Цифровое Государство

Захар Долгушев

Цифровое Государство

ГЛАВА 1. ЧЕТВЁРТАЯ ПРОМЫШЛЕННАЯ РЕВОЛЮЦИЯ И ВЫЗОВЫ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Начало XXI века ознаменовалось переходом от цифровизации отдельных процессов к системной трансформации, переосмысливающей саму природу производства, коммуникаций и общественных институтов. Концепция Четвёртой промышленной революции, детально описанная Клаусом Швабом, фиксирует этот качественный скачок: речь идет о стирании граней между физическим, цифровым и биологическим мирами благодаря синтезу технологий – от искусственного интеллекта и интернета вещей до биотехнологий и нейроинтерфейсов. Это не просто ускорение прогресса, а смена логики развития, где ключевыми активами становятся данные, алгоритмы и сетевые эффекты.

В этом новом контексте традиционное понимание государственного суверенитета сталкивается с беспрецедентными вызовами. Цифровые платформы и транснациональные корпорации часто обладают большими объемами информации о гражданах, чем государственные институты, а глобальные информационные потоки могут игнорировать национальные границы. Цифровой суверенитет – способность государства самостоятельно и ответственно регулировать свое цифровое пространство, защищать данные граждан и обеспечивать устойчивость критической инфраструктуры – становится не опцией, а императивом национальной безопасности. Это требует переосмысления не только технологической политики, но и основ государственного управления, которое должно научиться работать со скоростью и сложностью новой эпохи.

Кризис традиционной модели: почему государство не успевает?

Традиционная система государственного управления, сформированная в индустриальную эпоху, основана на иерархии, бумажном документообороте, функциональной разобщенности ведомств и циклах планирования, растянутых на годы. Её фундаментальные дисфункции в цифровую эпоху проявляются в следующем:

«Цифровой феодализм»: Ведомства, опираясь на собственные бюджеты на информатизацию, создают изолированные информационные системы («силосы»), автоматизируя при этом архаичные, неоптимальные процессы. Это приводит к дублированию функций, несопоставимости данных и гигантским транзакционным издержкам на их интеграцию. Вместо единого цифрового пространства возникает конгломерат несовместимых вотчин.

Документоцентричность вместо дата-центричности: Процессы заточены под движение документов, а не данных. Гражданин вынужден многократно предоставлять одну и ту же информацию в разных инстанциях, выступая «курьером» между ведомствами. Это радикально контрастирует с логикой цифрового рынка, где пользовательский опыт строится вокруг его потребностей, а не внутренней структуры сервиса.

Управление на основе устаревших показателей: Система отчетности часто фиксирует затратные показатели («освоено средств») или формальные результаты, но не измеряет реальное качество жизни граждан или эффективность достижения стратегических целей. Это лишает управление обратной связи в режиме, близком к реальному времени.

Движущие силы перемен: давление новой реальности

На несостоятельность старой модели оказывают давление несколько мощных сил, меняющих общество и экономику:

«Уберизация» экономики и сетецентричность: Бизнес-модели, устраняющие посредников и обеспечивающие прямое взаимодействие между поставщиком и потребителем (от такси до финансовых услуг), формируют у граждан ожидание аналогичной простоты, скорости и прозрачности от государства. Мир переходит от линейных цепочек к динамичным, многосторонним сетевым экосистемам, в то время как государственный аппарат остается иерархичной пирамидой.

Поколение Z (центениалы) и поколение Альфа: «клиенты», рожденные в цифре. Для этих когорт, не заставших мир без интернета и смартфонов, цифровая среда – естественная среда обитания. Их ключевые характеристики:

Цифровая нативность: Интуитивное владение технологиями, привычка решать любые задачи через мобильные приложения и интерфейсы.

Ожидание гиперудобства и персонализации: Опыт взаимодействия с Amazon, Netflix или TikTok формирует запрос на мгновенные, адаптированные под личные предпочтения сервисы. Стандартизированные, долгие бюрократические процедуры вызывают отторжение.

Новое отношение к приватности и данным: С одной стороны – большая открытость в цифровом пространстве, с другой – растущее понимание ценности персональных данных и требований к их этичному использованию.

Клиповое мышление и вовлеченность через геймификацию: Внимание становится дефицитным ресурсом. Государственные сервисы должны учиться вовлекать, мотивировать и объяснять сложное простыми, наглядными способами.

Интеграция и управление: реакция на «клиентские пути» (Customer Journey)

Ответом на эти вызовы не может быть просто создание еще одного государственного сайта. Требуется переворот в логике работы – переход от управления ведомственными процессами к проектированию и оптимизации «клиентских путей» гражданина или бизнеса. Это означает:

Сквозная логика жизненных ситуаций: Государство должно видеть не «получение справки в ведомстве А» и «подачу заявления в ведомстве Б», а целостный сценарий: «рождение ребенка», «открытие бизнеса», «потеря работы». Все необходимые данные и сервисы должны интегрироваться вокруг этого события.

Проактивность вместо реактивности: Используя данные и аналитику, государство может предугадывать потребности. Например, автоматически предлагать родителям новорожденного оформить весь пакет положенных выплат и услуг, а гражданину предпенсионного возраста – помощь в подготовке документов для назначения пенсии.

Цифровой двойник гражданина: На основе данных с согласия человека может формироваться его агрегированный цифровой профиль, позволяющий безопасно и эффективно персонализировать услуги в здравоохранении, образовании, социальной поддержке, строя индивидуальные траектории развития.

Четвертая промышленная революция, таким образом, ставит ультиматум: государство должно либо стать цифровой платформой, открытой, гибкой и ориентированной на человека, либо окончательно потерять эффективность и легитимность в глазах нового поколения граждан. Следующая глава посвящена детальному разбору этой спасительной парадигмы – «Государству-как-платформе».

ГЛАВА 2. «Цифровое государство»: ОТ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ МЕТАФОРЫ К УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ПАРАДИГМЕ

Концепция «Цифровое государство»  возникла как ответ на осознание того, что традиционная модель «электронного правительства», сосредоточенная на онлайн-доступе к услугам, исчерпала свой потенциал. Её отцом-основателем считается технологический мыслитель Тим О’Рейли, который в 2010 году предложил рассматривать государство не как монолитного поставщика услуг, а как создателя открытой, стандартизированной платформы, на основе которой граждане, бизнес и сами госорганы могут создавать новые сервисы и ценность.

Истоки и суть: что дают платформы?

Платформа – это не просто технология, это новая организационная и экономическая логика. В коммерческом секторе (Amazon, Apple iOS, Airbnb) платформы доказали свою эффективность, предоставляя:

Инфраструктуру и стандарты: Единые правила игры, API (интерфейсы программирования приложений), инструменты.

Многосторонние сетевые эффекты: Они сводят различные группы пользователей (потребителей, производителей, разработчиков), создавая ценность для каждой из них.

Экосистему инноваций: Платформа снижает барьеры для входа, позволяя третьим сторонам создавать сервисы, которые сама платформа-создатель могла и не предусмотреть.

Тим О’Рейли предложил перенести эту логику на государство. Вместо того чтобы госорганы сами разрабатывали все возможные онлайн-формы и сервисы, они должны предоставить гражданам и бизнесу «строительные блоки»: надежные базы данных (реестры), системы безопасной идентификации, платежные шлюзы, сервисы уведомлений. На этой основе сообщество (как коммерческое, так и гражданское) сможет создавать более удобные, конкурентоспособные и инновационные решения для взаимодействия с государством.

Смене миссии: От контроля и распределения – к созданию условий и возможностей.

Изменении роли государства: От единственного поставщика услуг – к куратору экосистемы, устанавливающему правила, обеспечивающему безопасность и доверие.

Переходе к управлению, основанному на данных (data-driven governance): Принятие решений на основе анализа реальных цифровых следов, а не на основе отчетов и приблизительных оценок.

Ключевые цели парадигмы

Реализация «Государства-как-платформы» преследует три взаимосвязанные стратегические цели:

От документоцентричности к дата-центричности: Ключевым активом становятся не бумажные документы, а структурированные, машиночитаемые, достоверные данные. Государство создает единое пространство доверенных данных (национальные реестры, data lake), доступ к которым (с соблюдением безопасности и конфиденциальности) становится основой для любых услуг. Гражданин один раз предоставляет данные, а система использует их многократно в разных жизненных ситуациях.

От контроля процессов к контролю результатов: Бюрократический контроль за соблюдением процедур уступает место контролю за достижением измеримых общественно значимых результатов (KPI – ключевые показатели эффективности). Платформа позволяет в реальном времени отслеживать, как государственные решения и расходы влияют на конкретные индикаторы качества жизни, экологии, экономического роста.

Персонализация услуг и проактивность: Вместо унифицированных услуг для всех – возможность настройки сервисов под индивидуальные потребности. Используя данные и аналитику, платформа позволяет перейти от модели «услуга по запросу» к модели «сервис по умолчанию» (proactive services). Государство само предугадывает потребность (на основе жизненных событий: рождение, достижение определенного возраста, потеря работы) и предлагает готовое, персонализированное решение «в один клик».

Два сценария и судьбоносный выбор для России

В своем исследовании авторы концепции выделяют два принципиальных пути цифровизации государства, между которыми должна сделать выбор Россия:

Эволюционный (традиционный) путь: Сохранение и постепенная модернизация существующих ведомственных информационных систем («силосов») с улучшением обмена между ними.

Риски: Консервация стремительно устаревающих технологий, сохранение «цифрового феодализма», гигантские затраты на интеграцию, невозможность быстрого изменения процессов. Фактически, этот путь «цементирует» неэффективность текущей системы.

Трансформационный (платформенный) путь: Глубокая реорганизация (реинжиниринг) бизнес-процессов и построение параллельно новой экосистемы ИТ-государства на принципах единой платформы. Постепенно сервисы новой платформы заменяют функции старых систем.

Возможности: Качественный скачок в скорости, эффективности и адаптивности управления. Создание основы для инноваций, прозрачности и персонализации. Именно этот путь авторы считают единственно верным для обеспечения долгосрочной конкурентоспособности страны.

Выбор России, по мнению авторов, должен быть однозначным в пользу трансформационного, платформенного сценария. Его реализация требует не технологических вливаний, а прежде всего политической воли, концентрации управленческих и финансовых ресурсов под руководством единого центра компетенций («главного архитектора»), а также создания новой нормативной базы, которую и призван обеспечить предлагаемый Цифровой кодекс.

Таким образом, «Цифровое государство – это не проект в дорожной карте, а стратегический выбор вектора развития, определяющий, сможет ли Россия в XXI веке построить современное, эффективное и человекоцентричное государство.

ГЛАВА 3. ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ: МЕТОДОЛОГИЯ И УПРАВЛЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЯМИ

Цифровая трансформация государства – это не про установку новых компьютеров и создание сайтов. Это глубокая реорганизация (реинжиниринг) всех бизнес-процессов с фундаментальным пересмотром их целесообразности и логики. Главная ошибка – «навешивание» цифровых интерфейсов на старые, многоступенчатые, документоориентированные процедуры. Это приводит лишь к автоматизации бюрократии, но не к росту эффективности. Истинная трансформация начинается с вопроса: «А зачем нужен этот процесс, этот документ, это согласование? Можно ли достичь цели проще, быстрее и без участия человека?». Только после такого аудита и перепроектирования внедряются цифровые инструменты, что приводит к радикальному (в разы) улучшению показателей: сокращению сроков, исчезновению целых цепочек, экономии ресурсов и появлению принципиально новых возможностей (например, автоматическому принятию решений).

Роль Центра цифровой трансформации и главного архитектора будущего

Управлять такими всеобъемлющими изменениями изнутри ведомственной системы невозможно – слишком сильна инерция и заинтересованность в сохранении статус-кво. Для этого создается Центр цифровой трансформации (ЦЦТ) – надведомственный орган, подчиненный непосредственно вице-премьеру или министру, отвечающему за цифровое развитие. В его распоряжение консолидируется весь бюджет на информатизацию, что позволяет преодолеть «феодальную» раздробленность финансирования.

Ключевая фигура в ЦЦТ – Главный архитектор цифровой платформы государства (Chief Platform Architect). Это не просто технократ, а стратег и интегратор, «дирижёр» цифрового ансамбля. Его роль в будущем:

Определитель системы координат: Он создает и поддерживает единую цифровую онтологию государства – систему понятий, данных, правил их взаимодействия и стандартов. Это «конституция» цифрового пространства страны.

Создатель экосистемы, а не систем: Его задача – не строить монолиты, а проектировать платформу как набор взаимосвязанных сервисов (API) и доверенных реестров, к которым могут безопасно подключаться как госорганы, так и бизнес. Он создает среду для инноваций, а не конечные продукты.

Контролёр архитектурной дисциплины: Он утверждает все архитектурные решения, проводит аудит ведомственных ИТ-планов на предмет дублирования, обеспечивает совместимость и соблюдение единых стандартов безопасности и конфиденциальности данных.

Интегратор стратегии и технологий: Он переводит общегосударственные стратегические цели (повышение качества жизни, рост производительности) в конкретные требования к архитектуре платформы, сервисам и данным.

Институт Chief Digital Officer (CDO) и новая парадигма управления с ИИ и ботами

Чтобы стратегия, разработанная в ЦЦТ, реализовывалась на местах, в каждом ключевом госоргане вводится должность Chief Digital Officer (Директор по цифровому развитию, CDO). CDO – это «агент изменений» внутри ведомства, подотчетный как его руководителю, так и Центру трансформации. Его миссия – не администрировать ИТ-инфраструктуру, а переводить функции ведомства на рельсы цифровой платформы.

Именно на уровне CDO происходит практическое внедрение новых инструментов управления:

Искусственный интеллект для аналитики и поддержки решений: CDO внедряет системы ИИ для анализа больших данных ведомства, прогнозирования тенденций, выявления аномалий (например, в расходовании бюджетных средств, в эпидемиологической обстановке). ИИ становится инструментом для предиктивного и прескриптивного управления, предлагающего варианты оптимальных решений на основе смоделированных сценариев.

Интеллектуальные боты (AI-агенты) для рутинных операций и коммуникаций: Цель CDO – максимально автоматизировать рутинные операции, освобождая госслужащих для решения сложных, нестандартных задач. Внедряются:

Боты-ассистенты для госслужащих: Автоматическая классификация входящих документов, извлечение ключевых данных, подготовка проектов ответов, проверка на соответствие регламентам.

Боты-коммуникаторы для граждан и бизнеса: Чат-боты и голосовые помощники, способные в режиме 24/7 консультировать по сложным вопросам, собирать первичные заявления, маршрутизировать запросы. Они становятся основным, «человеко-независимым» каналом предоставления массовых услуг, резко повышая доступность и снижая нагрузку на сотрудников.

Боты-надзорщики (контрольные агенты): Программные системы на основе ИИ, непрерывно мониторящие данные на предмет нарушений (например, в сфере госзакупок, экологического законодательства, строительных норм). Они выявляют риски проактивно, а не постфактум, минимизируя человеческий фактор и коррупционную составляющую.

Построение новой экосистемы «параллельно» со старой

Ключевой методологический принцип трансформации – постепенное построение новой цифровой экосистемы «рядом» с существующим ландшафтом унаследованных информационных систем. Резкий «обрыв» старого невозможен и опасен. Вместо этого:

Создается прототип (ядро) новой Государственной цифровой платформы (ГЦП), включающий базовые сервисы: доверенную идентификацию, единую шину данных, ключевые реестры.

К этому прототипу начинают подключаться пилотные ведомства и процессы. Для них разрабатываются новые, оптимизированные цифровые сервисы, работающие на новой платформе.

Наступает период параллельного функционирования: Старая система и новая платформа какое-то время сосуществуют. Старые сервисы постепенно, по мере готовности, переносятся на новую платформу с обязательным изменением (упрощением) своей функциональности.

Происходит «угасание» старого ландшафта: По мере того как всё больше функций переходит на новую платформу, старые изолированные системы отключаются за ненадобностью. Ненужные процессы, порожденные старой логикой, ликвидируются.

Этот эволюционный, но целенаправленный подход позволяет проводить трансформацию без остановки текущей деятельности государства, минимизируя риски и накапливая компетенции. В итоге возникает единая, целостная цифровая экосистема государства, а не лоскутное одеяло из разрозненных систем, – что и является конечной целью цифровой трансформации.

ГЛАВА 4. НЕОБХОДИМОСТЬ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА: ПОЧЕМУ ТОЧЕЧНЫЕ ЗАКОНЫ НЕ РАБОТАЮТ?

Попытки регулировать цифровую среду с помощью отдельных, реактивно принимаемых законов привели к формированию того, что можно назвать «правовой мозаикой» – сложной, плохо состыкованной системе норм, которая не только не способствует развитию, но и сама по себе стала источником рисков и барьеров. Анализ ключевых законов – «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ФЗ-149), «О персональных данных» (ФЗ-152), «О безопасности критической информационной инфраструктуры» (ФЗ-187), законов о связи, о цифровых финансовых активах – выявляет системные проблемы.

Анализ «правовой мозаики» и её изъяны

Противоречия в понятийном аппарате. Один и тот же термин в разных законах может трактоваться по-разному. Например, понятие «информация», «информационная система», «облачные вычисления» не имеют единого легального определения. Это создаёт почву для судебных споров и неопределённости для бизнеса.

Дублирование и пересечение обязанностей. Разные регуляторы (Роскомнадзор, ФСТЭК, ФСБ, Банк России) в силу разных законов могут предъявлять схожие или даже конфликтующие требования к одному и тому же оператору данных или владельцу информационной системы. Это приводит к многократным проверкам, росту издержек на compliance и правовому хаосу.

«Белые пятна» в регулировании прорывных технологий. Искусственный интеллект, интернет вещей, большие данные, смарт-контракты, метавселенные – эти реалии сегодняшнего дня либо вообще не упоминаются в законах, либо упоминаются фрагментарно, без установления чётких правовых режимов, ответственности и гарантий. Это зона правового вакуума, где процветают злоупотребления и отсутствует защита прав граждан.

Реактивный, а не стратегический характер. Законы часто принимаются как ответ на уже случившийся инцидент (кибератаку, крупную утечку данных) или как попытка догнать конкретный технологический тренд. Они не задают долгосрочных правил игры, не формируют целостного видения будущего цифрового пространства России.

Отсутствие единых принципов и иерархии. Нет «конституции» цифровой среды – основополагающего документа, который бы расставил приоритеты: что важнее в спорной ситуации – свободный поток информации или безопасность личности? Право на инновацию или защита от дискриминации алгоритмами? Это приводит к тому, что суды и регуляторы вынуждены принимать ситуативные решения, создавая противоречивую судебную практику.

Цифровой кодекс как рамочный закон и системный интегратор: сила системного ответа