скачать книгу бесплатно
Платежные системы в ракурсе российского законодательства и международной практики
Павел Александрович Тамаров
Библиотека Центра исследований платежных систем и расчетов
Законодательством о национальной платежной системе (НПС) сформированы базовые правовые конструкции в отношении платежных систем и платежных инфраструктур. Их развитием стали нормативные акты Банка России, в том числе связанные с новыми полномочиями Банка России как органа надзора и наблюдения в НПС. Настоящее издание посвящено вопросам анализа новой понятийной и регулятивной базы в сфере платежных систем; в нем показана взаимосвязь российского законодательства, отечественной практики и международного опыта, представленного прежде всего документами Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов и Европейского центрального банка. Сопоставляются целевые и функциональные аспекты деятельности платежных инфраструктур и Банка России в преддверии принятия законодательства о НПС, а также в начальный период его реализации. Раскрываются задачи формирования и развития ключевых элементов НПС и роль Банка России в этом процессе.
Книга ориентирована на специалистов, занятых в сфере национальной платежной системы, банковской деятельности, студентов, аспирантов и преподавателей экономических вузов.
Павел Александрович Тамаров
Платежные системы в ракурсе российского законодательства и международной практики
Рецензенты:
М.А. Абрамова, заведующая кафедрой «Денежно-кредитные отношения и монетарная политика» Финансового университета при Правительстве РФ, канд. экон. наук, проф.;
В.Я. Пищик, проф. кафедры «Мировая экономика и международные финансовые отношения» Финансового университета при Правительстве РФ, д-р экон. наук
Вступительное слово
Принятие законодательства о национальной платежной системе (НПС) ознаменовало новый этап развития национальной экономики в области денежного обращения и финансовых рынков, что позволяет формировать системное представление о характере оказываемых платежных и расчетных услуг и следовать международным стандартам в области платежных систем и систем расчетов по ценным бумагам. Широкое поле новаций, привнесенных Законом о НПС, послужило мощным импульсом на рынке платежных услуг в поиске эффективных методологических, организационных и технологических решений в деятельности субъектов НПС.
Существенные изменения произошли и в международной методологии, определяющей ключевые стандарты в отношении платежных систем и иных инфраструктур финансового рынка (ИФР). В апреле 2012 г. Комитет по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (КПРС) совместно с Международной организацией комиссий по ценным бумагам принял Принципы для инфраструктур финансовых рынков, а в декабре 2012 г. – Принципы для инфраструктур финансовых рынков: структура раскрытия информации и методология оценки. Данные документы призваны заменить действовавшие ранее стандарты, и центральные банки стран «Группы двадцати», входящие в КПРС, в том числе Банк России, приступили к подготовке их внедрения в практику деятельности ИФР, в том числе системно значимых платежных систем. В связи с этим большое значение приобретает правильная интерпретация новых стандартов применительно к российским условиям, которая в сфере национальной платежной системы проходит этап становления в рамках нового законодательства.
Книга «Платежные системы в ракурсе российского законодательства и международной практики» охватывает комплекс актуальных взаимосвязанных вопросов в сфере НПС и является по существу аналитическим исследованием, направленным на формирование методологических подходов к построению платежных систем, отвечающих новым требованиям и стандартам наилучшей практики.
Кредитные организации вправе выполнять различные функции в НПС, поэтому весьма важным является понимание сочетания прав и обязанностей, которые они реализуют, действуя в качестве участника, оператора инфраструктуры и (или) оператора платежной системы в составе одной или нескольких платежных систем. Раскрывая их содержание, автор анализирует также характер взаимодействия кредитной организации с сервис-провайдерами, сопоставляя их взаимодействие, традиционно определяемое как платежный сервис, с установленными законодательно понятиями платежных услуг и услуг платежной инфраструктуры. Весьма интересен представленный анализ архитектуры платежных систем, проведенный как с позиций российского законодательства, так и с позиции практики систем международных платежных карт, предоставляющих свои услуги в Российской Федерации.
Важной новацией Закона о НПС являются задачи обеспечения бесперебойности перевода денежных средств и бесперебойности функционирования платежной системы, в связи с чем заслуживает внимания их исследование в сочетании с вопросами анализа и управления рисками в кредитной организации и платежной системе и в сопоставлении с задачами эффективности и результативности платежных систем, включая направления, определяемые международными стандартами и задачами центральных банков.
Особое место отведено общепризнанным функциям регулятора в сфере платежных и расчетных систем, а также особенностям и специфике деятельности Банка России в этой сфере. Опираясь на уже достигнутые Банком России результаты в рамках наблюдения и надзора в НПС, автор показывает взаимосвязь текущей работы, выполняемой Банком России, ее соотношение с международными принципами и стандартами, включая перспективные направления, определяемые Стратегией развития НПС.
Несомненным достоинством работы является то, что представленный в ней материал раскрывает проблемы теоретического и практического плана, содержит весьма целостное авторское видение в задачах классификации и анализа платежных систем, их создания, мониторинга и оценки. Книга позволяет найти ответы на многие вопросы, возникающие в процессе образования и совершенствования платежных систем, отвечающих современным требованиям, а также задачам государственной политики по обеспечению стабильности и развития национальной платежной системы. Считаю, что она будет интересна специалистам, исследующим теорию и практику платежных систем, сотрудникам банков и компаний, непосредственно участвующих в деятельности платежных систем, студентам высших учебных заведений и слушателям системы повышения квалификации кадров.
Т.Н. Чугунова,
заместитель председателя Банка России
Предисловие
Деятельность платежных систем в последние два десятка лет стала предметом пристального внимания не только центральных банков, но и широкой общественности ввиду стремительного развития информационных технологий и дистанционного доступа к денежным средствам в банках и иных финансовых институтах. При этом в России до недавнего времени само понятие платежной системы определялось неоднозначно как в научных публикациях, так и в практической сфере.
Подготовка законопроекта, а затем и принятие Закона о НПС привели к существенному изменению в понимании той роли, которую играют различные платежные инфраструктуры и связанные с ними организации в национальной экономике. К настоящему времени определен состав платежных систем, зарегистрированных Банком России, установлены системно значимые платежные системы, формируется перечень социально значимых платежных систем. Все более важными становятся задачи дальнейшего развития платежных систем, обусловленного развитием финансовых рынков, рынков платежных услуг, платежных технологий и направляемого задачами государственной политики.
В представляемом издании многие вопросы, характеризующие организацию и функционирование платежных систем, рассматриваются с точки зрения единства и противоположности действия различных факторов. Издержки и риск, эффективность и бесперебойность так или иначе коррелируют с различными целевыми аспектами систем для розничных и оптовых платежей, спецификой платежных и инфраструктурных услуг, сочетанием бесперебойности перевода денежных средств и надежности функционирования платежных систем, взаимозависимостью банковских рисков и рисков платежных систем. Данный перечень не исчерпывает всех противоположных характеристик (свойств) платежных систем, но позволяет выявить при формировании дизайна платежной системы и его совершенствовании ряд важных оптимизационных задач, которые в свою очередь решаются с учетом условий, диктуемых как рынком, так и регулятором.
Соответственно, в книге раскрываются разнонаправленные и вместе с тем взаимосвязанные аспекты политики центрального банка как основного регулятора в сфере платежных отношений: формирование стандартов и установление требований как минимальной совокупности обязательных норм деятельности; наблюдение и надзор как основные инструменты развития и стабильности; специфические задачи платежной системы центрального банка и единство стандартов, применяемых ко всем системно значимым платежным системам, и т. д.
В целом издание является аналитической работой, освещающей вопросы теории и практики построения платежных систем с учетом их национальных особенностей и требований международных и отечественных стандартов. В ней также дан ретроспективный анализ развития платежной инфраструктуры в Российской Федерации, задач Банка России по наблюдению, а также представлен ряд новых идей и предложений автора, раскрывающих и детализирующих законодательные требования в целях их эффективной и практической реализации. Материал книги, несомненно, будет полезен научным сотрудникам, специализирующимся в области платежных систем и расчетов, в учебном процессе высших учебных заведений и систем повышения квалификации персонала кредитных организаций.
В.М. Усоскин,
д-р экон. наук, проф.,
Национальный исследовательский университет —
Высшая школа экономики
Введение
Вопросы обеспечения эффективного и надежного функционирования платежных систем, их совершенствования и развития в последние годы стали неотъемлемой составной частью задач экономического развития, развития финансовых рынков и т. п. Все более совершенствуются механизмы денежных переводов, являющиеся ключевыми элементами платежных систем, которые востребованы как на уровне розничных платежей между физическими и юридическими лицами, так и на уровне урегулирования оптовых денежных обязательств между крупными финансовыми институтами по группам сделок. Модернизируются действующие технологии и методология функционирования платежных систем, а также связанных с ними расчетных систем по ценным бумагам, включая системы с центральным контрагентом. Достигнутые результаты и опыт воплощаются в публикациях центральных банков, международных финансовых институтов, таких, например, как Банк международных расчетов.
На международном уровне активно развивается относительно новое надзорное направление в деятельности центральных банков – оверсайт (payment and settlement system oversight), часто используемое в российских публикациях как наблюдение за платежными и расчетными системами. Реализация центральным банком данной деятельности призвана обеспечить эффективное и надежное функционирование и развитие платежной системы государства – национальной платежной системы (далее – НПС) – адекватные целям и задачам государственной политики.
Принятие законодательства о НПС[1 - Федеральные законы от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее – Закон о НПС), от 27.06.2011 № 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе»» (далее – Закон № 162-ФЗ).] придает дополнительный импульс в реализации новационных задач в области платежных систем и становится мощным стимулом развития, способствующим скоординированному решению экономических задач национального уровня, интеграции российской и общемировой экономики [10, 11]. Повышается роль Банка России в связи с новыми полномочиями, определенными законодательством в части определения новой цели – обеспечения стабильности и развития НПС наряду с устойчивостью национальной валюты, развитием и укреплением банковской системы Российской Федерации [4]. В связи с этим вместе с формированием основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и Стратегии развития банковского сектора на законодательном уровне определена необходимость разработки Стратегии развития НПС.
Вместе с тем в реальной практике, в том числе в условиях Российской Федерации, понимание сущности, терминологии, методологических основ и форм реализации деятельности платежных систем в настоящее время во многом еще не является однозначным и не всегда и не во всем отвечает международным стандартам.
Не менее проблемной выглядит и тема о сущности наблюдения. В связи с тем что в платежных системах функционирование расчетной инфраструктуры связано прежде всего с межбанковским переводом денежных средств, т. е. с деятельностью кредитных организаций, весьма часто цели, принципы, задачи, формы и методы наблюдения сопоставляют с банковским надзором (banking supervision). И хотя такое сопоставление, имеющее в том числе и дискуссионный характер, продолжается уже в течение ряда лет, актуальность вопроса заметно возрастает, когда в стране вносятся изменения в правовую и регуляторную базу платежных систем.
В Российской Федерации в настоящее время тема формирования правовых основ платежных систем весьма актуальна прежде всего в связи с принятым Законом о НПС. И хотя к настоящему времени помимо Закона выпущен также ряд нормативных актов Банка России и зарегистрировано более двух десятков платежных систем, принятая терминология и сущность платежных систем продолжают оставаться предметом широких дискуссий.
Между тем на рынке платежных услуг в России все более широким становится спектр предложений систем денежных переводов, включая системы электронных денег, а также переводов, осуществляемых с помощью систем платежных карт, включая международные системы. Системный и весьма значимый характер имеют механизмы межбанковских расчетов, проводимых по результатам клиринга сделок на финансовых рынках. Взаимосвязь и взаимозависимость указанных систем все более увеличиваются, что требует надлежащего уровня управления рисками для их эффективного и бесперебойного функционирования.
В связи с этим представляется необходимым комплексно рассмотреть вопросы организации и функционирования платежных систем, оттолкнувшись от базовых понятийных элементов в этой области, последовательно сопоставить их с отечественной и международной практикой, проанализировать новые функции и задачи Банка России, определить возможные ключевые подходы к организации наблюдения на начальной фазе его развертывания в Российской Федерации.
В книге описаны базовые свойства платежной системы (глава 1), вытекающие из традиционных услуг по переводу денежных средств, оказываемых кредитными организациями. В главах 2 и 3 анализируется состав услуг, сложившихся в практике российских платежных сервис-провайдеров и международных систем платежных карт, которые сопоставляются с требованиями законодательства о НПС. Определяется понятие платежного сервиса, которое в главе 4 рассматривается как классификационное свойство зарегистрированных платежных систем, имеющее важное значение в задачах анализа и управления рисками. В главах 5 и 6 раскрываются и сравниваются понятия бесперебойности перевода денежных средств и бесперебойности функционирования платежных систем, что дает основу для понимания специфики рисков нарушения бесперебойности в сопоставлении с банковскими рисками. Эффективность платежной системы рассматривается в главе 7 как свойство, проявляющееся в той или иной мере неопределенности, а значит, находящееся под риском, уровень которого, как и уровень риска нарушения бесперебойности, для значимых инфраструктур должен контролироваться не только оператором системы, но и органом надзора и наблюдения. В главе 8 представлены международные стандарты, реализация которых нацелена на снижение уровня риска в значимых платежных системах и других инфраструктурах финансового рынка, а в главах 9 и 10 изложен опыт Банка России и подходы к выполнению новых функций Банка России по надзору и наблюдению в сфере национальной платежной системы. Глава 11 посвящена перспективным задачам Банка России в НПС, в ней обосновывается роль политики наблюдения как важной составной части Стратегии развития НПС.
1. Истоки: системный характер расчетного риска в деятельности кредитных организаций
1.1. Расчетный риск и платежные системы
Кредитные организации для реализации своих целей и задач вступают в различные финансовые отношения, которые связаны с денежными расчетами и переводами денежных средств, выполняемыми в заранее согласованные сроки. Выполнение таких расчетов может быть прямо или косвенно связано с привлечением посредников или технических провайдеров услуг в целях повышения эффективности взаиморасчетов. Часто требования к времени исполнения денежных обязательств бывают весьма критичными, что требует особого внимания к возникающему в связи с этим риску, обычно называемому расчетным и рассматриваемому как совокупность кредитного риска и риска ликвидности.
Кредитный риск означает, что тот или иной участник сделки не получит оплату, что, как правило, обусловлено тем, что должник становится неплатежеспособным. Риск ликвидности связан с тем, что должник не сможет выполнить свои обязательства своевременно, однако выполнит это позднее. Указанные риски взаимосвязаны, и границу между ними не всегда можно точно провести. Тем не менее можно отметить, что проявление указанных рисков связано с запаздыванием в осуществлении расчетов по разным причинам, которые могут быть вызваны как техническими проблемами, так и аспектами финансового характера.
Совершенствование механизмов перевода денежных средств связано с появлением большого числа посредников, специализирующихся на тех или иных секторах рынка платежных услуг. Кредитные организации все чаще в целях расчетов с партнерами прибегают к услугам платежных систем, отдавая им по разным причинам, в том числе с учетом уровня возникающего риска, предпочтение по сравнению с расчетами посредством установленных прямых банковских корреспондентских отношений. Такое предпочтение связано со стремительным развитием платежных систем в последние два десятилетия, что в свою очередь обусловлено развитием рыночной экономики, применяемых технологий, а также в значительной степени возрастающими потребностями банков и их клиентов в более совершенных и эффективных услугах по осуществлению платежей. Потребность в большей эффективности при осуществлении денежных переводов и межбанковских расчетах способствует тому, что все большее число платежей осуществляется через организованные и эффективно функционирующие платежные системы, что подразумевает предоставление платежных услуг, существенно отличающихся от традиционного расчетного обслуживания клиентов, реализуемого исключительно в рамках двусторонних корреспондентских отношений банков.
Уже в настоящее время объем операций, проводимых во многих странах через платежные системы, является доминирующим и его среднедневной оборот соизмерим с объемом внутреннего валового продукта.
Международный опыт показывает, что в основу понятия платежной системы положен определенный тип отношений, прежде всего банков, появившийся в дополнение к традиционным двусторонним отношениям расчетного обслуживания в рамках договора корреспондентского счета. Важнейшим свойством платежной системы является соблюдение банками-участниками правил платежной системы – единого свода прав и обязанностей, добровольно принимаемых банками-участниками, в связи с чем совокупность отдельных двусторонних банковских отношений трансформируется в сетевую структуру взаимосвязей, построенную на многосторонней основе. Одним из примеров такого взаимодействия является осуществление банками расчетов через один и тот же банк, называемый расчетным, в котором им открыты корреспондентские счета.
В основе определения платежной системы, данного Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (далее – КПРС)[2 - Глоссарий терминов, используемых в платежных и расчетных системах // Платежные и расчетные системы. 2007. Вып. 1.Материалы издания Банка России «Платежные и расчетные системы» доступны на сайте Банка России в сети Интернет. URL: http://www.cbr. ru /publ /? Prtid = prs], лежит понятие межбанковской системы перевода денежных средств (interbank funds transfer system) как системы, в которой большинство прямых участников (или все) являются финансовыми учреждениями, в частности банками и другими кредитными организациями. В международной практике встречаются примеры различных определений платежной системы, приведенных, в частности, в [6], которые явно или косвенно демонстрируют множественный характер отношений участвующих организаций, определяемых едиными правилами.
Правила платежной системы являются по существу стандартизированными соглашениями, сводом прав и обязанностей, содержание которых может существенно превосходить состав требований, вытекающих из законодательства. Правила позволяют достигать повышения уровня эффективности как за счет строгой определенности регламентных процедур (например, проведение расчетов в режиме реального времени или в сочетании с расчетами на нетто-основе, применение специальных регламентов для механизмов кредитования или иного обеспечения для проведения расчетов и т. д.), так и за счет привлечения специализированных провайдеров услуг – операторов платежной инфраструктуры. Эти операторы, к примеру, могут обеспечивать реализацию механизмов вычисления нетто-позиций или методов оптимизации исполнения платежных документов, передачу финансовых сообщений, применение различных платежных инструментов и платежных услуг, поддерживаемых специализированной операционной инфраструктурой, и т. д. В качестве таких операторов нередко выступают организации, не являющиеся кредитными.
Взаимодействие в рамках платежной системы обладает высоким уровнем взаимозависимости ее участников, а это ведет к тому, что проблемы, возникающие у одного из них и препятствующие своевременному исполнению платежей (такие как недостаточность ликвидности, технические сбои или нарушения в деятельности организационных структур и персонала), распространяются на других. Участники сталкиваются с риском несвоевременного выполнения своих расчетных обязательств, и в кризисных условиях суммы, находящиеся под риском, могут достигать значительной величины, усугубляя иные кризисные проявления в экономике.
Деятельность участников может также существенно зависеть от одной организации, предоставляющей всем участникам услуги платежной инфраструктуры (например, автоматизированная обработка, телекоммуникационные сети, передача электронных сообщений и т. п.), которая может стать единственным «узким местом» и подвергнуть риску деятельность всех участников.
К числу основных типов рисков, свойственных платежным системам, КПРС относит[3 - Ключевые принципы для системно-значимых платежных систем // Платежные и расчетные системы. 2011. Вып. 23.] кредитный риск, риск нехватки ликвидности, правовой и операционный риски. Исследования и новые подходы различных центральных банков позволяют рассматривать данные риски в более детализированном или расширенном ракурсе, однако общим ключевым свойством является то, что указанные риски являются источником системного риска, при котором все или большинство участников платежной системы становятся неспособными своевременно исполнить свои обязательства по платежам.
Вместе с тем, несмотря на системный характер таких рисков, возможности или мотивация отдельных участников могут быть недостаточными в обеспечении деятельности для компенсации потенциальных убытков, что в условиях кризиса может стать причиной дополнительных (а при определенных обстоятельствах – главных) потерь, значимых как для экономики в целом, так и в общесоциальном плане. Эти обстоятельства ведут к пониманию того, что решение возникающих при этом проблем становится задачей государственной политики. Роль центрального банка как надзорного органа в решении этих проблем является весьма значительной.
1.2. Кредитная организация как ключевой элемент платежной системы
Законодательством о национальной платежной системе[4 - Законодательство в сфере национальной платежной системы (Часть I, II, III) // Платежные и расчетные системы. 2012–2013. Вып. 35, 37, 38.] определена модель регулирования услуг, предоставляемых в рамках НПС, которая во многом может характеризоваться как банковская модель в связи с тем, что кредитные организации вправе оказывать практически все типы указанных услуг и при этом их существенная часть должна предоставляться исключительно кредитными организациями. Так, платежная услуга по переводу денежных средств может осуществляться только кредитными организациями (если не считать Банк России и Внешэкономбанк), называемыми в рамках оказания этой услуги операторами перевода денежных средств (далее – операторы ПДС), причем операторы ПДС вправе привлекать банковских платежных агентов (субагентов) для осуществления ряда операций, в том числе в целях перевода денежных средств.
В рамках требований Закона о НПС в предоставлении услуг платежной инфраструктуры также весьма существенная роль отведена деятельности кредитных организаций, которые могут выполнять функции операторов услуг платежной инфраструктуры (далее – операторы УПИ):
• операционных центров, предоставляющих операционные услуги;
• платежных клиринговых центров (в том числе платежных клиринговых контрагентов), предоставляющих услуги платежного клиринга;
• расчетных центров, предоставляющих расчетные услуги.
Кроме того, они могут быть организациями, отвечающими за деятельность платежной системы в целом, – операторами платежных систем (далее – операторы ПС), а также участниками платежных систем (далее – участники ПС). При этом кредитная организация может выступать в роли любого типа оператора и участника, совмещая указанные функции в рамках одной или различных платежных систем, причем деятельность в качестве расчетного центра и платежного клирингового контрагента может осуществляться исключительно кредитными организациями, Банком России и Внешэкономбанком. Отметим также, что предоставление платежной услуги по переводу электронных денежных средств требует образования небанковской кредитной организации (далее – НКО) или привлечения действующей кредитной организации или НКО, а признание кредитной организации оператором платежной системы осуществляется при определенных количественных характеристиках объема переводов, осуществляемых другими (тремя и более) операторами ПДС по счетам, открытым в данной кредитной организации.
Законодательные требования приводят к необходимости анализа кредитными организациями своей деятельности на предмет наличия в ней признаков платежной системы и (или) ее инфраструктуры с целью принятия решения о дальнейшем возможном образовании и регистрации собственной платежной системы, анализа характера взаимодействия с другими организациями (кредитными и не являющимися кредитными) при осуществлении межбанковских операций, формирования комплекса мероприятий, направленных на создание (при необходимости) и поддержание регламентов и правил на уровне, адекватном требованиям как законодательства о банках и банковской деятельности, так и законодательства о НП.
В условиях подготовки и введения в действие новых законодательных актов большое значение имеют лучшие примеры международной и отечественной практики, и прежде всего те, которые рекомендуются регулятором. Банк России, являясь органом банковского регулирования и регулирования в НПС, безусловно, заинтересован в плавном вхождении регулируемых организаций в новое правовое поле законодательства о НПС и принимает для этого необходимые меры, в том числе путем издания рекомендаций.
Отдельные рекомендации Банка России, изданные в 2010 и 2011 гг., были ориентированы на то, чтобы инициировать необходимые подготовительные к вступлению в силу Закона о НПС процессы, и прежде всего в кредитных организациях, осуществляющих расчеты между другими кредитными организациями. Издание рекомендаций основывалось на возможности подготовки на их основе в рамках действовавшей правовой базы изменений внутренних документов и соответствующей деятельности кредитных организаций по управлению рисками для успешного вхождения в новое правовое поле. Однако и после принятия Закона о НПС рекомендации не утратили своего значения, поскольку, с одной стороны, они ориентированы на процедуры и отношения, свойственные платежным системам, а с другой – учитывают проблематику работ по управлению банковскими рисками.
Банк России, реализуя задачу обеспечения своевременного и бесперебойного функционирования платежной системы, учитывая международно признанные подходы, представлял свою позицию в отношении намерения следовать международным стандартам в сфере платежных систем на страницах журнала «Платежные и расчетные системы» в 2010 г.[5 - Организация наблюдения за платежными и расчетными системами: международный опыт и подходы Банка России // Платежные и расчетные системы. 2010. Вып. 22.] В данной публикации, как и в окончательной редакции Закона о НПС, отмечены новые аспекты рисков, свойственные деятельности кредитных организаций в платежных системах, и, соответственно, целевые направления работы с ними.
Сочетание рекомендаций Банка России, нормативно-правовая основа рисков платежных систем, международные стандарты создали необходимый базис для кредитных организаций к обеспечению деятельности в рамках нового законодательства о НПС, в том числе в направлении совершенствования существующих механизмов управления рисками и создания новых механизмов, ориентированных на риски платежных систем.
1.3. Своевременность расчетов и риски в рекомендациях Банка России
Сложившиеся в российской практике подходы к управлению банковскими рисками, которые во многом базируются на нормативных актах и иных документах Банка России[6 - В частности, на положении Банка России от 16.12.2003 № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» и определениях письма Банка России от 23.06.2004 № 70-Т «О типичных банковских рисках» (далее – Письмо Банка России № 70-Т).], ориентированы на риски одной отдельной кредитной организации. Издание упомянутых рекомендательных документов Банка России в 2010–2011 гг. существенно расширяет такие подходы и призвано обратить внимание кредитных организаций на системное взаимодействие между участниками межбанковских расчетов, которое может приводить к реализации системного риска при переводе денежных средств, как в отдельных сегментах, так и во всей банковской системе в целом.
Рекомендации письма Банка России от 18.02.2010 № 18-Т «О своевременности осуществления расчетов по корреспондентским счетам и дополнительных мерах по управлению рисками при осуществлении расчетов» (далее – Письмо Банка России № 18-Т) обращены как к банкам-респондентам, находящимся на обслуживании в других кредитных организациях, так и к банкам – корреспондентам, осуществляющим обслуживание других кредитных организаций. Рекомендуемые письмом меры (табл. 1.1) обусловлены подверженностью их деятельности рискам, характерным для платежных систем: если первые сталкиваются с рисками, присущими участникам платежных систем, то вторые – с рисками, присущими расчетным центрам, обеспечивающим взаимодействие множества участников корреспондентской сети.
Таблица 1.1
Меры по управлению рисками
• Активное управление внутридневной ликвидностью и соответствующими рисками как в нормальных условиях, так и в случае возникновения непредвиденных обстоятельств;
• оценка собственных возможностей по оперативному увеличению привлечения средств и выявление основных факторов, влияющих на возможность их увеличения;
• наличие плана действий по обеспечению непрерывности деятельности и (или) восстановлению деятельности в случае возникновения непредвиденных обстоятельств (в том числе системного характера), таких как:
а) создание отказоустойчивой инфраструктуры для обеспечения бесперебойного осуществления расчетов, в том числе включающей резервный аппаратно-программный комплекс,
б) организацию резервного копирования платежной информации, позволяющего обеспечить минимально допустимые потери данных в случае возникновения непредвиденных обстоятельств,
в) возможность осуществления основного объема расчетных операций с использованием альтернативных технологий, например путем приема и исполнения в случае возникновения непредвиденных обстоятельств расчетных документов, представляемых на бумажном носителе,
г) полномочия и обязанности подразделений и сотрудников, обеспечивающих выполнение операций приема, обработки и исполнения расчетных документов при осуществлении расчетов по корреспондентским счетам банков-респондентов
Свойство своевременности осуществления расчетов, вынесенное в название письма, предполагает наличие во взаимоотношениях кредитных организаций соглашений о регламентах, т. е. о выполнении определенных действий в строго установленные моменты или интервалы времени. Сбои или задержки в выполнении тех или иных процедур, выполняемых банком-респондентом и (или) банком-корреспондентом в рамках упомянутых соглашений, могут вызывать соответствующие задержки выполнения операций в отношении других банков, способствуя возникновению задержек в исполнении обязательств множества банков, т. е. приведут к возникновению проблем системного характера. В дальнейшем неспособность банков исполнить к концу дня запланированный объем дневных расчетных обязательств может привести к потерям в связи со штрафными санкциями за несвоевременное исполнение обязательств по договорам хозяйствующих субъектов, а при значительном объеме таких потерь – к проблемам общеэкономического характера.
Возможность реализации упомянутых сбоев или задержек определяет вероятностный характер неблагоприятных последствий, т. е. фактически подверженность риску. В этом смысле меры по управлению рисками при осуществлении расчетов кредитной организации могут быть соотнесены с системой управления рисками платежной системы (далее – СУР), которая определяется ст. 28 Закона о НПС как «комплекс мероприятий и способов снижения вероятности возникновения неблагоприятных последствий для бесперебойности функционирования платежной системы с учетом размера причиняемого ущерба».
В указанном контексте свойство своевременности осуществления расчетов видится сопоставимым со свойством бесперебойности функционирования платежной системы. Такое понимание обусловлено тем фактом, что, согласно требованиям Закона о НПС, правила платежной системы должны содержать регламентные требования. Рассматривая бесперебойность как свойство (способность) платежной системы осуществлять перевод денежных средств в соответствии с указанными правилами, можно сделать заключение, что свойство своевременности расчетов является необходимым условием бесперебойности платежной системы. Иными словами, указанные свойства деятельности кредитной организации и платежной системы являются взаимосвязанными.
Углубление в сопоставлении свойств платежной системы и расчетной деятельности кредитной организации ведет к необходимости рассмотрения взаимосвязанной деятельности банка-корреспондента и банков-респондентов как Системы и адекватной интерпретации терминологии нормативной базы Банка России. Частью III положения Банка России от 03.10.2002 № 2-П «О безналичных расчетах в Российской Федерации» (далее – Положение Банка России № 2-П)[7 - Часть III указанного Положения Банка России действовала на момент издания рекомендаций; утратила силу в связи с вступлением в силу Положения Банка России от 19.06.2012 № 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств».] установлены нормы, связанные с Правилами построения расчетной системы кредитной организации. В письме Банка России от 03.05.2011 № 67-Т «О системном риске расчетной системы» (далее – Письмо Банка России № 67-Т) содержание понятия «расчетная система» раскрывается в контексте значения, сопоставимого с понятием «платежная система». Такое сопоставление введено посредством термина «Система», определяемого как множество кредитных организаций, взаимодействующих на основе Правил построения расчетной системы и разработанных в соответствии с ними договоров корреспондентского счета. Это позволяет в рамках данного Письма рассматривать систему как совокупность взаимодействующих элементов[8 - Далее по тексту главы термин «Система» употребляется в этом значении, которое опирается на определение системы, данное в документе СТО БР ИББС-1.0—2010. Стандарт Банка России «Обеспечение информационной безопасности организаций банковской системы Российской Федерации».], в качестве которых рассматриваются кредитные организации (потенциально – участники платежной системы), взаимодействующие через одну (единую) кредитную организацию (потенциально – расчетный центр платежной системы), в которой они открыли корреспондентские счета (счета ЛОРО в расчетном центре).
Указанный подход позволяет рассматривать проблему возможных угроз, возникающих в результате взаимодействия кредитных организаций, объединенных Системой в единый объект функционирования и управления, как проблему системного характера, что в действующей практике отношений кредитных организаций является новацией.
Особенно актуальны вопросы возможных угроз системного характера для кредитных организаций, в которых концентрируются значительные объемы межбанковских расчетов. Анализ сведений о суммах переводов, проведенных кредитными организациями между счетами, открытыми другим кредитным организациям по итогам 2010 г. показывает, что около 80 % общей суммы переводов приходится только на пять кредитных организаций и около 99,9 % – на 80 кредитных организаций[9 - Данные формы отчетности 0409251 «Сведения о счетах клиентов и платежах, проведенных через кредитную организацию (ее филиал)» по итогам 2010 г.]. Эти кредитные организации являются основной целевой группой, в которой могут быть востребованы рекомендации Банка России.
Письмо Банка России № 67-Т вводит понятие системного риска как «риска возникающего вследствие неспособности одной кредитной организации исполнить принятые на себя в Системе обязательства, которая вызовет неспособность большинства или всех кредитных организаций Системы исполнить свои обязательства в срок. Указанное может стать причиной распространения проблем с ликвидностью и кредитоспособностью и в результате создать угрозу стабильности банковской системы в целом».
Перечень рисков, которые, согласно Письму Банка России № 67-Т, лежат в основе системного риска, соответствует перечню, указанному в действующих Рекомендациях КПРС[10 - Ключевые принципы для системно значимых платежных систем // Платежные и расчетные системы. 2011. Вып. 23.]. Содержательная сторона применения рекомендуемой классификации рисков, позволяющая определить (охарактеризовать) основные особенности рисков Системы в терминах профилей рисков, представлена в приложении к Письму Банка России № 67-Т.
Представляется важным отметить, что формулировки Письма Банка России № 67-Т («…правовой риск, операционный риск, кредитный риск и риск ликвидности, способные нарушить своевременность расчетов между кредитными организациями Системы…») позволяют считать различными риски Системы и банковские риски, определяемые в соответствии с Письмом Банка России № 70-Т. В свою очередь это дает основание рассматривать данные рекомендации не как дополнительные меры в отношении к традиционно используемым кредитными организациями методам (способам) управления банковскими рисками, а как новый подход в сфере специализации банков в платежных услугах и услугах платежной инфраструктуры.
Вместе с тем не могут считаться альтернативными или неприменимыми по отношению к существующим механизмам управления рисками предлагаемые Письмом Банка России № 67-Т рекомендации о применении профилей рисков. Они применимы к задачам управления банковскими рисками, но в контексте данного Письма ориентированы прежде всего на вопросы управления рисками в платежных системах.
Составление внутренних документов, названных Письмом № 67-Т профилями рисков, которые описывают по совокупности категорий, выстроенных в логической последовательности, риски, возникающие при осуществлении расчетов, может рассматриваться как важный новый метод, конкретизирующий практические решения по управлению рисками в деятельности кредитных организаций, а в перспективе – платежных систем. Комплексный подход к описанию структуры рисков, позволяющий сформировать общую картину (карту) рисков через детализацию возможных негативных событий в отдельных направлениях бизнес-процесса для принятия своевременных управляющих воздействий, позволяет существенно расширить применимость понятия «профиль риска» по сравнению с существующими подходами в отечественной и зарубежной практике.
1.4. Классификация и профили рисков
Применительно к рискам Системы понятие «профиль риска» введено как структурированное описание риска. Совокупность профилей отдельных видов рисков образует профиль рисков, определяемый международным стандартом ISO 31000 «Менеджмент рисков. Принципы и руководящие указания» как описание любого множества рисков.
Классификация и профиль рисков непосредственно связаны между собой. Следование рекомендациям Письма Банка России № 67-Т предопределяет принятие решения о соответствующей классификации основных рисков, об адекватном количестве профилей рисков и о содержании каждого из них.
Следует отметить, что классификация рисков платежных и расчетных систем не является устоявшейся. Так, например, принятые в апреле 2012 г. КПРС совместно с Международной организацией комиссий по ценным бумагам (далее – МОКЦБ) Принципы для инфраструктур финансового рынка[11 - Principles for financial market infrastructures. BIS, April 2012. URL: http://www.bis.org/publ/cpss101a.pdf] охватывают достаточно широкий круг рисков, но не содержат информации о нем как об исчерпывающем. В перечень рисков, согласно данному документу, кроме перечисленных в Письме Банка России№ 67-Т включен, в частности, общий бизнес-риск, под которым понимается «любое потенциальное ухудшение финансового положения платежной системы (как коммерческого предприятия) в связи со снижением ее доходов или ростом расходов, в результате которого расходы становятся выше доходов и возникают убытки, которые подлежат вычитанию из капитала».
Понятие «общий бизнес-риск» уже применяется Банком Англии в рамках риск-ориентированной методологии наблюдения за платежными системами с 2005 г. При этом Банк Англии использует классификацию рисков, содержащую всего три их типа: расчетный риск, операционный риск и общий бизнес-риск. Материалы Банка Англии являются примером возможности и эффективности применения различных классификаций рисков[12 - Норман Б., Брирли П., Гиббард П., Мейсон Э., Мелдрам Э. Риск-ориентированная методология наблюдения за платежными системами. Наблюдение Банка Англии за межбанковскими платежными системами в соответствии с Законом о банковской деятельности 2009 г.; Кемппяйнен К. Конкуренция и регулирование в европейских розничных платежных системах // Платежные и расчетные системы. 2011. Вып. 27. С. 11.]: «Особенности этих трех основных видов рисков (и более подробно категории каждого из них) были определены так, чтобы они охватывали все виды рисков и при этом не перекрывали друг друга». Использование в классификации трех, пяти или более основных видов рисков, с одной стороны, не гарантирует анализа всех возможных угроз для функционирования системы, с другой – не исключает возможности всестороннего управления рисками. Все определяется подходом к составлению профиля рисков. Важно не количество рисков, рассматриваемых на верхнем уровне их классификации, а требование к тому, чтобы «категории каждого из них» охватывали все возможные негативные воздействия (все возможные виды рисков) и «при этом не перекрывали друг друга». То есть при рассмотрении каждого из рисков, указанных в классификации, могут и должны учитываться более «мелкие», специфические риски. Например, согласно Письму Банка России № 67-Т, расчетный риск следует рассматривается как совокупность кредитного риска и риска ликвидности, но при более детальном анализе этих рисков также может быть выделен предрасчетный риск (риск цены замещения) и риск потери основной суммы (риск Херштадта).
Выделение того или иного вида риска в качестве «самостоятельного», т. е. указание его наименования в верхнем уровне классификации, означает только эскалацию принятия решения о его допустимости (принятии) – и (или) его обработке – на более высокий уровень иерархии в общей системе управления кредитной организацией (платежной системой). Например, в рамках трехкомпонентной классификации рисков, применяемой Банком Англии, при анализе расчетного риска рассматриваются события (и их последствия), связанные как с кредитным риском, так и с риском ликвидности, но на уровень принятия решения выносится только интегрированная оценка объединяющего их расчетного риска.
Таким образом, главным фактором при построении системы управления рисками Системы является не их перечень, а корректное описание в профилях рисков зон воздействия каждого из рисков с соблюдением условий полного покрытия всей рассматриваемой сферы деятельности (например, проведение межбанковских расчетов) и отсутствия перекрытий между областями действия отдельных рисков. Наличие перекрытий означает, что одни и те же события будут рассматриваться как реализация различных рисков и учитываться многократно.
Анализ российских и зарубежных источников на предмет определения и использования понятия «профиль риска» показывает, что в подавляющем большинстве случаев этот термин используется без дополнительных пояснений. Вместе с тем в разных источниках[13 - Например, уже упоминавшиеся Письмо Банка России № 70-Т, стандарт ISO 31000, а также Письмо Банка России от 24.05.2005 № 76-Т «Об организации управления операционным риском в кредитных организациях» (далее – Письмо Банка России № 76-Т).] прослеживаются основные категории описания рисков: источник (причина) риска, локализация (место проявления) риска, формы реализации риска, оценка уровня риска, оценка последствий реализации риска.
Объединение с учетом приведенных выше замечаний в отношении классификации рисков указанных категорий в одном документе кредитной организации позволяет единообразно структурировать описание каждого из рисков, создать его профиль.
Рекомендации Письма Банка России № 67-Т акцентируют внимание на всестороннем описании рисков с учетом всех категорий и одновременно предлагают унифицированную форму их описания. Для Банка России как органа наблюдения в национальной платежной системе это также важно, поскольку унифицированные формы описания рисков, применяемые различными кредитными организациями, позволят Банку России проводить сопоставление значений показателей рисков в различных системах с учетом анализа перечня событий, рассматриваемых в рамках каждого риска, и процедур их оценки.
Примеры, перечисленные в отдельных категориях профилей рисков, приведенные в приложении к Письму № 67-Т, показывают общие ориентиры для описания категорий профиля риска во внутренних документах риск-менеджмента кредитной организации.
Разрабатываемые и пересматриваемые с установленной в Правилах построения расчетной системы периодичностью профили рисков позволят разграничить обязанности структурных подразделений кредитной организации по представлению информации о факторах риска, ее обработке, определить подотчетность риск-подразделений лицам, ответственным за принятие управленческих решений[14 - Отдельные рекомендации, касающиеся управленческих решений для банков-респондентов и банков-корреспондентов, могут быть применены на основе рекомендаций, данных в Письме № 18-Т.].
1.5. Совершенствование структуры риск-менеджмента
