных проблем, связанных с вопросами обеспечения эффективности правотворческой деятельности[3 - См. подробнее: Власенко Н.А., Залоило М.В. Научная школа правотворчества: от разработки юридической техники к современным юридическим технологиям // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. № 5. С. 734–745.].
Своего рода продолжением традиций научной школы правотворчества Института является и настоящее учебное пособие, авторы которого преподают учебные дисциплины «Актуальные проблемы теории правотворчества», «Экспертиза в правотворческом процессе», «Нормотворческая юридическая техника», «Коллизии в праве: теория и практика», «Мониторинг в правотворчестве» в магистратуре Института.
Опыт экспертно-аналитической работы Института, его непосредственного участия в законопроектной деятельности Правительства РФ, разработки научных прогнозов и концепций развития российского законодательства обеспечивает не только теоретический, но и практико-прикладной характер учебного пособия.
Предлагаемое учебное пособие состоит из трех глав, каждая из которых сопровождается поглавными компетенциями (что студент должен знать, уметь и какими навыками владеть в результате освоения содержания той или иной главы), а также списком литературы по теме и вопросами для самоконтроля.
В первой главе учебного пособия раскрываются проблемы понятия и сущности правотворчества как познания, процесса и результата, анализируется статус теории правотворчества в современной юриспруденции.
Вторая глава учебного пособия посвящена проблемам обеспечения эффективности правотворчества. В ней, в частности, исследуются основные стадии правотворческого процесса и предлагаются пути его оптимизации, освещаются проблемы оценки эффективности правотворчества, научной обоснованности принятия правотворческих решений, совершенствования правового регулирования правотворчества. Особое внимание в контексте рассматриваемой темы уделено вопросам стратегического планирования. Анализируется роль судебной практики в обеспечении эффективности правотворчества.
В третьей главе определяется значение для правотворчества юридической техники и современных юридических технологий. Особое место отводится изучению таких перспективных юридических технологий, как мониторинг правотворчества, планирование, юридическое прогнозирование, правовой эксперимент, общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия. Анализируются новые векторы развития нормотворческой юридической техники и правотворческих юридических технологий, в частности, исследуется такое новейшее явление современной правовой действительности, как цифровизация правотворчества.
Учебное пособие «Актуальные проблемы правотворчества» предназначено для студентов магистратуры, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», будет интересным для аспирантов, преподавателей юридических факультетов и вузов, научных работников, юристов-практиков, а также для всех, кто интересуется актуальными проблемами правотворчества.
Глава 1
Правотворчество: теоретические проблемы понимания
В результате изучения материалов главы студент должен:
знать проблемы науковедческого статуса теории правотворчества в современной юриспруденции; понятие, принципы правотворчества, факторы, обусловливающие правотворческий процесс, субъектов и виды правотворчества, проблемы определения сущности правотворчества;
уметь предлагать решение проблем науковедческого статуса теории правотворчества в современной юриспруденции, определения сущности правотворчества; дискутировать и обосновывать свои аргументы на семинарских занятиях, научных мероприятиях по актуальным проблемам правотворчества;
владеть понятийным аппаратом теории правотворчества; основными навыками анализа теоретико-правовых проблем понимания правотворчества.
§ 1.1. Теория правотворчества: проблема науковедческого статуса в современной юриспруденции
В доктрине признаются закономерными дифференциация знаний юриспруденции, обособление определенных научных направлений и выделение из них прикладных юридических наук, таких как юридическая герменевтика (наука о способах изложения и понимании юридических текстов)[4 - См., например: Васьковский Е.В. Цивилистическая методология. Учение о толковании и применении гражданских законов. М., 2002; Гредескул Н.А. К учению об осуществлении права. Интеллектуальный процесс, требующийся для осуществления права. Харьков, 1900; Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР. М., 1962; Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972; Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. М., 1976; Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М., 1979; Насырова Т.Я. Телеологическое (целевое) толкование советского закона: Теория и практика. Казань, 1988; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998; Малинова И.П. Философия права и юридическая герменевтика. М., 2014; Юридическая герменевтика в XXI веке / под общ. ред. Е.Н. Тонкова, Ю.Ю. Ветютнева. СПб., 2016; Гермашев А.Н. Юридическая герменевтика как теория о способах изложения воли в юридическом тексте и способах ее толкования: дис….канд. юрид. наук. М., 2010.], юридическая конфликтология[5 - См., например: Дмитриев А.В., Кудрявцев В.Н., Кудрявцев С.В. Введение в общую теорию конфликтов. М., 1993; Юридический конфликт: сферы и механизмы / отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1994; Юридический конфликт: процедуры разрешения / отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1995; Юридическая конфликтология / под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1995; Основы конфликтологии / под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1997; Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2000; Жеребин В.С. Проблемы правовой конфликтологии: дис…. д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2001; Худойкина Т.В. Юридический конфликт (теоретико-прикладное исследование): дис….д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002; Юридический конфликт / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2017.], наука сравнительного правоведения[6 - См., например: Сравнительное правоведение: сборник статей. М., 1978; Очерки сравнительного права: Сборник / сост. и пер. В.А. Туманова. М., 1981; Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. М., 1993; Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. М., 1995; Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности / пер. с фр. В.А. Туманова. М., 1996; Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996; Рабель Э. Задачи и необходимость сравнительного правоведения: пер. с нем. Екатеринбург, 2000; Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности) / под ред. В.А. Туманова. М., 2003; Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. М., 2006; Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право. М., 2011; Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Т. 1. Правовые системы Восточной Европы / под ред. В.И. Лафитского. М., 2012; Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Т. 2. Правовые системы Западной Европы / под ред. В.И. Лафитского. М., 2012; Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Т. 3. Правовые системы Азии / под ред. В.И. Лафитского. М., 2013; Малиновский А.А. Сравнительное уголовное право. М., 2014.], нормотворческая юридическая техника[7 - См., например: Брауде И.Л. Избранное. Очерки законодательной техники. Некоторые вопросы системы советского права. М., 2010; Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1965; Его же. Культура и техника законодательства. М., 1991; Власенко Н.А. Основы законодательной техники. Иркутск, 1995; Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сборник статей: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001; Кашанина Т.В. Юридическая техника. М., 2007; Ее же. Юридическая техника в сфере частного права. М., 2009; Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009; Доктринальные основы юридической техники / отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2010; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. М., 2011; Власенко Н.А., Абрамова А.И., Чернобель Г.Т. и др. Юридическая техника: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2016; Юридическая техника: учебник: для вузов в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. М., 2016.] и др. Имеется и противоположная точка зрения В.М. Сырых, который с осторожностью относится к обособлению разного рода теорий (правоотношений, правовых актов, правосознания и пр.) в составе юридической науки, предостерегая от применения понятия «теория» без должной на то основы[8 - См.: Сырых В.М. История и методология юридической науки. М., 2013. С. 64.].
В современной юридической литературе высказываются предложения о выделении новых отраслей научных знаний в юриспруденции, имеющих немало общего с теорией правотворчества: нормографии («системы научных знаний о проблемах, способах, принципах, правилах нормотворческой деятельности, приемах и средствах юридической техники и технологии подготовки нормативных правовых актов»)[9 - См.: Нормография: теория и технология нормотворчества: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2017. С. 23–26.], лексологии (законоведения)[10 - См.: Галузо В.Н. От законоведения в Российской империи к лексологии в Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 7. С. 35.], правовой политики («научно обоснованной, системной деятельности органов государственной власти и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, использованию юридических средств в целях наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, формирования правовой государственности и высокого уровня правовой культуры общества и личности»)[11 - Малько А.В. Правовая политика как категория XXI века // Государство и право. 2012. № 11. С. 6; Рыбаков О.Ю. Правовая политика как научная теория в юридических исследованиях // Право. Законодательство. Личность. 2010. № 2. С. 107, 108.].
К числу самостоятельных юридических наук прикладного характера примкнула и теория правотворчества[12 - Теория в широком смысле – это комплекс взглядов, представлений, идей, направленных на истолкование и объяснение какого-либо явления; в более узком и специальном смысле – высшая, самая развитая форма организации научного знания, дающая целостное представление о закономерностях и существующих связях определенной области действительности – объекта данной теории. См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983.], выделившаяся во второй половине ХХ в. из фундаментальной юридической науки – общей теории государства и права в связи с накоплением и развитием знаний о различных аспектах правотворческой деятельности (механизме правотворчества, актах правотворчества, юридико-технических приемах и способах правотворческой деятельности, стадиях правотворческого процесса, принципах, видах и субъектах правотворчества, проблемах и способах обеспечения эффективности правотворчества, законотворчестве как особой форме правотворчества, вопросах систематизации законодательства и т. д.). Сформировались и развиваются научные школы правотворчества[13 - Власенко Н.А., Залоило М.В. Развитие правотворческой научной школы // Журнал российского права. 2015. № 9. С. 24–35.].
При этом проблемам правотворчества были посвящены исследования еще дореволюционных авторов. «В юридической науке дореволюционной России развивались отдельные идеи правотворчества, постепенно формировалась система соответствующих научных категорий»[14 - Липень С.В. Идеи правотворчества и правореализации в политико-правовой мысли России XIX – начала ХХ в.: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 11.].
В литературе отмечается, что «основы теории правотворчества в современном виде были заложены только во второй половине ХХ в. Именно в этот период в трех наиболее весомых научных трудах по данной проблеме («Теория правотворчества. Идея эволюции в праве» Г. Синцгеймера, «Правотворчество. Теория и законодательная техника» А. Нашиц и «Правотворческое учение» П. Ноля) были разработаны теоретико-методологические основы правотворчества»[15 - См.: Матвеева М.А. Теория правотворчества: методологические и концептуальные аспекты: дис… канд. юрид. наук. М., 2017. С. 5.].
О необходимости выделения самостоятельной юридической науки, изучающей проблемы правотворчества, писали в советское время А. Нашиц[16 - См.: Нашиц А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. М., 1974.], Д.А. Керимов[17 - Керимов Д.А. Методологический аспект правотворчества // Вопросы философии. 1975. № 5.], А.С. Пиголкин[18 - См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М., 1962.], А.А. Ушаков[19 - См.: Ушаков А.А. О законографии как науке о правотворчестве // Государство, право, законность: ученые записки № 300. Ученые записки Пермского университета. Вып. 5. Пермь, 1974.].
А. Нашиц считается основоположницей марксистско-ленинского понимания правотворчества. По мнению Д.А. Керимова, работа А. Нашиц «Правотворчество: Теория и законодательная техника» вносит существенный вклад в разработку теории правотворчества, особенно в той части, которая касается правотворчества как познания»[20 - Послесловие в издании: Нашиц А. Указ. соч. С. 239.].
Высказывались предположения о том, что теория правотворчества должна представлять собой систему знаний о технике создания нормативного правового акта в рамках соответствующей государственной деятельности, включающей в себя законодательную технику (правила правотворчества), методологию и методику[21 - См.: Ушаков А.А. О законографии как науке о правотворчестве. С. 59.]. А.А. Ушаков обосновал выделение прикладной юридической науки – законографии, которая исследует закономерности создания законодательства, охватывая все стороны правотворчества, в частности методы создания права, которые в зависимости от их роли в правотворчестве могут быть разбиты на методологические, методические и технические, постановку, процедуру и психологию законодательного механизма, построение правовых норм, композицию (строение) законодательных актов, их язык[22 - См.: Ушаков А.А. О науке законографии, ее содержании и задачах // Правоведение. 1975. № 4. С. 20.]. Создание права представляет собой сложный процесс, который не может быть понят исходя только из законов развития самого права. Для этого необходима наука о правотворчестве – синтетическая, комплексная, которая должна смыкаться с другими науками, использовать их достижения для решения своих задач. Такой наукой, по мнению А.А. Ушакова, может выступать только законография. Ее суть заключается в объяснении целесообразности и рациональности правотворческой деятельности[23 - Там же. С. 24.]. Д.А. Керимов полагал, что теория правотворчества должна охватывать весь комплекс научных знаний о закономерностях правообразования[24 - См.: Керимов Д.А. Методологический аспект правотворчества. С. 112.], правотворчество необходимо исследовать как познание, деятельность и результат в их органическом единстве[25 - См.: Нашиц А. Указ. соч. С. 239.].
Внимание к проблемам правотворчества проявляется и в юридической литературе постсоветского периода, с чем связан и новый виток в развитии теории правотворчества.
Н.А. Власенко, рассуждая о возможности отнесения юридической техники к числу прикладных юридических наук, замечает, что в состав теории права входит «комплекс достаточно самостоятельных высокоразвитых систем знаний», и относит к таковым в том числе теорию правотворчества. При этом он считает, что юридическая техника не обладает статусом обособленной теории знаний, но примыкает к более общим положениям уже существующих самостоятельных знаний, в частности, к теории правотворчества. Таким образом, теорию правотворчества нельзя представить в отрыве от правотворческой юридической техники[26 - Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. С. 16.].
«Частнонаучной юридической теорией по отношению к общей теории права и государства» называет теорию правотворчества С.В. Липень, который подчеркивает, что развитие теории правотворчества представляет собой процесс дальнейшей конкретизации научного знания, заключающийся в «разработке все более специальных научных идей и категорий, уточнении взаимосвязей между ними»[27 - См.: Липень С.В. Указ. соч. С. 10, 11.].
М.А. Матвеева обосновывает наличие теории правотворчества как «относительно самостоятельного, но методологически зависимого от общей теории государства и права научного феномена» и определяет ее как «систему объективно истинных знаний в форме понятий, категорий, принципов и начал, касающихся правотворчества, которая последовательно и достоверно отражает действующие в этой сфере объективные закономерности»[28 - См.: Матвеева М.А. Указ. соч. С. 9, 10.].
Общая теория правотворчества, по мнению М.Б. Румянцева, должна стать «научной базой для наиболее эффективного процесса создания отраслевого правового регулирования», в противном случае неизбежно «отставание правового регулирования от объективных потребностей общества, что негативно отражается на социально-экономическом, общественно-политическом и государственно-правовом развитии страны»[29 - См.: Румянцев М.Б. Правотворчество как юридическая наука // Законодательство и экономика. 2015. № 5; СПС «КонсультантПлюс».]. Наоборот, И.И. Шувалов пишет о необходимости обращения к реальной практике создания правовых норм для целей создания научной теории правотворчества[30 - См.: Шувалов И.И. К созданию научной теории правотворчества // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 2. С. 97, 106.]. В данном случае следует отметить, что в российской юридической науке имеются глубокие теоретические разработки различных аспектов правотворчества, которые так или иначе используются юридической практикой, хотя нельзя отрицать обратной связи между юридической наукой и практикой.
Называя теорию правотворчества междисциплинарным научным направлением на стыке науки теории государства и права и науки конституционного права, И.И. Шувалов утверждает, что в настоящее время она развивается в разных направлениях: теория юридической техники, теория законотворчества и др.[31 - См.: Шувалов И.И. Теория законотворчества. М., 2006.] Действительно, отдельные вопросы правотворчества изучаются наукой конституционного права (организация законодательного процесса, распределение правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и пр.), однако базой для теории правотворчества является именно теория государства и права.
Наряду с общей теорией правотворчества формируется региональная теория правотворчества[32 - См.: Хазанов С.Д. Общая теория регионального правотворчества: первый опыт комплексного исследования // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2001. № 2. С. 388–404; Гайворонская Я.В. Региональное правотворчество: понятие, принципы, правовое регулирование // Азиатско-Тихоокеанский регион: экономика, политика, право. 2015. № 2. С. 120–137.], в основе которой – «идея единства правотворческой правосубъектности региональных органов государственной власти, общих принципов правотворчества, системности действующих правовых актов»[33 - Хазанов С.Д. Указ. соч. С. 390.].
Науковедческий статус теория правотворчества приобретает и за рубежом. В 1970-е гг. и позднее в странах континентальной Европы оформилось новое направление в правоведении – легиспруденция (теория законотворчества).
В.И. Червонюк, одним из первых современных российских ученых применивший термин «легиспруденция» в своих работах, определяет его одновременно как «интердисциплинарную отрасль научного знания», а также как «сферу практической юриспруденции», объединившую юридические и иные дисциплины, в предмет исследований которых входят различные аспекты законодательной деятельности. В перечень элементов, составляющих легиспруденцию, входят законодательная методология (материальная легистика), техника законодательства (формальная легистика), подготовка законопроектов, информирование о состоянии законодательства, законодательная процедура, менеджмент законодательных проектов, социология законодательства, теория законодательства, учение о законодательных технологиях, теория согласования интересов в законотворчестве, методология и методика артикулирования и агрегации правообразующих интересов[34 - См.: Червонюк В.И. Теория государства и права: учебник. М., 2009. С. 51–53.].
Считается, что подготовка законопроектов – главным образом занятие юристов, в то же время «материальная легистика ни в коем случае не является привилегией лиц, имеющих юридическое образование, или сферой деятельности, к которой юристы являются однозначно более подготовленными, чем специалисты других профессий. Это относится, в частности, к методическому подходу, включая оценку, к менеджменту законодательных проектов и социологии законодательства. В отношении деятельности, связанной с материальными или содержательными аспектами законодательной работы, юристы, получившие традиционное юридическое образование, подготовлены не лучше других. Однако в силу их привилегированного положения на стадии подготовки законопроектов в законодательном процессе они несут особую ответственность и в отношении материальных аспектов законодательства»[35 - Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И. Социология права. М., 2017.].
Отправной точкой развития легиспруденции послужило опубликование в 1973 г. работы П. Нолла «Учение о законодательстве». В 1997 г. бельгийский ученый Люк Ж. Винтгенс ввел в правоведение сам термин «легиспруденция»[36 - См.: Wintgens L. Creation d’une banque de donnees en «legisprudence» // Gesetzge-bung heute. 1992. Vol. 3. P. 91.]. Однако некоторые авторы полагают, что основы легиспруденции были заложены еще в Древней Греции (в трудах Платона, Аристотеля и других крупнейших древнегреческих мыслителей можно найти упоминания о «науках о законах»), а сам этот термин был известен в том числе и российской науке и обнаруживается в работе «Философические предложения, сочиненные надворным советником и Правительствующего Сената секретарем Яковом Козельским в Санкт-Петербурге 1768 года»[37 - Шулмане Д., Шевчук П. Легиспруденция – новый подход к вопросу о законотворчестве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 6. С. 14.]. В частности, Я.П. Козельский писал о том, что знание применяемых законов несправедливо называть юриспруденцией, т. е. знанием прав, его следует называть легиспруденцией, т. е. именно знанием законов[38 - См.: Правовая мысль: Антология: учебное пособие. М., 2011. С. 236.]. Вместе с тем заметим, что в дореволюционной российской юриспруденции употреблялось в основном понятие законоведение[39 - См.: Рождественский Н. Энциклопедия законоведения. СПб., 1863; Неволин К.А. Энциклопедия законоведения. История философии законодательства / вступ. ст. Д.И. Луковской и др. СПб., 1997; Гордеенков Г. В чем должно состоять уголовное законоведение в России в настоящее время? Дис. на должность экстраординарного профессора. Харьков, 1838; Кормилев Н.Н. Законоведение. СПб., 1895; Гайковский Ф.А. Лесное законоведение. СПб., 1895; Дружинина Н.Л. Общепонятное законоведение: научно-практическое пособие. М., 1898; Алексеев Н.П. Законоведение. Конспект лекций. М., 1899; Солодовников А.Д. Законоведение. М., 1906; Дементьев В.С. Законоведение: учебник для средне-учеб. заведений. Витебск, 1909; Владимиров Л.Е. Учебник законоведения. СПб., 1911; Вальденберг В. Законоведение. Руководство для средних учебных заведений, педагогических классов и профессиональных курсов. СПб., 1911; Гололобов К.И. Законоведение. Курс средних учебных заведений. Саратов, 1912; Лаврентьев Д.К. Законоведение: учебник для средних учебных заведений и самообразования. Пг., 1916. Об истории законоведения в России см.: Галузо В.Н. Указ. соч. С. 31–36.].
Развитие легиспруденции за рубежом связывают с работами И. Бентама («Теория законодательства»), Ф.К. фон Савиньи («О призвании нашего времени к законодательству и правоведению»). Так, И. Бентам вывел такой принцип законодательной деятельности, как полезность, описал специфику работы законодателя, определил критерии принятия законотворческих решений, определил функции законодательного процесса[40 - См.: Шулмане Д., Шевчук П. Указ. соч. С. 15.]. В свою очередь, Ф.К. фон Савиньи писал о том, что «законы не должны быть изолированы от сознания народа», а законодатель должен издавать законы, основываясь на убеждениях народа[41 - Там же.].
Итак, следует резюмировать, что в настоящее время в многочисленных научных работах по правотворчеству нашли отражение необходимые атрибуты, характеризующие теорию правотворчества как самостоятельную юридическую науку: цели и задачи, принципы, предмет и методика исследования[42 - См.: Румянцев М.Б. Указ. соч.]. Теория правотворчества «формулирует и возносит сам смысл творения права на индивидуальный уровень, акцентируя внимание на творчески свободном индивиде как основном действующем лице этой деятельности»[43 - Брызгалов А.И. Правотворчество в отечественной науке: становление доктрины и современные представления. М., 2009. С. 96, 97.].
§ 1.2. Понимание правотворчества: подходы и проблемы
Правотворчество понимается в узком и широком смысле. В узком смысле под правотворчеством принято понимать деятельность компетентных органов власти (государственных, муниципальных и др.), организаций, граждан по разработке и принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов. Широкое понимание правотворчества включает в себя также процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства и создание в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов, изменение и отмену действующих. По существу, представители широкого подхода к правотворчеству отождествляют его с правообразованием – естественно-историческим процессом формирования права, включающим в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. В свою очередь, согласно узкому пониманию правотворчества правотворчество и правообразование соотносятся как часть и целое. Правообразование – широкое понятие, в ходе которого формируются взгляды и идеи о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, результатом и итогом этого процесса и выступает правотворчество.
Отечественная теория правотворчества ориентируется, как правило, на понимание правотворчества как формальных процедур подготовки и издания нормативных правовых актов. «Правотворчество как особая форма или вид деятельности государства состоит в установлении, а также изменении и отмене правовых норм»[44 - Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 29.]. Это урегулированная правом деятельность, имеющая своих субъектов, принципы и стадии.
Вместе с тем такая деятельность является лишь завершающим этапом процесса формирования права, правообразования, «вызревания» конкретных правовых норм в юридической практике[45 - См.: Нашиц А. Указ. соч. С. 23–26.]. Правотворчество является составной частью более широкого процесса – правообразования. Так, В.С. Нерсесянц отмечал, что «социальный процесс формирования позитивного права – это объективно складывающиеся и субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействие, влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых норм; этот процесс, несомненно, смыкается с завершающей стадией – юридически оформленным процессом правотворчества государства как организованной деятельностью его правотворческих органов по созданию либо признанию и закреплению в юридически обязательной форме норм позитивного права»[46 - Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. М., 2001. С. 244.].
Правотворчество является проявлением активной государственной деятельности, средством его управления обществом. Вместе с тем в настоящее время правотворчество осуществляют не только компетентные органы государственной власти, но также органы местного самоуправления, организации (локальное нормотворчество).
Рассмотрение правотворчества как деятельности по разработке, принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов заставляет задуматься о содержании самого понятия «нормативный правовой акт». В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение этого понятия. В связи с этим на практике при отнесении того или иного правового акта к нормативным правовым актам руководствуются устоявшимися доктринальными определениями указанного понятия.
В постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» содержатся определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Существенные признаки, определяющие нормативный правовой акт, выработаны судебной практикой. Так, в соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:
– издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
– наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
С доктринальным пониманием нормативного правового акта согласуется и правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его Постановлении от 17 ноября 1997 г. № 17-П. Так, Суд признал нормативный правовой характер за актами, которые:
– являются официальными государственными предписаниями, обязательными для исполнения;
– являются актами общего действия, адресованными персонально не определенному кругу лиц;
– рассчитаны на многократное применение;
– содержат общие правила (см. также постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П, где Суд подтвердил приведенную правовую позицию).
Таким образом, нормативный правовой акт – это документ, который издается в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В отличие от нормативных правовых актов ненормативные (правоприменительные) акты имеют индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам.
На процесс и результат правотворчества оказывают влияние многочисленные факторы как объективного, так и субъективного характера, экономические, социальные, политические, идеологические и др. Возникновение потребности в регулировании общественных отношений происходит объективно под воздействием ряда факторов, получивших в доктрине название «правообразующие факторы»[47 - Монахова Ю.В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе. М., 2005. С. 10, 11.] (факторы, обусловливающие правотворческий процесс).
К факторам, обусловливающим правотворческий процесс, относятся:
– экономические (материальные условия жизни общества);
– политические (политическая обстановка в стране, уровень активности политических партий, состояние гражданского общества и проч.);
– социальные (степень заботы государства о гражданах, социально незащищенных слоях населения);
– национальные (этнический состав населения, взаимоотношения наций и народов, населяющих государство);
