скачать книгу бесплатно
Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография
Евгения Владимировна Задорожная
Монография посвящена обоснованию научной идеи исследования формирования законодательного процесса в кризисных условиях отечественного государственного строительства. Кроме того, введены в научный оборот авторские трактовки понятий «конституционные кризисные явления», «факторы законодательного риска», «риск избыточной цифровизации законодательного процесса».Для широкого круга ученых в области научной и практической деятельности, интересующихся конституционно-правовыми исследованиями.
Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России
Монография
Евгения Владимировна Задорожная
© Евгения Владимировна Задорожная, 2022
ISBN 978-5-0056-3684-3
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
ББК 67.400
УДК 342.4
Рецензенты:
В. В. Таболин – профессор кафедры публичного права и правового обеспечения управления Государственного университета управления, доктор юридических наук, профессор.
С. В. Нарутто – профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», доктор юридических наук, профессор.
Задорожная Е. В. Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России: монография. -…
Аннотация
Монография посвящена обоснованию: научной идеи исследования формирования законодательного процесса в кризисных условиях отечественного государственного строительства; предложенной авторской периодизации формирования в России законодательного процесса в корреляции с конституционными кризисными явлениями; разновекторности воздействия конституционных кризисных явлений на формирование в России законодательного процесса. Кроме того, введены в научный оборот авторские трактовки понятий «законодательный процесс», «конституционные кризисные явления», «законодательный риск», «факторы законодательного риска», «риск избыточной цифровизации законодательного процесса».
Для широкого круга ученых и специалистов в области научной и практической деятельности, интересующихся конституционно-правовыми исследованиями.
Ключевые слова: Конституция, законодательный процесс, закон, конституционные кризисные явления, законодательный риск, Президент Российской Федерации, Государственная Дума.
Введение
Начиная с XX века, формирование в России законодательного процесса во многом определялось государственно-правовыми трансформациями, конституционными кризисными и конфликтными явлениями, которые воздействовали на законодательный процесс как деструктивно, так и конструктивно, поскольку конфликтное взаимодействие субъектов данного процесса может стимулировать конституционное развитие страны.
Отметим, что с 1905 года в России менялись и государственный строй, и форма правления, и основные законы, и соответствующие им процедуры законодательного процесса, который трансформировался в самостоятельную юридическую категорию, влияющую на развитие государства в зависимости от характера конституционных кризисных явлений, соответствующих тому или иному периоду. Эффективность нормативных документов, регулирующих законодательный процесс в России в разные исторические периоды, различается в зависимости от степени влияния на него происходящих в стране конституционных кризисных явлений.
В качестве общей цели работы автор ставит раскрытие закономерностей формирования и содержания законодательного процесса в России с учетом влияния конституционных кризисных явлений, возникавших в ходе ее исторического развития. Системные изменения по-разному сказывались на формировании в России законодательного процесса от полного его отрицания в пользу революционной целесообразности и партийной безальтернативности до повышения эффективности за счет модернизации процедур, оптимизации субъектного состава, расширения представительства и народовластной легитимации. Конституционные кризисные явления рассматриваются как интегрирующее определение событий, характеризующих отечественное государственное строительство, в виде революций, конституционных, политических и социально-экономических кризисов, принятия новых конституций, их точечных и системных изменений в период с начала ХХ века до наших дней.
Раскрыта новая научная закономерность соотношения формирования законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России, основанная на сопряжении атрибутивности законодательной функции государства, исторической вариативности субъектов ее осуществления и корреляции формирования законодательного процесса с государственно-правовыми трансформациями. Уточнено, что сущность законодательного процесса есть то, наиболее характерное, значимое в нем, что определяет его содержание, социальное назначение и функционирование. Содержательная сторона законодательного процесса характеризуется балансом властных полномочий трех основных субъектов: Государственной Думы, Совета Федерации, Президента Российской Федерации, а также, в определенных законом случаях, Конституционного Суда Российской Федерации. Понимание сущности законодательного процесса позволило разграничить конституционные кризисные явления в зависимости от направления воздействия и степени остроты проблемы.
Изучение историко-правового соотношения конституционного развития законодательного процесса и кризисных явлений в России показало, что в 1906 году в России появился законодательный процесс парламентского типа, который просуществовал до февраля 1917 года. С 1917 по 1989 год существовал законодательный процесс, который можно назвать квазизаконодательным. В начале этого периода законы принимались исполнительными органами власти или преимущественно ими, а на завершающем его этапе законодательный процесс в РСФСР обладал характерными особенностями: не был достаточно детализирован, что объяснялось ненадобностью этого, так как Верховный Совет РСФСР работал не на постоянной основе и законопроекты разрабатывались в аппаратах партийных и советских органов; не был строго регламентирован, многие нормы Регламента Верховного Совета РСФСР сопровождались оговорками «при необходимости» и «если Верховным Советом РСФСР не будет принято иное решение», что во многих случаях давало возможность руководителям Верховного Совета действовать не по правилам, а по своему усмотрению в зависимости от конъюнктуры; количество субъектов права законодательной инициативы было таким, какого не было ни в одной из других стран с развитыми парламентскими институтами, хотя фактически этим правом пользовались только Президиум Верховного Совета РСФСР и Совет Министров РСФСР и др.
В 1990—1993 годы в России имел место довольно эффективный законодательный процесс – за сравнительно небольшой период было создано новое законодательство: были внесены необходимые изменения в Конституцию РСФСР, было принято более трехсот законов в сфере экономики, в области государственного строительства, в социальной сфере, в гуманитарной сфере, в области обороны и безопасности.
Последующие конституционные изменения имели место в 2008 году и в 2014 году. Преобразования были небольшими по объему и затрагивали отдельные главы Конституции. Самые существенные изменения в Конституцию Российской Федерации были внесены в 2020 году. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 №1-ФКЗ – это более тридцати страниц текста, юридически – всего одна поправка, что обусловлено предметом вносимых изменений. Уникальность процедуры принятия рассматриваемого закона заключалась в том, что он принимался при условии его одобрения всенародным голосованием.
В 2020 году произошла очередная смена парадигмы государственного строительства Российской Федерации. Это обусловлено внесением изменений в текст Конституции Российской Федерации, содержащих сущностные параметры такой парадигмы. Складываются новые общественные отношения, которые требуют адекватной законодательной конкретизации. Они стали объективным фактором активизации законодательного процесса, направленного на решение беспрецедентных по объему и сложности задач формирования правовой базы новых общественных отношений.
Важным направлением развития в ближайшее время станет профилактика конституционных кризисных явлений. Это обусловлено тем, что необходимо устранять возникающие противоречия своевременно, пока они не переросли в серьезный конституционный кризис. Нужно выявлять проблемы правовой регламентации законодательного процесса и адекватно оценивать степень взаимного влияния конституционных кризисных явлений и законодательного процесса.
Глава 1. Законодательный процесс в России: понятийные интерпретации и кризисные факторы конституционно-правового развития
1.1. Понятие и конституционно-правовая сущность законодательного процесса и конституционных кризисных явлений
С целью более обоснованного и обстоятельного исследования процесса формирования законодательного процесса в условиях конституционных кризисных историко-правовых явлений, необходимо определить понятия и конституционно-правовую сущность этих двух, основных в данном случае, правовых явлений.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации законодательную власть в Российской Федерации осуществляют законодательные органы государственной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые формируют систему российского законодательства путем осуществления особого юридического процесса – законодательного. Отметим, что включение в систему органов законодательной власти органов государственной власти субъектов Российской Федерации характерно только для современной России и требует самостоятельного исследования.
По-разному в научной литературе решается вопрос о соотношении законодательного и законотворческого процессов. Так по мнению А. П. Любимова, понятие законодательного процесса, который происходит в законодательном органе, шире понятия законотворческой деятельности[1 - Любимов А. П. Парламентское право России: учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-торговый центр «Маркетинг», 2002. С. 227.].Доказывая противоположную позицию, А. Ю. Царёв указывает на то, что в ходе и в результате законодательного процесса создается закон, но все же наиболее творческая стадия его создания в большинстве случаев происходит до начала законодательного процесса, а именно при разработке концепции будущего закона и написании текста его проекта[2 - Царёв А. Ю. Концепция закона в законотворчестве Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. – М., 2006. – 145 с.]. Это отмечают и другие авторы[3 - Например: Лупандина О. А. Правотворческий процесс и законодательный процесс: соотношение понятий // Таврический научный обозреватель. 2016. №6 (11). С. 106—112; Яценко Ольга Васильевна Правотворческий и законодательный процессы: понятие и социальное значение // Вестник ТИУиЭ. 2017. №1 (25). С. 47—50.].
Что касается подходов к определению законодательного процесса, то важно отметить, что в научной литературе он имеет множество дефиниций и отношение к его характерным особенностям трансформируется в зависимости от рассматриваемого исторического периода.
Особую роль законодательного процесса в государственном строительстве подчеркивал, например, К. Маркс, который предложил формулу, в соответствии с которой законодательная власть не создает закона, она лишь открывает и формулирует его[4 - Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – 2-е изд. – Т. 1. С. 285.]. Между тем по мнению Н. В. Витрука действия законодателя ограничиваются определенными рамками, обусловленными объективными закономерностями общественного развития. Он выделяет именно это в качестве критерия истинности юридических норм, законов[5 - Витрук, Н. В. Общая теория юридической ответственности: Монография / Н. В. Витрук. – М.: Изд-во РАП, – 2008. С. 19.].
Известный ученый-правовед Ю. А. Тихомиров характеризует законодательный процесс как средство принятия государственных решений[6 - Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008. – С. 54.]. А по мнению О. Е. Кутафина и Е. И. Козловой законодательный процесс представляет собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания[7 - Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 465.].
В качестве тенденции отмечают повышение влияния законодательного процесса на выработку единства правовой системы России Т. Д. Зражевская и С. А. Савченко[8 - Зражевская Т. Д., Савченко С. А. Воздействие конституционного законодательства на формирование правовой системы России // Вестник Воронежского государственного университета. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2011, №1 (10). С. 31—44.]. Другие авторы трактуют законодательный процесс как строго упорядоченную процедуру, установленную процессуально-правовыми нормами и обязательную для выполнения всеми участниками законодательной деятельности[9 - Например: Парламентское право России: монография / А. И. Абрамова, В. А. Витушкин, Н. А. Власенко [и др.]; под ред. Т. Я. Хабриевой. – М.: Издание Государственной Думы, 2013. С. 207.].
Один из популярных подходов к определению понятия законодательного процесса связан с характеристикой стадий последнего. Причем количество стадий определяется учеными по-разному.
По мнению Г. А. Гаджимагомедова и Г. П. Иевлева, законодательный процесс представляет собой регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов[10 - Гаджимагомедов Г. А., Ивлиев Г. П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. – М.: НОРМА, 2008. С. 20.].
С. А. Авакьян определяет законодательный процесс как совокупность следующих стадий: осуществления права законодательной инициативы, рассмотрения и принятия закона в парламенте, подписания и обнародования закона компетентным органом; действий непосредственно парламента: от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона[11 - Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебные пособия в 2 т. / 4-е изд. перераб. и доп. Т. 2. – М.: НОРМА, 2010. С. 611.].
О. Е. Кутафин характеризует его как строго регламентированную процедуру принятия закона, начиная от внесения законопроекта и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу[12 - Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. О. Е. Кутафин. – М.: Большая Российская Энциклопедия, 2002. С. 168.]
По нашему мнению, следует согласиться М. В. Баглаем, который выделяет такие стадии законодательного процесса, как внесение законопроектов, их рассмотрение, принятие, подписание и опубликование[13 - Баглай М. В. Габричидзе Б. Н. Конституционное право РФ. – М.: ИНФРА-М, 1996. С. 380.], и с В. Е. Чиркиным, определяющим законодательный процесс как «установленный порядок принятия закона, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу»[14 - Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б. Н. Топорнин. – М.: Юристъ, 2001. С. 326.]. А. Б. Барихин, как и В. Е. Чиркин, считает законодательный процесс наиболее общим порядком деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепляемого в Конституции и в регламенте соответствующего представительного органа и, как абсолютное большинство авторов утверждает, что первую стадию законодательного процесса составляет внесение законопроекта в Государственную Думу[15 - Барихин А. Б. Экономика и право. Энциклопедический словарь. – М.: Книжный мир, 2000. С. 231.].
Некоторые ученые рассматривают понятие «законодательный процесс» в узком и широком контекстах. В первом случае П. А. Астафичев, например, предлагает под ним понимать процедуру внесения, рассмотрения, обсуждения, принятия, подписания, обнародования, вступления в юридическую силу законопроектов и законов. В широком смысле законодательный процесс, по его мнению, включает в себя также законодательный порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации[16 - Астафичев П. А. Баланс конституционных полномочий государственных органов в федеральном законодательном процессе // Ленинградский юридический журнал. 2012. №3..]. И. А. Умнова выделяет отдельно федеральный законодательный процесс и трактует его, используя территориальный критерий, как законодательно установленную последовательность сменяющих друг друга стадий, реализуемую в рамках деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющего свои основные полномочия по принятию законодательных актов, распространяющих свое действие на всю территорию России. К основным стадиям она относит следующие: реализацию права законодательной инициативы; рассмотрение законопроекта в Государственной Думе; рассмотрение и одобрение закона в Совете Федерации; подписание закона Президентом Российской Федерации; опубликование закона и вступление его в силу[17 - Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ФНО (средних учебных заведений) / Под ред. И. А. Умновой, И. А. Алешковой. – М.: РАП, – 2014. С. 307—308.].
Законодательный процесс в субъектах федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, принятием законов, их опубликованием и вступлением в силу[18 - Конституционное право России: учебник. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, – 2001. С. 519.].
Приведенные выше определения законодательного процесса содержат разные подходы и в отдельных случаях могут быть несколько уточнены.
В частности, не совсем корректно определять процесс как деятельность, потому что включает он в себя, как правило, несколько разных видов деятельности.
Для отечественной доктрины советского государственного и современного конституционного права является традиционным определение законодательного процесса с перечислением его стадий, однако создание закона осуществляется не только органом законодательной власти, а любая стадия имеет свое начало и конец, то есть имеет какую-то продолжительность времени, в свою очередь, внесение законопроекта в законодательный орган представляет собой одномоментное действие. Это действие совершается не законодательным органом, внутри которого происходит законодательный процесс, а субъектом права законодательной инициативы, который может находиться вне этого органа. Поэтому следовало бы говорить, что законодательный процесс начинается после внесения законопроекта в законодательный орган.
В свою очередь принятие закона – это лишь фрагмент в законодательном процессе, название которому – голосование.
Вступление закона в силу, как правило, происходит через какое-то время после его опубликования, и законодатель после опубликования принятого им закона никаких действий уже не может совершать.
Реализация законов происходит не в рамках законодательного процесса, а после него. Безусловно, уже принятые законы, могут повлиять на ход законодательного процесса, если они непосредственно связаны с происходящими в стране кризисными явлениями и опосредуют принятие новых законов, направленных на изменение ранее принятых.
Как показывают исследованные нами дефиниции, единой точки зрения на то, что представляет собой законодательный процесс, в научной литературе не выработано.
Чтобы сформулировать понятие законодательного процесса, вникнем в значение слов «процесс», «законодательный», понятия которых формулировать не надо, так как они уже сформулированы и споров не вызывают. Кроме того, для определения законодательного процесса, как и для любого другого определения, необходимо подобрать так называемое ключевое слово.
По отношению к нашему случаю слово «процесс» означает:
– ход, развитие какого-нибудь явления (творческий процесс, производственный процесс); порядок разбирательства судебных и административных дел;
– совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата (например, производственный процесс); порядок рассмотрения дел в суде.
Представляется, что в качестве ключевого слова наилучшим образом нам подходит слово «порядок», которое мы уже встречали в определениях законодательного процесса, которые давали А. Б. Барихин и В. Е. Чиркин. Тем более что по отношению к нашему случаю слово «порядок» означает последовательный ход чего-нибудь; правила, по которым совершается что-нибудь[19 - Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 583.].
Под словом «законодательный» применительно к процессу, очевидно, следует понимать то, что происходит в законодательном органе (по аналогии с судебным процессом, который происходит в суде). То есть законодательный процесс – это порядок (последовательный ход, правила), имеющий место в законодательном органе.
Теперь надо сказать, что это за порядок, порядок чего. Законодательный процесс включает в себя много процедур: доведение содержания законопроекта до субъектов права законодательной инициативы, создание рабочей группы по доработке законопроекта, проведение разного рода экспертиз, рассмотрение законопроекта в комитетах, во фракциях, на парламентских слушаниях, на пленарных заседаниях законодательного органа, внесение в законопроект поправок и так далее, и так далее. Все эти процедуры назвать в определении законодательного процесса невозможно и в этом нет необходимости, как нет необходимости называть все процедуры при формулировании определения любого другого сложного процесса, например, избирательного. Однако нельзя упустить процедуру принятия закона, под которой некоторые авторы, как мы знаем, понимают весь законодательный процесс, но которая представляет собой только голосование, однако, без которого закон появиться не может. Поэтому слова «принятие закона» должны быть в нашем определении непременно.
Что же происходит с законопроектом до принятия закона, если объединить это одним словом? Наш ответ: рассмотрение. Потому что рассмотреть, в нашем случае, означает «вникнув, разобрать, обсудить»[20 - Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 686.]. Рассмотрение каждым депутатом лично, в рабочих группах, в комитетах, во фракциях, на парламентских слушаниях, экспертами, на заседаниях законодательного органа и в других форматах. Рассмотрение, которое сопровождается многими другими процедурами, но они именно сопровождают рассмотрение законопроекта, как в судебном процессе многие процедуры сопровождают рассмотрение дела в суде.
Итак, по нашему мнению, определение законодательного процесса должно содержать слова «порядок» «рассмотрение» и «принятие закона». К ним добавим «опубликование закона», потому что без этой процедуры принятый закон не становится законом в полном смысле этого слова, так как неопубликованные законы не применяются.
Таким образом, под законодательным процессом в Российской Федерации мы понимаем порядок рассмотрения в законодательном органе государственной власти, внесенного субъектом законодательной инициативы проекта закона, вплоть до его принятия (одобрения) и опубликования/обнародования.
Приведенное выше определение позволяет разграничить процессы «законодательный» и «законотворческий», так как последний тесно связан с интеллектуальной деятельностью авторов законопроекта по созданию текста с учетом выявленных потребностей общества и направлениями внешней и внутренней политики государства, определяемыми Президентом России. Законодательный же процесс по отношению к законотворческому становится технологией[21 - Бишенова М. М., Ширитов А. Б. Понгятие законодательного процесса // Вестник экспертного совета. 2020. – №4 (23).] создания законов, чем объясняется его стадийность в исторической ретроспективе.
Прежде чем приступить к изучению сущности законодательного процесса, отметим, что сущность как философская категория означает главное, основное, необходимое в том или ином явлении[22 - Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. – М.: Юристъ, 2004. С. 28.]. Следовательно, сущность законодательного процесса есть то наиболее характерное, значимое в нем, что определяет его содержание, социальное назначение и функционирование. Без глубокого и разностороннего понимания правовой природы и сущности законодательного процесса невозможно грамотное, квалифицированное его регулирование.
Здесь уместно сказать о том, что законодательный процесс является важной частью начального звена механизма правового регулирования, именно в ходе него происходит регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании[23 - Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. – М., 1966. С. 34.]. Таким образом от организации законодательного процесса в значительной мере зависит качество законов, следовательно, и эффективность их воздействия на регулируемые общественные отношения.
При рассмотрении сущности законодательного процесса важно учитывать два аспекта:
1) то, что он собой представляет (его содержательная сторона);
2) то, на достижение каких целей он направлен и чьим интересам он служит (его ролевая сторона).
Рассмотрим законодательный процесс с учетом указанных аспектов.
Содержательная сторона законодательного процесса включает в себя много процедур, но, кроме того, еще и процессуальных действий, поэтому назовем только самые важные:
– регистрация внесенного в законодательный орган проекта закона, если он внесен уполномоченным субъектом и соответствует установленным требованиям;
– определение подразделения законодательного органа (комитета или комиссии), которое будет осуществлять предварительное рассмотрение и доработку внесенного в законодательный орган законопроекта (далее – профильный комитет);
– экспертная оценка законопроекта в зависимости от предмета законопроекта;
– рассмотрение законопроекта во фракциях законодательного органа;
– рассмотрение законопроекта в комитетах законодательного органа;
– рассмотрение законопроекта законодательным органом;
– голосования по законопроекту, включая голосование за принятие закона (при этом, если по результатам какого-то из голосований, в Государственной Думе их три или четыре, а в законодательных органах субъектов Российской Федерации не менее двух, законопроект будет отклонен, законодательный процесс относительно этого законопроекта следует признать прерванным и несостоявшимся);
– подписание закона уполномоченным должностным лицом и его официальное опубликование.
Последнее действие, хотя и не происходит в законодательном органе, однако, представляется завершающим в законодательном процессе. Помимо того, что неопубликованный закон не является еще, по сути, законом, высшее должностное лицо может наложить вето и вернуть законопроект в законодательный орган.
Таким образом, содержательная сторона законодательного процесса характеризуется балансом властных полномочий трех основных субъектов: Государственной Думы, Совета Федерации, Президента Российской Федерации. Актуальная редакция Конституции Российской Федерации[24 - Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Рос. газета. – 2020, – 4 июля.] позволяет включить в число таких субъектов, в определенных законом случаях, также Конституционный Суд Российской Федерации, который по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном ч. 2 и 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации законов до их подписания Президентом Российской Федерации.
Ролевой аспект законодательного процесса заключается в его значении для государственного устройства.
С одной стороны, результатом законодательного процесса является закон как основной инструмент регулирования общественных отношений, с другой стороны, именно в рамках законодательного процесса происходит формирование общей государственной воли[25 - Ищенко, А. А. Законодательный процесс как формирование общей государственной воли / А. А. Ищенко // Гражданин. Выборы. Власть. – 2019. – №1 (11). С. 154—165.]. Это делает необходимым объединение усилий и выработку единой позиции всеми участниками законодательного процесса, как на уровне организации осуществления законодательных процедур, так и в ходе работы над текстом внесенного законопроекта. На важность ролевого аспекта указывал и глава государства, когда 29 апреля 2016 года на встрече с членами Совета законодателей отмечал, что «законодательной базой зачастую просто неудобно пользоваться»[26 - Официальный сайт Президента России. – URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/51827 (http://www.kremlin.ru/events/president/news/51827)]. Для преодоления такого «неудобства» важна согласованность в действиях и правовых позициях всех участников законодательного процесса, направленная на формализацию государственной воли.
Определение правовой природы законодательного процесса в научной литературе также увязывают, с такими конституционными принципами, закрепленными в ст. 3 и 10 Конституции Российской Федерации, как принципы народовластия (носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ), выборности (народ осуществляет свою власть непосредственно, например, новая для России форма непосредственной демократии, – общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления) и разделения властей (государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную)[27 - Ищенко, А. А. Указ. соч.]. Указанные принципы необходимо учитывать при определении факторов, опосредующих формирование законодательного процесса в России.
Понимание сущности законодательного процесса позволяет разграничить конституционные кризисные явления в зависимости от направления воздействия и степени остроты проблемы.
Термин «конституционные трансформации» понимается в научной литературе неоднозначно. Одни авторы считают это способом внедрения норм международного права в национальное и говорят о конвергенция конституционного и международного публичного права с учетом двух взаимосвязанных тенденций правового развития – дифференциации и глобализации[28 - Например: Умнова И. А. Тенденции, проблемы и перспективы гармонизации конституционного права и международного публичного права // Конституционное право и международное право: Взаимодействие и развитие в современную эпоху. – М.: РАП, 2010. С. 14—40.]. Для придания нормам международного права юридической силы внутри государства, они должны быть «трансформированы» в нормы национального права путем издания, соответствующего «трансформационного» национально-правового акта[29 - Например: Гаврилов В. В. Теория трансформации и имплементации норм международного права в отечественной правовой доктрине // Московский журнал международного права. 2001. – №2. С. 43.]. Такие нормы могут быть предусмотрены и при принятии новой конституции государства, когда в этот момент страна уже исполняет определенные международные обязательства, подписав соответствующий договор. Общепризнанные принципы и нормы международного права получили отражение в том числе и в Конституции Российской Федерации.
В то же время И. Н. Барциц считает, что трансформация представляет собой механизм защиты национальной правовой системы от проникновения чужеродных правовых положений[30 - Барциц И. Н. Международное право и правовая система России // Журнал российского права. – 2001. – №2.]. Это подтверждается на практике поправкой, внесенной в ст. 79 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой не подлежат исполнению в Российской Федерации решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Концепция трансформации конституционных правовых норм без внесения разного рода поправок в нормативные правовые акты получила название «молчаливой» трансформации, позиционируемой как новый вид правотворчества[31 - Мокосеева М. А. Концепция «молчаливой» трансформации конституционных правовых норм без внесения изменений, дополнений и поправок в них посредством толкования и применения правовых позиций // Правовое государство: теория и практика. – 2018. – №2 (52).].
Нельзя обойти вниманием еще один вид трансформации, все больше затрагивающей конституционно-правовые отношения – цифровую трансформацию. Дискуссионными на сегодняшний день вопросами являются вновь появляющиеся понятия и тенденции ее развития. Полагаем, в ближайшее время появится множество научных трудов, где цифровая трансформация будет являться самостоятельным предметом исследования. Отметим, что отправной точкой для ее правовой регламентации в нашей стране стала Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017?2030 годы[32 - Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017?2030 годы, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. №203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017?2030 годы».].
На конфликтность как на один из существенных признаков складывающихся в обществе отношений, в том числе тех, которые составляют предмет конституционного права, указывает А. В. Никитина. В случаях, когда речь идет о конституционных конфликтах, может возникнуть угроза основам конституционного строя или необходимость принятия новой конституции. Другие авторы отмечают, что такие конфликты наносит удар прежде всего по Конституции и по конституционному законодательству[33 - Юридическая конфликтология / Бойков А. Д., Варламова Н. Н., Дмитриев А. В., Дубовик О. Л., и др.; отв. ред.: Кудрявцев В. Н. – М.: Изд-во ИГиП РАН, 1995. С. 5.].
Между тем в научной литературе нет однозначного понятия «конституционный конфликт». Так А. В. Тетерин определяет его как вид взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений, в основе которого лежит противоречие сторон, стремящихся к обладанию конституционной ценностью или ее защите[34 - Тетерин, А. В. Конституционно-правовой конфликт: теоретические проблемы и пути преодоления: автореферат дис. … кандидата юридических наук. – Москва, 2018. С. 7.]. Т. М. Пряхина под конституционными конфликтами понимает политический тип социальных конфликтов, которые посредством конституционных процедур могут быть трансформированы в юридические, управляемые[35 - https://spblib.ru/en/catalog/-/books/12238094-konstitutsionnyyekonflikty].
Среди юридических конфликтов выделяются те, что проявляются в форме конституционного кризиса и называются исследователями особыми типами юридических конфликтов[36 - См., например: Жигачев Г. А. Конституционный кризис как особый тип юридического конфликта // Вестник ТГУ. – 2010. – №8.].
Одним из первых конституционные кризисы исследовал А. Н. Медушевский, выделявший среди конституционных кризисов глобальные (или системные), а также внутренние, т. е. не затрагивающие фундаментальные принципы государственного устройства[37 - Медушевский А. Н. Конституционные кризисы в обществах переходного периода // Вопросы философии. 1999. – №12. С. 14.]. Он сравнивает конституционный цикл с экономическим, выделяя в нем четыре фазы, и называя конституционный кризис первой частью такого цикла, который не бывает идеальным и в определенный период времени и для каждого государства будет иметь свои характерные особенности.
Причины конституционного кризиса в России 1993 г. исследовал О. Г. Румянцев. Он, не сформулировал определение конституционного кризиса, однако, отметил в публикации важность «объединительной идеи»[38 - Румянцев, О.Г.. Конституционный кризис в Российской Федерации и возможный выход из него. Конституционный Вестник – №15. – Март 1993. С.5—14.], следовательно, формирования общей государственной воли в процессе создания новой конституции страны.
О влиянии на все сферы жизни говорит С. М. Тумусов, исследуя системный, цивилизационный кризис, по сравнению с которым экономический кризис видится менее «зловещим»[39 - Тумусов С. Ф. Плюсы и минусы цивилизационного кризиса // Независимая газета. – 2001. – 6 марта.]. Однако изучение цивилизационной модели в таком контексте не указывает на прямую взаимосвязь с Конституцией, без которой развитие системы не может быть полноценным.
Рассмотренные дефиниции конституционных трансформаций, конфликтов и кризисов позволяют сделать вывод о том, что в результате них происходит изменение состояния различных общественных отношений, имеющее причины и последствия. При этом проявления вовне могут выражаться действиями, бездействием или многочисленным нарушением конституционных норм и принципов. Для изучения генезиса и направлений совершенствования современного законодательного процесса важно рассматривать перечисленные трансформации, конфликты и кризисы в комплексе, учитывая разновекторность общественного и политического развития, вероятность возникновения экономических кризисов и не только. Объединим их общей дефиницией – «конституционные кризисные явления».
Мы будем рассматривать такие явления как интегрирующее определение событий, характеризующих отечественное государственное строительство, в виде революций, конституционных, политических, социально-экономических и иных кризисов, принятия новых конституций, их точечных и системных изменений.
1.2. Правовая природа взаимосвязи законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России
В целом правовое регулирование законодательного процесса призвано стабилизировать общество[40 - Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. – №3.], стимулировать к достижению консенсуса при принятии закона, придавая выработанному решению статус государственного. В значительной степени качество законов зависит от содержательной стороны законодательного процесса, от конкретных норм, его регулирующих, но не только от них.
Правовую природу взаимосвязи законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России целесообразно изучать через призму механизма их правового воздействия друг на друга. Согласимся с мнением Е. К. Щербаковой, определяющей механизм правового воздействия как системный правовой феномен, объединяющий в себе ряд других правовых явлений, которые она подразделяет на две группы: общесоциальные правовые явления, не регулирующие общественные отношения непосредственно, но выражающиеся предпосылками, результатами, оказывающими на них правовое воздействие; специальные юридические средства, которые направлены на непосредственное регулирование общественных отношений[41 - Щербакова Елена Константиновна Особенности механизма правового воздействия // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. 2017. №2..]. Учитывая приведенные в предыдущем параграфе характеристики конституционных кризисных явлений, дополним структуру механизма правового воздействия факторами конституционного риска.
Реальная жизнь нелинейна. По мнению Н. Лумана, с точки зрения настоящего, будущее неопределенно в то время, как уже теперь точно известно, что будущее настоящее будет определено с точки зрения его желательности или нежелательности. Только теперь ещё нельзя сказать, как именно[42 - Луман Н. Понятие риска // Альманах THESIS. – 1994. – №5. С. 146.].
В случае, когда неопределенность выступает не в качестве философской категории, а как конструктивная стадия неопределенности, т.е. изучена, определена и стимулирует к принятию какого-либо решения или совершению определенного действия[43 - Новикова А. Е. Правозащитные риски: конституционная теория и практика.: Дис. … доктора юр. наук: – Белгород, 2021. С. 34.], мы можем говорить о развитии неопределенности в некий риск, с которым уже можем работать, в т.ч. юридическими методами.
Изучению риска в конституционном праве посвящено исследование Т. С. Масловской. Она определяет его как разновидность правового риска, характеризующийся комплексным характером, а также отмечает, что он способен навредить правопорядку[44 - Масловская Т. С. Риски в конституционном праве // Журнал российского права. 2016. – №12. С. 17—25.].
