скачать книгу бесплатно
Конституционная экономика
Д. В. Кравченко
Александр Владимирович Захаров
Петр Давидович Баренбойм
Т. М. Сырунина
Владимир Александрович Мау
Гадис Абдуллаевич Гаджиев
Владимир Ильич Лафитский
В. Д. Мазаев
Конституционная экономика как новое научное направление, базирующееся на комплексном и одновременном конституционно-правовом и экономическом анализе проблем экономического развития и экономического обеспечения конституционных прав и свобод граждан, зародилась во второй половине XX столетия в США и получила полное признание в 1986 году, когда ее основатель, экономист Джеймс Бьюкенен, был удостоен Нобелевской премии. В России в начале XXI века сложилась своя школа конституционной экономики, основанная ректором Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Владимиром Мау; ректором Московской государственной юридической академии Олегом Кутафиным; судьей Конституционного Суда РФ Гадисом Гаджиевым, организовавшим в 2009 году Лабораторию конституционной экономики в ГУ «Высшая школа экономики»; адвокатом Петром Баренбоймом, организовавшим совместно с экономистом Александром Захаровым Лабораторию конституционной экономики в 2003 году в Институте экономики переходного периода; заместителем директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Владимиром Лафитским. В 2006 году Президиум Российской академии наук ввел конституционную экономику как специальность для избрания в члены-корреспонденты РАН. Московско-Петербургский философский клуб опубликовал в 2009 году под редакцией Гадиса Гаджиева сборник статей «Очерки конституционной экономики» и провел 23 октября 2009 года в Сенатском зале здания Конституционного Суда РФ соместное с судьями Конституционного Суда заседание на тему «Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики», на базе которого выпустил в 2010 году сборник статей под таким же названием. Ранее издательством «Юстицинформ» по конституционной экономике были выпущены учебник для экономических и юридических вузов (2006), учебные пособия для школ (2003, 2006), учебные пособия для вузов (2002, 2003), а также четыре сборника статей по вопросам статуса Банка России с позиций конституционной экономики. The constitutional economics was considerably developed by James Buchanan, who was awarded the Nobel Prize in economics in 1986 «for applying constitutional and contract thinking to economic theory and the political process.» He is considered to be the founding father of constitutional economics. Special emphasis in the Buchanan Nobel lecture is given to the problem of achieving balance between the economic possibilities of adjacent generations, which, even living contemporaneously with each other, still do not have equal access to the process of decision-making on financial issues, and thus influencing other generations either directly or indirectly. Russian schhool of constitutional economics created new approach to development of this field of academic research and also added educational courses in constitutional economics. For last several years 3 edition of textbook for universities and 2 for schools were published by the Publishing Youse «Justiceinform».
Г.А. Гаджиев, П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский, В.А. Мау, А.В. Захаров, В.Д. Мазаев, Д.В. Кравченко, Т.М. Сырунина
Конституционная экономика
Ответственный редактор Г.А. Гаджиев
Рецензенты: заведующий кафедрой конституционного права Института Права Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина, доктор юридических наук, профессор В.Г. Баев; заведующий кафедрой конституционного и международного права Юридического Института Томского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент А.М. Барнашов
ПРЕДИСЛОВИЕ
За последние десять лет сложилось новое научное направление, относящееся к общему учению о государстве, – конституционная экономика. Юристы и экономисты пробуют объединить свои усилия для выяснения, как конституционное право может влиять на принятие важнейших (стратегических) экономических решений, составляющих суть экономической политики государства[1 - Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.М., Мау В.А. Конституционная экономика. – М., 2006; Одинцова М.И. Экономика права. – М., 2007; Тамбовцев В.Л. Право и экономическая теория. – М., 2005.]. Настоящее издание адресовано молодому читателю. По сути, это разновидность популяризаторской литературы. Авторы поставили перед собой цель в специально упрощенной форме изложить основные научные выводы, обнаруженные в процессе исследований в области конституционной экономики. Авторы считают, что они достигнут своей цели, если им удастся убедить читателей в том, что роль конституционного права в обществе должна постоянно возрастать. Учет конституционно-правовых идей в процессе выработки государством экономической политики служит фоном или иллюстрацией для доказательства этого главного для авторов положения.
Расширить значение конституционных норм и принципов в целях принятия важнейших экономических решений предложил Нобелевский лауреат по экономике Дж. Бьюкенен. Он первым высказал идею о конституции экономической политики, т.е. указал на необходимость исследовать правила и ограничения, которые должны учитываться политиками. Его цель была в большей степени юридической, нежели экономической. По мнению Бьюкенена, при принятии бюджетообразующих экономических решений необходимо, прежде всего, учитывать конституционные взаимоотношения, возникающие между частными лицами – обладателями конституционных прав и свобод и публичной властью. Этот фактор важнее, чем усмотрение политиков.
Конституционный Суд РФ пока придерживается доктрины нейтралитета Конституции применительно к принятию политическими органами стратегических экономических решений, однако есть несколько решений, которые свидетельствуют о своего рода «пробе сил». Я имею в виду прежде всего Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П о родительской плате. В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (Закона о монетизации льгот) утратило силу одно из постановлений Верховного Совета РФ о плате родителей за содержание детей в муниципальных детских садах, на основе которого Тверской городской Думой было принято временное положение, устанавливающее льготу для родителей по оплате содержания детей в детсадах. Оно было признано городским судом, по заявлению прокурора, противоречащим Закону о монетизации льгот, после чего Тверская городская Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить конституционность Федерального закона и получила поддержку.
Самое важное в принятом Постановлении – это правовая позиция Конституционного Суда РФ, в силу которой политические органы государства при принятии важнейших финансовых решений не свободны от установлений Конституции.
Конституционный Суд РФ высказал мнение, что обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности, а поэтому основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу дошкольного образования, и в связи с этим – распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований, являются нормы Конституции РФ, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти.
Конституционный Суд РФ сформулировал очень важный вывод о том, что органы публичной власти при принятии нормативных правовых актов, и прежде всего бюджета, должны руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ.
Решения конституционных судов, затрагивающие экономическую политику, порождают ряд проблем, требующих обсуждения.
Конституционные суды могут своими решениями направить достаточно большую часть государственного бюджета на обеспечение социальных выплат. Где и каковы пределы их полномочий? В каком случае демократически избранные члены парламента фактически теряют свои полномочия в бюджетной сфере?
Еще более важной является проблема защиты права частной собственности предпринимателей, поскольку экономически неоправданные изъятия, в том числе в виде налогов, означают уменьшение экономической активности.
В статье 127 Конституции Швейцарии содержится норма, в соответствии с которой налоги должны устанавливаться с учетом экономической способности налогоплательщиков. И это – конституционный принцип. Конституционный Суд РФ пока не признал такого правового статуса за принципом п. 3 ст. 3 НК РФ, в силу которого налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными, но я предполагаю, что этот принцип может рассматриваться как конституционно значимый принцип финансового права.
Вне всякого сомнения, самое главное в этом принципе – это форматирование законотворческой деятельности. Принцип закрепляет важные конституционно-правовые рамки деятельности парламента при установлении налогов, что является предметом налогового права.
В силу этого принципа при установлении как системы налогов, так и отдельных налогов и их элементов законодатель не может действовать произвольно, он должен связывать возникновение конституционной обязанности по уплате налога с определенными обстоятельствами экономической действительности (получение дохода, потребление товаров, увеличение стоимости в процессе гражданского оборота, обладание имуществом). С экономической точки зрения, эти обстоятельства и являются экономическим основанием налога.
Отбор обстоятельств, являющихся экономическим основанием налога, не является сферой полной дискреции законодателя. Фискальный суверенитет парламента ограничивается принципами конституционного права, которое устанавливает, что функции государства в экономической сфере состоят в достижении общего блага.
Категория «общее благо» как выражающая цель публичной власти в экономической сфере имеет большое значение и для социальной сферы. Государство обязано в силу велений конституционного права обеспечивать сбалансированность в экономической и социальной сферах. В великой конституционно-правовой идее об общем благе, которого должно достигать государство, содержится ответ и на такие острые проблемы, как надо ли вводить прогрессивную систему налогообложения доходов, должно ли государство заниматься состоянием социальной структуры гражданского общества и т.д.
В силу конституционного принципа экономической и социальной сбалансированности необходимо постоянно искать баланс между доходами и расходами государства.
Дело в том, что конституционно-правовая интерпретация получаемой предпринимателем прибыли отличается от цивилистической. Соответственно, конституционно-правовой образ предпринимателя не совпадает с гражданско-правовым образом. По ГК РФ главное в предпринимательстве – это извлечение прибыли. В соответствии со ст. 34 Конституции РФ основное содержание предпринимательской деятельности – это не экономически агрессивное поведение (конкуренция), а творчество и инициатива в процессе поиска новой комбинации факторов производства. В свою очередь, получаемая предпринимателями прибыль – это не только источник удовлетворения материальных и иных потребностей бизнесменов, но и вклад в общее благо в виде части их прибыли. И эта часть должна быть соразмерной. В этом смысле принцип «налоги должны иметь экономическое основание» является проявлением или частным случаем конституционного принципа соразмерности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
В силу названного принципа государство должно не только обоснованно отбирать определенные обстоятельства экономической деятельности (получение лицом дохода и т.д.), но и руководствоваться принципом экономичности. Идея государства с философско-правовой точки зрения оправдана, если она обеспечивает действительно общее благо, а не интересы бюрократии. Следовательно, сбор налогов допустим только в том случае, если налоговые поступления используются для оптимального достижения общих целей.
Принцип экономичности государства как часть более общего конституционного принципа экономической и социальной сбалансированности позволяет разгадать тайну принципа п. 3 ст. 3 НК РФ. Последний очень тесно связан с принципом демократии (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Россия – демократическое государство, которое не может устанавливать налоги произвольно, руководствуясь только потребностями казны. Конституционное право предписывает, что не они являются приоритетом.
Конституционное право, в отличие от гражданского, содержит дополнительную этическую легитимацию предпринимательской деятельности. Предприниматель – это двигатель экономического роста. И для этого ему необходима прибыль. Данное соображение и означает, что налоги должны иметь разумное экономическое основание.
Категория «общее благо» используется Конституционным Судом РФ при оценке так называемых стратегических экономических решений.
Создание таких организационно-правовых форм предпринимательской деятельности, как открытое акционерное общество, процесс концентрации акционерного капитала приводят к тому, что возникают конфликты между различными группами акционеров. В процессе разрешения этих противоречий в практике Конституционного Суда РФ, а затем и в нормативных актах появилось самостоятельное юридическое понятие «баланс интересов акционерного общества в целом и его акционеров», хотя интересы акционерного общества – это чаще всего интересы группы акционеров (акционера), обладающих крупным пакетом акций.
Конституционный Суд РФ при разрешении вопроса о соответствии Конституции РФ порядка консолидации размещенных акционерным обществом акций и выкупа так называемых дробных акций, действовавшего до 1 января 2002 г., обратил внимание на то, что в силу особенностей предпринимательской деятельности в форме акционерного общества основанием для принудительного отчуждения у миноритарных акционеров принадлежащего им имущества могут быть интересы акционерного общества в целом, в той мере, в какой они способствуют достижению общего для акционерного общества блага.
Конституционный Суд РФ поместил понятие «общее для акционерного общества благо» в одном ряду с такими понятиями, как «государственные нужды», «общий интерес», однако это не значит, что они совпадают. Общее для корпорации благо имеет двойственную правовую природу, поскольку частный по своей изначальной природе интерес одновременно является и публичным интересом.
В части 3 ст. 35 Конституции РФ, так же, как и в ч. 3 ст. 14 Основного закона ФРГ, предусмотрена конституционная гарантия права частной собственности, в соответствии с которой «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».
В мае 2007 г. Конституционный Суд РФ и Федеральный конституционный суд Германии практически одновременно применили данные конституционные нормы при проверке конституционности ст. 84.8 Закона РФ об акционерных обществах и абз. 2 §327а Акционерного закона. Конституционный Суд РФ, как и немецкий суд, не признал норму, касающуюся вытеснения миноритарных акционеров из акционерного общества по инициативе акционера, обладающего 95% и более акций (так называемое squeeze-out rule), противоречащей ст. 35 Конституции РФ, но в отличие от Федерального конституционного суда прибег к так называемому конституционно-правовому истолкованию проверяемой нормы.
Анализ высказанных судами аргументов показывает различия в понимании конституционного принципа неприкосновенности собственности в Германии и в России.
Федеральный конституционный суд пришел к выводу, что Основной закон принципиально не исключают возможность передачи акций миноритарных акционеров (против их воли) основному акционеру. При этом положение §327а Акционерного закона, по мнению Федерального конституционного суда, означает не норму об экспроприации, а определение содержания и границ собственности.
По мнению же российского Конституционного Суда, подобное перераспределение акционерной собственности следует квалифицировать как принудительное отчуждение собственности миноритарных акционеров для государственных нужд, т.е. в публично-правовых целях в смысле ч. 3 ст. 35 Конституции РФ.
На первый взгляд, такое вольное истолкование понятия «государственные нужды» российским судом может вызвать изумление, поскольку главным «бенефициаром» от принудительного перераспределения акций выступает основной акционер, а это – частное лицо, преследующее частный интерес.
Между тем в Постановлении российского Конституционного Суда от 24 февраля 2004 г. (также посвященном проблеме squeeze-out) Суд пришел к выводу о том, что перераспределение акций осуществляется не только в частных интересах основного акционера, но и для достижения «общего для акционерного общества блага», т.е. своего рода специфического публичного интереса. Иными словами, институт принудительного выкупа акций в интересах преобладающего акционера содержит нормы, отвечающие как интересам преобладающего акционера, так и интересам всего акционерного общества, которое стремится к снижению своих издержек, связанных с публичным статусом открытого акционерного общества.
Коренное отличие в аргументации, избранной российским Конституционным Судом, состоит в признании возможным объективирования (присутствия) в частном интересе публичного интереса. Конечно, такой подход размывает сложившиеся представления о публичных и частных интересах. Однако правовая действительность всегда богаче сложившихся в праве классификаций понятий, которыми так гордится классическое гражданское право.
Всего несколько лет назад в качестве нового направления экономической политики государства было принято решение о создании госкорпораций. Это была попытка концентрации (в руках государства) ресурсов для достижения неких общих публичных целей – инновационное развитие российской экономики, повышение ее конкурентоспособности на мировых рынках и т.д. При этом, возможно, идея создания госкорпораций основывалась на вере в государство как единственно эффективного в условиях России субъекта инновационной деятельности в отдельных отраслях науки и экономики (нанотехнологии, ядерная энергетика, машиностроение и т.д.).
Но неожиданно в Послании Президента страны в 2009 г. госкорпорации как организационно-правовая форма были признаны в целом бесперспективными. Что послужило причиной столь резкого поворота в экономической политике государства? По всей видимости, это почти идеальная ситуация для анализа и применения специальных научных методов конституционной экономики. Конституционная экономика как новое научное направление способна предложить новую методику принятия важнейших экономических решений, основанную на применении конституционно-правовых идей, в концентрированном виде отражающих государственно-правовой опыт, в основном западно-европейских стран. При этом возникают дискуссионные проблемы: в какой мере необходимо учитывать «эволюцию государственности» в России, о которой писал известный ученый-юрист Н.Н. Алексеев[2 - Алексеев Н.Н. Теория государства. Теоретическое государствоведение. Государственное устройство. Государственный идеал. – Париж, 1931. – С. 17.]?
А, может быть, действительно необходимо принимать во внимание особую сущность каждого отдельного государства, соответствующую историческим условиям и характеру евразийского культурного мира? Это государство Н.Н. Алексеев называл «гарантийным», «потому что [оно] обеспечивает осуществление некоторых постоянных целей и задач <…> является государством с положительной миссией». «Гарантийное» государство он противопоставлял, с одной стороны, либеральному государству, выступающему всего лишь в роли «ночного сторожа», ограничивающего свою деятельность оказанием защиты при нарушении прав своих граждан, и, с другой стороны, государству формальной демократии, для которого «принцип государственной деятельности определяется более или менее случайным партийным большинством, сложившимся при одной политической обстановке и могущим измениться в диаметрально противоположную сторону в любых других конкретных условиях». По мнению Н.Н. Алексеева, российское государство, призванное функционировать в рамках евразийского культурного мира, предназначено выступать в роли активного организатора социальной жизни. Оно должно стремиться к тому, чтобы улучшать материальные условия существования людей, стимулировать творческую активность человека[3 - Алексеев Н.Н. Очерки по общей теории государства. Основные предпосылки и гипотезы государственной науки. – М., 2008. – С. XVII – XVIII.].
Г.А. Гаджиев,
ответственный редактор
ГЛАВА 1
КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА: ПРЕДМЕТ, ЗАДАЧИ И МЕСТО В СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК
Конституционная экономика – это научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве.
Одним из первооткрывателей этого научного направления стал американский экономист Джеймс Бьюкенен, удостоенный в 1986 г. Нобелевской премии по экономике. До настоящего времени конституционная экономика развивалась в основном усилиями западных экономистов. Юристы к этой теме обращаются редко, что, безусловно, не только сдерживает развитие данного научного направления, но зачастую приводит к появлению поверхностных либо односторонних суждений. Комплексный подход к исследованию проблем конституционной экономики имеет большое практическое значение, поскольку позволяет преодолеть традиционное для юристов незнание вопросов экономики, а для экономистов – незнание вопросов права, особенно конституционного.
Преподавание экономических дисциплин без учета конституционно-правовых факторов значительно обедняет анализ экономических процессов. Не случайно видный американский экономист Джон Гэлбрейт пишет о том, что на деле экономическая теория оказывает содействие тем, кто обладает финансовой и политической властью. «Частично такое содействие состоит в обучении ежегодно нескольких сот тысяч студентов»[4 - См.: Гэлбрейт Дж. Экономические теории и цели общества. – М., 1976. – С. 31.]. Такое обучение не только неэффективно, оно насаждает в обществе комплекс неточных идей, в свою очередь влияющих на правящую элиту. Президент США Франклин Рузвельт, вспоминая свою учебу в юридической школе Гарвардского университета, сравнивал учебный курс конституционного права с настольной лампой без шнура. В то же время изучение права вообще, а конституционного права, в особенности, без постоянного учета основ экономических знаний может превратить такое обучение в формальную схоластику, оторванную от жизни. Нельзя не согласиться с известным российским экономистом В.Л. Тамбовцевым в том, что «проблематика экономического анализа права и те результаты (как теоретического, так и практического характера), которые получаются и могут быть получены в ходе его проведения, не только интересны с чисто научной точки зрения, но и обладают значительным потенциалом для совершенствования нормотворческой работы в нашей стране…»[5 - Экономический анализ нормативных актов / Под ред. В.Л. Тамбовцева. – М., 2001. – С. 4.].
В связи с этим следует особо отметить не только комплексное исследование под редакцией В.Л. Тамбовцева, но и ряд других работ российских юристов (Н.С. Бондарь, О.Е. Кутафин) и экономистов (А.А. Пороховский).
Западные экономисты, создав конституционную экономику, с большим отрывом лидируют в ее развитии. Однако XXI столетие потребует более углубленного изучения и применения конституционно-правового элемента данного научного направления. Те многочисленные юридические «погрешности», которые были допущены экономической теорией конституционной экономики в XX в., сейчас становятся тормозом на пути ее развития. Для примера приведем определение основ теории конституционной экономики, предложенное ее автором Дж. Бьюкененом: «Конституционный экономический анализ пытается объяснить свойства альтернативных сводов законодательных, институционных, конституционных правил, ограничивающих выбор и деятельность экономических субъектов и политиков»[6 - Цит. по: Швери Р. Теория рационального выбора: универсальное средство или экономический империализм // Вопросы экономики. – 1997. – № 7. – С. 49.].
Такая формулировка, по всей видимости, насторожила бы любого юриста-конституционалиста и заставила бы его задуматься о том различном смысловом значении, которое вкладывают в понятие «конституционный» экономисты и юристы.
В поисках истины обратимся к вопросу о том, какое содержание термину «конституция» придавалось в латыни и как оно различается в современных языках.
В латыни термин «конституция» и производные от него слова охватывали самый широкий круг понятий[7 - Латинско-русский словарь / Сост. А.М. Малинин / Под ред. А.Н. Попова. – М.: Гос. изд-во иностранных и национальных словарей, 1952.]:
constitution, onis f. [constituo] 1) устройство, установление; – corporis телосложение; 2) политическое устройство, конституция; 3) установление, определение; определение понятия; 4) постановление, решение, распоряжение; закон; – sancta священный закон.
constitutum, i n [constituo] 1) постановление, определение; 2) условное место; условленное время; 3) уговор, условие спорящих о явке; ad constitutum venire явиться по уговору; 4) намерение.
constituo, stitui, stitutum, ere [cum + statuo] 1) ставить, помещать; 2) воен. размещать, выстраивать; 3) указывать место жительства, водворять, поселять; 4) назначать на должность; 5) строить, сооружать, воздвигать, устраивать; 6) учреждать, устанавливать; 7) устанавливать, составлять, constituere legem установить закон; 8) упрочивать, приводить в порядок; 9) приводить в порядок, устраивать; 10) постановлять, определять, назначать; 11) юр. законом устанавливать; выносить решение; 12) решаться, решать; принимать решение.
В современном английском языке термин «конституция» имеет также много значений: 1) основной закон государства; 2) учредительный акт или действие; 3) установленное право и обычаи; 4) учредительные документы коммерческой или некоммерческой организации; 5) основные принципы отдельно взятой социальной группы; 6) акт назначения на должность; 7) состояние, форма, структура и соединение частей целого, характеризующие объект; 8) телосложение и т.д.[8 - The Cambridge International Dictionary of English; Merriam-Webster’s Collegiate Dictionary.].
Современный русский язык заметно сужает содержание термина «конституция», придавая ему только два значения[9 - Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – М.: АЗЪ, 1993.]: 1) Основной закон государства, определяющий основы общественного и государственного строя, систему государственных органов, права и обязанности граждан; 2) строение, структура организма.
Итак, вполне очевидно, что термин «конституция» в русском языке имеет гораздо меньше смысловых значений, чем в английском, и, судя по всему, в работах Бьюкенена слова «конституция» и «конституционный» употребляются не только в смысле основного закона страны, но и в других значениях – как принципы поведения общественных организаций, семьи и т.д.
Законодательство терминологически само по себе не бывает совершенным и идеальным. В текстах законов немало неясностей, особенно в вопросах предпринимательской деятельности. Американские суды, например, столкнувшись с подобной ситуацией, не жалуются, не саботируют, не ждут законодательных поправок, а берут на себя нелегкий труд толкования, применения, интерпретации и разъяснения. Чаще всего это бывает, когда текст закона не вполне ясен и четок (типичная современная российская ситуация).
Кстати, поскольку многие термины приходят в нашу конституционную экономику из иностранных языков, крайне важно точно определить их значение. Приведем пример, связанный с русским значением английского слова «accountability». Оксфордский англорусский словарь переводит это слово как «подотчетность», что означает в русском языке определенную степень подчиненности[10 - Митрофанова О.Д., Сироткина З.И. Независимость противоположна подотчетности: В кн. «Почерки конституционной экономики: статус Банка России». – М., 2001. – С. 89 – 95.]. В действительности этот термин означает «ответственность за ошибки и обязанность быть открытым при ведении дел», но не предусматривает никакой степени подчиненности. Вопрос рецепции права еще будет подниматься в настоящем пособии.
Одним из важных достоинств конституционной экономики является необходимость для экономистов и юристов в буквальном смысле этого слова находить общий язык, добиваться чистоты и единообразия юридической и экономической терминологии. Экономисты и юристы, употребляя правовые термины, должны вкладывать в них один и тот же смысл.
О соотношении конституционной экономики и конституционного права
Как соотносятся между собой конституционная экономика и конституционное право?
Швейцарец Р. Швери в своей полемической статье замечает, что «кажется, лишь одно-единственное определение экономической науки может уцелеть в условиях постоянных изменений объекта, который она изучает: “Экономическая наука – это то, чем занимаются экономисты…”». И после этой цитаты из Дж. Винера автор продолжает: «Мы можем утверждать, что экономическая наука, потеряв объект, приобрела взамен специальный подход, который может быть применен к анализу как рыночного, так и нерыночного сектора общественной жизни. Такова на самом деле миссия теории рационального выбора (ТРВ)»[11 - Швери Р. Указ. соч. – С. 35.]. Далее Р. Швери отмечает успех «крестового похода» экономической науки, направленного на завоевание всех других общественных дисциплин. Это связано, по его мнению, с тем, что в современной общественной науке все неточное должно быть заменено точным, чему способствует теория рационального выбора, формализующая логику, которой руководствуются люди, осуществляя свой выбор в самых разных ситуациях – будь то каждодневный выбор продуктов либо выбор супруга или партии при голосовании. Поскольку задача максимилизации прибыли для корпорации сравнима с точки зрения теории рационального выбора с получением политической партией на выборах максимального числа голосов избирателей, то для правового анализа этих ситуаций нужно учитывать как формальные (нормативные), так и неформальные ограничения. Например, водитель с низким достатком будет ездить с меньшей скоростью не только из-за правил дорожного движения и ограничительных знаков, но и потому, что штрафы за нарушения этих правил для его бюджета более ощутимы, нежели у обеспеченных людей, которые соответственно в среднем будут ездить быстрее[12 - Швери Р. Указ. соч. – С. 35.].
Таким образом, логика процессов рыночного обмена в слегка измененном виде вполне применима и для анализа политических «рынков» с учетом их конституционно-правовых и других ограничений. Р. Швери находит несправедливыми упреки «по поводу империалистических устремлений экономической науки», полагая, что юристы сами могут взять на вооружение теорию рационального выбора (ТРВ) вообще и теорию конституционного выбора Дж. Бьюкенена в частности. Далее, обращаясь ко всем нам, Р. Швери пишет: «Когда современные российские ученые отвергают ТРВ, это вряд ли происходит по той причине, что они осуществляют рациональный выбор теоретических инструментов для своих исследований. Дело в том, что они не готовы принять важный вызов, который ТРВ бросает всем общественным наукам»[13 - Там же. – С. 51.].
Полемический задор швейцарца требует вспомнить ситуацию, с которой экономическая наука столкнулась к тому времени, когда Бьюкенен сформулировал свои основные идеи. В связи с этим обратимся к авторитету, с которым, возможно, будет считаться любой самый горячий полемист.
В 1973 г. экономист Джон Гэлбрейт развенчал многие претензии экономической науки. В частности, он писал: «До тех пор, пока предполагалось, что экономическая система осуществляет свою деятельность в интересах отдельного человека, подчинена его нуждам и желаниям, можно было предполагать, что функция экономической теории состоит в объяснении процесса, посредством которого это происходит. Экономисты, подобно другим ученым, обожают такие определения предмета их науки, в которых подразумевается его глубокое и универсальное значение»[14 - См.: Гэлбрейт Дж. Указ. соч. – С. 28.]. Далее Гэлбрейт указывает на тот тупик, в котором оказалась традиционная экономическая наука, что, по всей видимости, заставило Джеймса Бьюкенена и других экономистов перенести свои поиски на сопредельные с экономикой области, в первую очередь на конституционное право.
Нужно отметить, что в начале своих исследований (в 1962 г.) Бьюкенен образно, как сын фермера, и вместе с тем примирительно писал о необходимости – несмотря на возможные ошибки и инциденты – вспашки борозды вдоль межи, разделяющей разные научные поля, поскольку почва там может быть более плодородной[15 - См.: Гэлбрейт Дж. Указ. соч. – С. 28.]. В то время Бьюкенен не пытался создать новую идеальную конституцию, он не рассматривал проблемы разделения властей, судебного контроля за исполнительной и законодательной властями, право вето и т.д. Позже Бьюкенен отходит от этой взвешенной позиции. В 1975 г. в книге «Границы свободы. Между анархией и Левиафаном» он с некоторым апломбом критикует Томаса Джефферсона и авторов Французской Декларации прав человека за конституционный принцип юридического равенства людей с момента их рождения. Далее, поверхностно рассмотрев содержание Конституции США 1787 г., он заявляет, что сделанная в ней ставка на сочетание принципов разделения властей и федерализма в середине 70-х гг. XX столетия себя не оправдала[16 - Там же. – С. 226 – 228.]. В итоге он вполне серьезно призывает к «конституционной революции», которая вместо принципа демократического правления большинства установит принцип всеобщего единогласия[17 - Там же. – С. 229, 513.]. Горячность Бьюкенена легко объясняет разразившийся в 1972 – 1974 гг. острейший конституционный кризис – Уотергейтское дело[18 - Уотергейтское дело (1972 – 1974) – политический скандал в США, закончившийся первой в истории прижизненной отставкой президента страны Ричарда Никсона.]. Ученый ратует за изменение Конституции США, считая, что конституционного судебного контроля недостаточно[19 - Там же. – С. 322, 323.]. Жизнь не подтвердила этого тезиса, и уже в 1986 г., за год до 200-летнего юбилея Конституции США, Бьюкенен, выступая с лекцией при вручении ему Нобелевской премии, вполне мирно отзывается о ее содержании[20 - Там же. – С. 30, 31.]. Похоже, получение столь престижной премии поставило точку в заочном споре Дж. Бьюкенена с Джеймсом Мэдисоном и другими отцами-основателями США.
В 1997 г. в предисловии к русскому изданию книги «Расчет согласия» Дж. Бьюкенен отмечает, что по-прежнему не исключает возможности улучшить американскую Конституцию, но сейчас он пишет работу под названием «Новый федералист» как конституционное руководство для Югославии, которое, на взгляд автора, можно было бы применить и для России[21 - См.: Гэлбрейт Дж. Указ. соч. – С. XIII.]. Памятуя о том, что случилось с Югославией, мы вряд ли последуем практическим советам Джеймса Бьюкенена. Вместе с тем необходимо воздать должное мудрецу из Вирджинии за совершенный им теоретический прорыв, который вдохнул новую жизнь в экономическую науку и даст серьезный толчок развитию конституционного права.
При всех оговорках, которые можно было бы сделать, российская (да, кажется, и западная) наука конституционного права едва ли учитывает выводы, сделанные Дж. Бьюкененом и другими экономистами. Причина тому кроется, скорее всего, в традиционном консерватизме юридической науки.
Переводчик Дж. Бьюкенена на русский язык и руководитель российского Фонда экономической инициативы В. Кокорев отмечает: «В 90-е годы теория конституционного выбора как самостоятельная отрасль экономической науки сильно «сбавила» темпы по сравнению с предыдущими десятилетиями второй половины XX в. Это неудивительно. Контуры новой политической экономии были уже очерчены. Во многом это сделано стараниями лично Дж. Бьюкенена и сотрудников возглавляемого им Центра изучения общественного выбора. Однако сегодня, чтобы вдохнуть в теорию новую жизнь, нужна новая идея, а она не может появиться на Западе. Постиндустриальное государство уже не может обеспечивать высокие темпы развития национальных экономических систем. О кардинальном изменении видения роли государства говорить пока еще рано, но оно, вероятно, произойдет в ближайшие десятилетия, и прежде всего потому, что обновилась сама экономическая теория»[22 - См.: Кокорев В. Концепции конституционного выбора: между мечтаниями Платона и анархо-синдикализмом // Вопросы экономики. – 1997. – № 7. – С. 64.].
Вспомним определение современной экономической науки другого Нобелевского лауреата по экономике Ф. Хайека: «Экономическая проблема возникает, как только различные цели начинают конкурировать за имеющиеся ресурсы»[23 - См.: Хайек Ф. Индивидуализм и экономический порядок. – М., 2001. – С. 129.]. Например, распределение государственных бюджетных средств или финансовых ресурсов корпорации можно сравнить с решением вопроса о вступлении или невступлении в войну либо с планированием размера семьи и т.д. Важно вовремя понять суть возникшей проблемы, чтобы подойти к ее решению наиболее рациональным образом. Главное – заметить существование проблемы. Еще в 1935 г. Ф. Хайек писал о «нашем неумении замечать существование экономических проблем»[24 - См.: Хайек Ф.Указ. соч. – С. 23.]. С тех пор, к сожалению, мало что изменилось.
Конституционная экономика и экономический анализ права
Если конституционная экономика исследует влияние конституционных ценностей на экономические процессы, равно как экономических закономерностей на формирование и толкование конституционных принципов, то такое популярное на западе направление научных исследований, как экономический анализ права (law and economics), занимается применением экономического инструментария к анализу различных отраслей права[25 - См.: Познер Р. Экономический анализ права: В 2 т. // СПб.: Экономическая школа, 2004; Cooter, R., Ulen, T.S. (2000), Law and Economics, Addison-Wesley, 3rd ed.; и др.]. Предмет этих направлений частично пересекается, однако методы исследований во многом различаются.
Конституционная экономика занимается исследованием именно конституционно-правовых институтов и ценностей в их взаимодействии с экономическими процессами и является в большей степени правовой дисциплиной. Она основана на идее, что правовые, в первую очередь конституционные, принципы и институты имеют высшую ценность и должны учитываться экономическими агентами, законодателем, правоприменителем. В экономической сфере необходимо разумное сочетание как собственно экономических (рациональных, эгоистических), так и иных – конституционных, моральных, этических – ценностей для достижения общественного благополучия.
Экономический анализ права, в свою очередь, развивался в основном усилиями экономистов и сложился как научное направление, применяющее экономические предпосылки, критерии и абстрактные экономические модели для анализа правовых норм в любой сфере. Еще со времен Адама Смита это направление развивалось как исследование законов, регулирующих рынки в их традиционном понимании. «Новый» экономический подход к праву, берущий свое начало в исследованиях И. Бентама (1774 – 1832), подвергает экономическому анализу правовые нормы, регулирующие нерыночное поведение (преступление и наказание, брачно-семейные отношения, политические и законотворческие процессы)[26 - См. Одинцова М.И. Указ. соч. – С. 16 – 19.]. Экономика права основана на предпосылках теории рационального выбора, на важнейших законах микроэкономической теории и постулатах институциональной экономики, она рассматривает правовые нормы как стимулы к определенному поведению или ограничения, связанные с дополнительными затратами по их соблюдению. При этом оптимальными являются те законы, которые приводят к наиболее эффективному распределению ресурсов в обществе.
Методы экономического анализа права используются и в конституционно-правовых исследованиях, но с большой осторожностью, чтобы не принизить ценность собственно правовых принципов и механизмов. Более широко принимаемым в юридической науке является мнение, что право должно опираться на свои собственные ценности. Это означает, по мнению Андраша Шайо, что право может функционировать именно потому, что оно не принимает во внимание другие регулятивные системы, в том числе систему ценностей общества[27 - Шайо А. Конституционные ценности в теории и судебной практике: введение // Сравнительное конституционное обозрение. – 2008. – № 4 (65). – С. 4.]. Из этого следует, что социальные ценности, включая и экономические идеи, не имеют прямого отношения к праву, хотя и могут быть имплантированы в правовую систему с помощью специальных юридических механизмов. Следовательно, чтобы допустить экономическую риторику в процесс правоприменения и доказывания, необходимо специальное законодательное дозволение.
Конституционная экономика пытается учесть достижения других областей знаний, в первую очередь экономической науки, чтобы подтвердить, объяснить и развить ценности конституционного права. Перед ней стоит широкий круг задач не только теоретического, но и практического плана.
К числу практических задач относится выявление конституционно-правовых предпосылок эффективного развития экономики. Взаимосвязь между конституцией и экономикой подтверждается опытом многих стран. Достаточно привести пример Англии эпохи славной революции. Ее основным итогом стало принятие Билля о правах (в 1689 г.), послужившего, по сути, тем фундаментом, на котором была построена британская конституционная система. Полномочия королевской власти были ограничены. Право устанавливать, изменять законы, приостанавливать их действие, вводить налоги было предоставлено парламенту. Конституционная реформа расчистила путь для преобразований в экономике. Одним из первых шагов в этом направлении стало учреждение в 1694 г. Банка Англии. В результате эта страна одной из первых вступила в эру промышленной революции и бурного экономического роста.
Одним из направлений конституционной экономики является использование экономических моделей, инструментов, закономерностей для толкования конституционных принципов и ценностей. Конституции большинства государств гарантируют свободу экономической деятельности, защиту конкуренции, частной собственности. Но для того, чтобы гарантии были реально действующими, необходимо понимать, как работает рынок, что такое конкуренция и почему государству необходимо защищать права собственности. Объективные экономические закономерности во многом предопределяют содержание конституционных принципов и норм, их игнорирование приводит к спаду или застою в экономическом развитии, снижению эффективности производства и т.д.
Следующее направление конституционной экономики заключается в анализе воздействия экономики на государство. Как показывает исторический опыт, рыночная экономика – это, безусловно, основа существования демократического режима, но ее наличие может и не привести к становлению такового. Для демократии в равной мере опасны как отсутствие, так и неограниченное развитие свободы предпринимательской деятельности. Осознание этой угрозы привело к появлению антитрестовского законодательства в США, принятию во многих странах мер по поддержанию рыночной конкуренции и малого бизнеса. На состояние, форму, устойчивость демократических режимов немалое воздействие оказывают такие факторы, как уровень экономического развития, поляризация общества, способность государства поддерживать минимальные социальные стандарты. Кроме того, в рамках данного направления исследуются механизмы воздействия экономики на сохранение либо изменение конституционных форм.
В состав конституционной экономики входит также изучение воздействия экономических кризисов на государство и право, равно как и конституционных кризисов на экономику. Результатом такого воздействия порой становится преобразование и даже слом соответственно экономических отношений либо существующих форм правления. Показательна в этом плане история крупнейших системных кризисов XX в. (кризис индустриального общества 20 – 30-х гг. и постиндустриальный кризис конца прошлого столетия). Каким бы тяжким испытанием ни был кризис 20 – 30-х гг., развитые демократии Запада (США, Великобритания) прошли через него с меньшими потрясениями и жертвами, нежели менее устойчивые конституционные системы Германии, Испании, Италии, стран Латинской Америки. Еще более наглядно значимость этого направления конституционной экономики прослеживается на примере кризисных 70-х гг. XX столетия.
Важной задачей конституционной экономики является изучение влияния глобализации мировой экономики (иными словами, все большего вовлечения отдельных государств в мировую торговлю) на конституционные процессы в конкретных странах. Конституционная экономика может помочь преодолеть стереотип о том, что из-за низкой конкурентоспособности российской экономики для нее нет места в мировом разделении труда[28 - См. подробн.: Гуриев С. Мифы экономики: Заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2006. – С. 133 – 137.]. Представители этого научного направления также должны участвовать в оценке конституционных и экономических последствий вступления России в международные экономические организации и союзы.
Исследование конституционной экономики предполагает одновременность работы на конституционно-правовом и экономическом полях. По мнению авторов учебного пособия, только на основе сочетания конкретно-исторического подхода, экономического и сравнительно-правового анализа можно вывести исследование за рамки набора стандартных тезисов относительно связи конституции и экономики, демократии и свободного рынка.
Для иллюстрации стоит привести пример недавно появившейся конституционной доктрины независимости центральных банков от исполнительных и законодательных органов власти, которая возникла во второй половине XX в., а к 90-м гг. получила закрепление в законодательстве многих десятков стран. С удовлетворением можно отметить, что в нашей стране независимость Банка России закреплена в ст. 75 Конституции РФ. Эта конституционная доктрина была инициирована и практически осуществлена прежде всего усилиями экономистов. Именитые финансисты прямо заявили, что центральные банки, ответственные за печатание денег, создание золотовалютных резервов и борьбу с инфляцией, не должны находиться в подчинении у законодательной и исполнительной ветвей власти, с тем чтобы избежать влияния сиюминутных политических интересов на долговременные финансовые интересы страны[29 - По вопросу конституционно-экономического статуса центральных банков см. главу 12 настоящего пособия.]. Этот пример показывает: наука конституционного права должна «догонять» экономическую мысль, одновременно переоценивая многие традиционные доктрины, начиная с доктрины разделения властей.
Для России важность учета зарубежного опыта вряд ли нуждается в обосновании. Западные страны обладают уникальным опытом формирования и поддержания в работоспособном состоянии институтов рыночной демократии. Сравнительные исследования помогают выявить области, нуждающиеся в правовой и экономической модернизации. Здесь примером может стать опыт использования другими странами рыночных механизмов в традиционно огосударствленных в России сферах, таких как образование и наука. Так, американские частные университеты предоставляют самое лучшее и престижное в мире высшее образование. Как отмечает С.Гуриев, «в рейтингах качества исследований американские университеты занимают 17 из 20 ведущих позиций»[30 - Гуриев С. Указ. соч. – С. 176.]. В этой области экономический анализ успеха зарубежных институтов может стать основой для конституционно-правовых перемен в России.
Наконец, конституционная экономика может помочь гражданам России правильно применять свою Конституцию. Об этом говорил в своей Нобелевской лекции Джеймс Бьюкенен: «Повышение роли конституции ставит конкретные задачи перед политической экономией… Практическая задача конституционной политэкономии – это помощь избирателям, контролирующим в конечном счете свою социальную систему, в их постоянном поиске таких принципов политической игры, которые в максимальной степени соответствовали бы их многообразным интересам».
ГЛАВА 2
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИЙ
Конституции всех без исключения государств в той или иной степени обращаются к вопросам экономики. Это свойство присуще не только «новым», но и «старым» конституциям.
В преамбуле Конституции США 1787 г. провозглашено, что одной из целей ее принятия является содействие всеобщему благоденствию. Добрая половина всех полномочий, закрепленных за Конгрессом, посвящена экономическим вопросам. Конгрессу предоставлено право: устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы, для того чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов; брать кредиты для Соединенных Штатов; регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с племенами индейцев; принимать единообразные законы по вопросу о банкротствах; чеканить монету, регулировать ее ценность и ценность иностранной монеты; устанавливать единицы мер и весов; распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам (разд. 8 ст. I, разд. 3 ст. IV).
Основатели нового независимого государства при написании Конституции США ставили перед собой цель создать государственность более совершенного типа, нежели монархия, и руководствовались при этом идеей обеспечения «умеренного» правления, не допускающего посягательств на «естественные» права и свободы граждан. В частности, в Билле о правах провозглашено право народа на неприкосновенность личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов (IV поправка), введен запрет на лишение собственности без надлежащей правовой процедуры и на изъятие собственности для общественного пользования без справедливого возмещения (V поправка).
